Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska (spr.) Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia del. WSA Artur Adamiec po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lutego 2020 r. sygn. akt V SA/Wa 1258/19 w sprawie ze skargi [...] na postanowienie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 19 kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie kontynuowania czynności kontrolnych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz [...] 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 6 lutego 2020 r., sygn. akt V SA/Wa 1258/19 po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] na postanowienie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 19 kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie kontynuowania czynności kontrolnych w pkt 1 uchylił zaskarżone postanowienie. W pkt 2 zasądził od organu na rzecz strony 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy.

ZUS Oddział I w Poznaniu doręczył [...] – dalej: stronie lub płatnikowi składek - zawiadomienie o zamiarze wszczęcia kontroli. W upoważnieniu jako przewidywany termin zakończenia kontroli wskazano 18 dni roboczych od daty doręczenia upoważnienia.

Czynności kontrolne prowadzone były przez ZUS do 25 lutego 2019 r.

W dniu 25 lutego 2019 r. płatnik składek złożył w siedzibie organu sprzeciw na czynności kontrolne inspektora ZUS, w którym zarzucił organowi brak zawiadomienia o planowanych czynnościach kontrolnych mimo ustawowego obowiązku w tym zakresie oraz zaplanowanie czynności kontrolnych poza siedzibą przedsiębiorcy i miejscem wykonywania działalności gospodarczej bez uzyskania uprzedniej zgody przedsiębiorcy.

W związku z wniesionym sprzeciwem czynności kontrolne zostały wstrzymane z dniem 25 lutego 2019 r.

I Oddział ZUS w Poznaniu postanowieniem z 28 lutego 2019 r. orzekł o kontynuowaniu czynności kontrolnych.

W wyniku rozpoznania zażalenia strony Prezes ZUS postanowieniem z 5 kwietnia 2019 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Orzekając na skutek skargi płatnika na WSA w Warszawie wyrokiem z 5 lutego 2019 r. V SA/Wa 1155/19 uchylił zaskarżone postanowienie. Wyrok jest nieprawomocny.

Strona pismem z 5 marca 2019 r. złożyła kolejny sprzeciw na czynności kontrolne inspektora kontroli ZUS. Zarzucono naruszenie art. 55 ust. 1 ustawy z 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz. U. 2019 r. poz. 1292, ze zm., dalej: Prawo przedsiębiorców). W ocenie płatnika kontrola wszczęta 14 lutego 2019 r. powinna zakończyć się najpóźniej do 4 marca 2019 r. a pomimo tego dalsze czynności kontrolne są podejmowane. Przy tym w upoważnieniu do przeprowadzenia kontroli błędnie wskazano termin zakończenia kontroli-18 dni roboczych (termin właściwy dla małych przedsiębiorców), gdy kontrolowana spółka jest mikroprzedsiębiorcą.

ZUS postanowieniem z 13 marca 2019 r. postanowił kontynuować czynności kontrolne.

W uzasadnieniu organ powołując się na art. 59 ust. 5 pkt 1 i 2 Prawa przedsiębiorców wyjaśnił, że w momencie wpływu pierwotnego sprzeciwu (25 lutego 2019 r.) Inspektor kontroli ZUS wstrzymał czynności. Z mocy prawa wstrzymany został bieg czasu trwania kontroli. Czynności kontrolne były wykonywane w okresie od 14 lutego 2019 r. do 25 lutego 2019 r. i trwały 8 dni roboczych. Okres przypadający po 25 lutego 2019 r. nie jest wliczany do czasu trwania kontroli. W związku z powyższym nie przekroczono czasu przewidzianego na kontrolę płatnika składek.

Organ I instancji podniósł, że w latach 2017-2018 płatnik składek zgłaszał do ubezpieczeń społecznych średnio 39 osób - zleceniobiorców, dlatego też stosownie do art. 7 ust. 1 pkt 2 Prawa przedsiębiorców uznano go za małego przedsiębiorcę.). Art. 6 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 300, dalej: usus) wskazuje kto i z jakiego tytułu podlega ubezpieczeniom społecznym. W kręgu osób podlegających ubezpieczeniom społecznym są zleceniobiorcy. Przepisy ustawy prawo przedsiębiorców wskazują na szersze pojęcie pracownika, wykraczające poza ramy zakresu podmiotowego art. 2 Kodeksu pracy. ZUS przeprowadzając kontrolę płatnika składek w zakresie, o którym mowa w art. 86 ust. 2 pkt 1 usus bierze pod uwagę wszystkie tytuły do ubezpieczeń. Odmienne stanowisko prowadziłoby do sytuacji, że płatnicy składek - przedsiębiorcy, którzy nie powierzają pracy osobom na podstawie stosunku pracy nie podlegaliby w ogóle kontroli.

W wyniku rozpoznania zażalenia strony Prezes ZUS postanowieniem z 19 kwietnia 2019 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że w postępowaniu odwoławczym w tej sprawie podlega rozpatrzeniu wyłącznie zarzut dotyczący czasu prowadzenia kontroli u płatnika składek, gdyż tylko ten zarzut stanowił przedmiot rozstrzygnięcia w zaskarżonym postanowieniu. Na podstawie art. 17 i art. 36 ust. 2 usus do obowiązków płatników składek należy zgłaszanie do Zakładu osób podlegających obowiązkowo ubezpieczeniom społecznym oraz opłacanie za zgłoszonych ubezpieczonych składek na ubezpieczenia społeczne. Obowiązki te płatnicy składek wykonują za pomocą dokumentów zgłoszeniowych i rozliczeniowych. Z dokumentów rozliczeniowych DRA składanych przez płatnika składek wynika, że w latach 2017-2018 płatnik składek zgłaszał do ubezpieczeń społecznych średniorocznie 39 osób, zatem w jego ocenie należy on do małych przedsiębiorców. Informacje o liczbie osób zgłoszonych do ubezpieczeń społecznych znajdujące się w systemie informatycznym ZUS są potwierdzeniem czynności dokonanych przez płatnika składek. Przewidywany w upoważnieniu do przeprowadzenia kontroli termin zakończenia kontroli został ustalony prawidłowo.

Uzasadniając uchylenie ww. postanowienia WSA w Warszawie podkreślił, że po wniesieniu przez stronę pierwszego sprzeciwu, czynności kontrole nie zostały podjęte, gdyż postępowanie ostatecznie zostało zakończone postanowieniem Prezesa ZUS z 5 kwietnia 2019 r., a strona już w dniu 5 marca 2019 r. złożyła kolejny sprzeciw. Tym samym organ do czasu doręczenia ostatecznego postanowienia w przedmiocie sprzeciwu nie mógł kontynuować czynności kontrolnych. Tym samym w kontrolowanej sprawie czynności kontrolne wynosiły 8 dni i nie przekraczały dozwolonego okresu. Jednakże płatnik ma rację wskazując na nieprawidłowe ustalenie w stosunku do strony statusu przedsiębiorstwa, jako przedsiębiorstwa małego i wpisaniu w upoważnieniu do kontroli liczby 18 dni roboczych jako przewidywanego terminu zakończenia kontroli (art. 49 ust 7 Prawa przedsiębiorców wskazujący, co powinno zawierać upoważnienie, m.in. w pkt 7 wskazano, że winno ono zawierać przewidywany termin zakończenia kontroli).

Sąd I instancji podkreślił, że zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa przedsiębiorców mikroprzedsiębiorca oznacza przedsiębiorcę, który w co najmniej jednym roku z dwóch ostatnich lat obrotowych spełniał łącznie następujące warunki: a) zatrudniał średniorocznie mniej niż 10 pracowników oraz b) osiągnął roczny obrót netto ze sprzedaży towarów, wyrobów i usług oraz z operacji finansowych nieprzekraczający równowartości w złotych 2 milionów euro, lub sumy aktywów jego bilansu sporządzonego na koniec jednego z tych lat nie przekroczyły równowartości w złotych 2 milionów euro. Natomiast małym przedsiębiorcą jest przedsiębiorca, który w co najmniej jednym roku z dwóch ostatnich lat obrotowych spełniał łącznie następujące warunki: a) zatrudniał średniorocznie mniej niż 50 pracowników oraz b) osiągnął roczny obrót netto ze sprzedaży towarów, wyrobów i usług oraz z operacji finansowych nieprzekraczający równowartości w złotych 10 milionów euro, lub sumy aktywów jego bilansu sporządzonego na koniec jednego z tych lat nie przekroczyły równowartości w złotych 10 milionów euro - i który nie jest mikroprzedsiębiorcą. ZUS w postanowieniu wyjaśnił, że strona w latach 2017 - 2018 r. zgłaszała do ubezpieczeń średnio 39 osób - zleceniobiorców. Zdaniem organu art. 6 usus wskazuje kto i z jakiego tytułu podlega ubezpieczeniom społecznym i wśród nich wymienia zleceniobiorcy. Przepisy ustawy prawo przedsiębiorców wskazują na szersze pojęcie pracownika, wykraczające poza ramy zakresu podmiotowego art. 2 Kodeksu pracy. ZUS przeprowadzając kontrolę płatnika składek w zakresie, o którym mowa w art. 86 ust. 2 pkt 1 usus bierze pod uwagę wszystkie tytuły do ubezpieczeń. Odmienne stanowisko prowadziłoby do sytuacji, że płatnicy składek - przedsiębiorcy, którzy nie powierzają pracy osobom na podstawie stosunku pracy nie podlegaliby w ogóle kontroli. Z powyższym twierdzeniem nie można się zgodzić. Po pierwsze w wypadku podmiotu, który całość pracy powierza osobom nie na podstawie stosunku pracy, tylko na podstawie umów cywilnoprawnych, to wówczas taki przedsiębiorca będzie odpowiadał definicji mikroprzedsiębiorcy. Po wtóre definicja małego i mikroprzedsiębiorcy jest jasna i wyraźnie wskazuje na pracownika i zatrudnianie, a także na pełny etat (art. 7 ust 3), a więc są to pojęcia związane ze sferą stosunków pracy, w Polsce regulowaną Kodeksem pracy.

W ocenie WSA prawodawca w uzasadnieniu do projektu ustawy (Druk VIII.2051) wyjaśnił, że cyt. "pojęcia mikro-, małego i średniego przedsiębiorcy (art. 7 ust. 1 pkt 1-3 ustawy) zostały zdefiniowane przede wszystkim na użytek ustawy - Prawo przedsiębiorców, w szczególności w zakresie kontroli działalności gospodarczej (...). W Prawie przedsiębiorców znajdą się także przepisy doprecyzowujące ww. definicje, analogiczne do przepisów art. 109 u.s.d.g. Średnioroczne zatrudnienie, do którego odnoszą się definicje mikro-, małego i średniego przedsiębiorcy, określa się w przeliczeniu na pełne etaty. Co prawda projekt ustawy - Prawo przedsiębiorców, jak i przepisy u.s.d.g. nie zawierają definicji pojęć "pracownik", "etat" oraz "zatrudnienie", jednakże w związku z tym, iż sformułowania te dotyczą sfery stosunku pracy, przy interpretacji tych pojęć należy stosować normy prawne wynikające z ustawy z 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (k.p.)".(...) Zgodnie z art. 2 k.p. pracownikiem jest osoba zatrudniona na podstawie umowy o pracę, powołania, wyboru, mianowania lub spółdzielczej umowy o pracę. Określona w przywołanym przepisie definicja ma charakter uniwersalny i znajduje zastosowanie w całym systemie prawa. Tym samym wykonywanie pracy w ramach innego stosunku prawnego niż stosunek pracy, np. na podstawie umowy zlecenia, nie będzie mieściło się w zakresie definicji z art. 2 k.p." Prawodawca jednoznacznie w uzasadnieniu wskazał, jak należy definiować te pojęcia. Natomiast organ w sposób nieprawidłowy dokonał wykładni tych pojęć, gdyż dokonał rozszerzającej wykładni art. 7 ust. 1 pkt 2 Prawa przedsiębiorców zrównując zleceniobiorców z pracownikami, do czego nie upoważniają ZUS żadne przepisy prawa. ZUS nie może zasłaniać się własnymi przepisami, przy rozszerzającej wykładni. Definicja mikro i małego przedsiębiorcy jest definicją ogólną i winna być w jednakowy sposób rozumiana przez wszystkie organy kontrolne. Co więcej przy takim przyjętym przez ZUS założeniu zupełnie nie będzie jasne w jaki sposób organ ustali średnioroczne zatrudnienie, o którym mowa w art. 7 ust. 3 Prawa przedsiębiorców, do którego ustalenia konieczne jest uwzględnienie pełnych etatów (8 godzin pracy – art. 129 § 1 k.p. - czas pracy nie może przekraczać 8 godzin na dobę i przeciętnie 40 godzin w przeciętnie pięciodniowym tygodniu pracy w przyjętym okresie rozliczeniowym nieprzekraczającym 4 miesięcy). W związku z powyższym błędnie ZUS w wydanym upoważnieniu wskazał przewidywany czas kontroli na 18 dni roboczych.

Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni ocenę prawną wyrażoną w przedmiotowym wyroku.

Prezes ZUS wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. Ewentualnie autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi płatnika. W każdym z przypadków skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy i wniósł o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

I. Przepisów prawa materialnego, tj.: niewłaściwe zastosowanie art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 7 ust. 3 Prawa przedsiębiorców, poprzez przyjęcie, że status przedsiębiorcy w postępowaniu kontrolnym prowadzonym przez inspektora kontroli Zakładu Ubezpieczeń Społecznych ustala się ściśle według treści wskazanych przepisów, podczas gdy przepisy te podczas kontroli prowadzonej przez Zakład powinno stosować się jedynie odpowiednio;

II. Przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

- niezastosowanie art. 92a usus, co skutkowało błędnym przyjęciem, iż w sprawie ma wprost zastosowanie art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 7 ust. 3 Prawa przedsiębiorców;

- niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy skarga na decyzję powinna zostać oddalona, ponieważ przy wydaniu zaskarżonego postanowienia Organ nie naruszył przepisów prawa materialnego, nie dopuścił się też naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie organ przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

[...] w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Strona zrzekła się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest niezasadna.

Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa przedsiębiorców użyte w ustawie określenia oznaczają:

1) mikroprzedsiębiorca - przedsiębiorcę, który w co najmniej jednym roku z dwóch ostatnich lat obrotowych spełniał łącznie następujące warunki:

a) zatrudniał średniorocznie mniej niż 10 pracowników oraz

b) osiągnął roczny obrót netto ze sprzedaży towarów, wyrobów i usług oraz z operacji finansowych nieprzekraczający równowartości w złotych 2 milionów euro, lub sumy aktywów jego bilansu sporządzonego na koniec jednego z tych lat nie przekroczyły równowartości w złotych 2 milionów euro;

2) mały przedsiębiorca - przedsiębiorcę, który w co najmniej jednym roku z dwóch ostatnich lat obrotowych spełniał łącznie następujące warunki:

a) zatrudniał średniorocznie mniej niż 50 pracowników oraz

b) osiągnął roczny obrót netto ze sprzedaży towarów, wyrobów i usług oraz z operacji finansowych nieprzekraczający równowartości w złotych 10 milionów euro, lub sumy aktywów jego bilansu sporządzonego na koniec jednego z tych lat nie przekroczyły równowartości w złotych 10 milionów euro - i który nie jest mikroprzedsiębiorcą.

Z kolei zgodnie z art. 7 ust. 3 Prawa przedsiębiorców średnioroczne zatrudnienie, o którym mowa w ust. 1 pkt 1-3, określa się w przeliczeniu na pełne etaty, nie uwzględniając pracowników przebywających na urlopach macierzyńskich, urlopach na warunkach urlopu macierzyńskiego, urlopach ojcowskich, urlopach rodzicielskich i urlopach wychowawczych, a także zatrudnionych w celu przygotowania zawodowego.

Zgodnie zaś z art. 92a ustawy u.s.u.s. do kontroli płatnika składek będącego przedsiębiorcą stosuje się przepisy rozdziału 5 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców.

Z ostatniego z wymienionych przepisów wynika, że przepisy rozdziału 5 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców stosuje się wprost, a nie tylko odpowiednio. Prawdą jest, że przepis ten odsyła do stosowania tylko przepisów rozdziału 5 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców, a nie wszystkich regulacji tej ustawy. Nie można jednak tracić z pola widzenia tego, że w szczególności w art. 55 ust. 1 Prawa przedsiębiorców czas trwania wszystkich kontroli u przedsiębiorcy w jednym roku uzależniono od tego, czy posiada on status mikroprzedsiębiorcy, małego przedsiębiorcy, średniego przedsiębiorcy, ewentualnie czy jest on tzw. pozostałym przedsiębiorcą. Nie sposób nie zauważyć że pojęcia, którymi posługuje się ustawodawca w tym przepisie, takie jak: mikroprzedsiębiorca, mały przedsiębiorca oraz średni przedsiębiorca zdefiniowano w zacytowanym wyżej art. 7 Prawa przedsiębiorców.

Zasadnie zatem Sąd I instancji dokonując wykładni przepisów prawa doszedł do wniosku, że ww. pojęcia zostały zdefiniowane na użytek ustawy – Prawo przedsiębiorców i mają zastosowanie również w zakresie kontroli przedsiębiorcy.

Naczelny Sąd Administracyjny pragnie w tym miejscu zauważyć, że Sąd I instancji przeprowadził w zaskarżonym orzeczeniu prawidłową wykładnię systemową wewnętrzną Prawa przedsiębiorców oraz uwzględnił prawny charakter postanowień art. 7 tego aktu prawnego, który to przepis zawiera definicje ustawowe wybranych pojęć, którymi posługuje się ustawodawca w danym akcie prawnym.

Zawarta w skardze kasacyjnej wykładnia przepisów ignorująca w rzeczywistości wskazane znaczenie postanowień art. 7 Prawa przedsiębiorców prowadzi wprost do przełamania definicji legalnej. Definicje legalne eliminują problemy związane z ustaleniem znaczenia definiowanego pojęcia. Po to ustawodawca wprowadza definicje legalne, ażeby były one przestrzegane i jednolicie stosowane. Zaproponowane w skardze kasacyjnej przełamanie definicji legalnych mikroprzedsiębiorcy, małego przedsiębiorcy i średniego przedsiębiorcy prowadzi wprost do rażącego naruszenia art. 7 Prawa przedsiębiorców.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił zarzutów naruszenia art. 92a usus oraz art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2 i ust. 3 Prawa przedsiębiorców. W konsekwencji niezasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.

Tym samym skarga kasacyjna została oparta na nieusprawiedliwionych podstawach kasacyjnych.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265)