Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Stojanowski, Sędziowie Sędzia del. NSA Grzegorz Jankowski (spr.), Sędzia NSA Marian Wolanin, , po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 11 lutego 2020 r. sygn. akt III SA/Łd 977/19 w sprawie ze skargi H. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia 13 września 2019 r. nr SKO.4133.13.19 w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego 1/ oddala skargę kasacyjną, 2/ zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu na rzecz H. S. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 11 lutego 2020 r., sygn. akt III SA/Łd 977/19 po rozpoznaniu sprawy ze skargi H. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 13 września 2019 r., nr SKO.4133.13.19 w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji oraz zasądził od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności:

Postanowieniem z dnia 31 lipca 2019 r. Wójt Gminy [...] ustalił wysokość kosztów postępowania w sprawie o rozgraniczenie nieruchomości położonej w obr. geod. [...], oznaczonej ewidencyjnie nr działki [...] stanowiącej własność B. F. i L. S. z nieruchomością sąsiednią oznaczoną ewidencyjnie nr działki [...] stanowiącą własność H. S. w wysokości [...] zł zobowiązując właścicieli rozgraniczanych nieruchomości do uiszczenia ich po połowie, tj. [...] zł w terminie 14 dni, od dnia uprawomocnienia się wydanego postanowienia.

Po rozpoznaniu zażalenia H. S., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia 13 września 2019 r. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.

Kolegium wyjaśniło, że do przeprowadzenia czynności ustalenia przebiegu granic został upoważniony geodeta Ł. F., którego wynagrodzenie ustalone zostało na kwotę [...] zł.

Pomimo, że postępowanie rozgraniczeniowe toczyło się z wniosku B. F. i L. S., którzy wyrazili zgodę na proponowany przebieg granicy, to w myśl reguły wynikającej z art. 152 k.c. obowiązkiem poniesienia kosztów postępowania rozgraniczeniowego zostali obciążeni właściciele rozgraniczanych nieruchomości po połowie. Kolegium zaznaczyło, że to na organie spoczywa obowiązek wskazania i upoważnienia geodety, a przepisy regulujące postępowanie rozgraniczeniowe nie nakładają na organ obowiązku dopuszczenia stron do udziału w procedurze wyboru geodety dokonującego czynności ustalenia przebiegu granic. W niniejszej sprawie geodeta wyłoniony został w trybie rozeznania rynku i zapytania o cenę – na podstawie art. 4 pkt 8 ustawy z dnia 9 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych. Następnie zawarta została z nim umowa, w której określono zakres prac geodezyjnych, termin ich wykonania oraz wynagrodzenie. Odnosząc się do ustalonej ceny za wykonaną pracę zdaniem Kolegium trudno ją zakwestionować, a w szczególności stwierdzić, by była ona nieadekwatna względem nakładu pracy wykonanej podczas ustalania przebiegu spornej granicy, który to obrazuje załączona do akt sprawy dokumentacja geodezyjna.

W skardze na powyższe postanowienie H. S. wniosła o jego uchylenie, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.:

- art. 8 § 1 i art. 9 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, co wskutek niepoinformowania strony o wysokości kosztów postępowania po dokonaniu wyboru oferty i zawarciu umowy z geodetą przed przystąpieniem do czynności związanych z rozgraniczeniem doprowadziło do nieuzasadnionego zawyżenia kosztów postępowania obciążającego skarżącą,

- art. 40 § 2 k.p.a. w zw. z art. 33 § 3 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, co skutkowało pominięciem pełnomocnika skarżącej w toczącym się postępowaniu, a w efekcie niedoręczeniem pełnomocnikowi skarżącej zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji i decyzji merytorycznej w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uwzględnił skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 września 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325), zastrzegając, że nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługują na uwzględnienie.

Na wstępie Sąd I instancji przywołał przepisy art. 262 § 1 pkt 2 i art. 264 k.p.a. stanowiące podstawę procedowania w sprawie oraz uchwałę NSA z dnia 11 grudnia 2006 r., sygn. akt I OPS 5/06 oraz wyjaśnił, że skarżąca nie kwestionuje faktu obciążenia kosztami postępowania rozgraniczeniowego, a jedynie ich wysokość.

Podkreślił, że organ administracji przed zawarciem umowy nie przeprowadził rozeznania, co do wysokości kosztów zaoferowanych przez geodetę, a po złożeniu przez niego oferty nie zażądał kalkulacji zaproponowanej kwoty celem wyjaśnienia co składa się na sumę [...] zł. Nie wiadomo zatem w jaki sposób kwota ta została wyliczona i, czy jest adekwatna do nakładu pracy geodety. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie zastosować należało wskazane w art. 89 ust. 5 ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 kwietnia 2013 r. w sprawie określenia stawek wynagrodzenia biegłych (...).

W przekonaniu Sądu przed zleceniem wykonania prac geodezyjnych Ł. F. organ administracji winien poinformować strony postępowania o wysokości kosztów jakie z tymi pracami będą związane a brak takiej informacji narusza zasady określone w art. 8 i 9 k.p.a.

Końcowo zaznaczył, że istnieje duże prawdopodobieństwo, że koszty zostały zawyżone, o czym świadczy treść postanowienia Sądu Rejonowego w Zduńskiej Woli z 20 stycznia 2020 r., sygn. akt I Ns 919/19 złożonego przez pełnomocnika skarżącej którym przyznano geodecie wynagrodzenie w wysokości [...] zł za te same czynności, które wykonywał geodeta w niniejszej sprawie.

Sąd podzielił zarzut naruszenia art. 40 § 2 k.p.a. polegający na pominięciu pełnomocnika skarżącej przy doręczaniu rozstrzygnięć wydanych w sprawie, uznając jednocześnie, że powyższe nie spowodowało ujemnych skutków dla strony, pozostając tym samym bez wpływu na wynik sprawy.

Skargę kasacyjną od opisanego wyroku wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]. Zaskarżając wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie ewentualnie uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia WSA w Łodzi, zasądzenie od skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, zarzuciło mu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 56 § 1 i art. 263 § 1 i 2 k.p.a. przez nieprawidłowe przyjęcie, że z ww. przepisów k.p.a. wynika konieczność stosowania przy ustalaniu kosztów postępowania administracyjnego, w zakresie wynagrodzenia biegłego, przepisów ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych (Dz.U. z 2014 r. poz. 1025 z późn.zm.) oraz przepisów rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 kwietnia 2013 r. w sprawie określenia stawek wynagrodzenia biegłych, taryf zryczałtowanych oraz sposobu udokumentowania wydatków niezbędnych do wydania opinii w postępowaniu cywilnym (Dz.U. z 2013 r., poz. 518 z późn.zm.);

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. i w zw. z art. 7, 8, 9, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia poprzedzającego na skutek wadliwego uznania, że organy administracji naruszyły wymienione przepisy k.p.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku na czym polegało naruszenie przez organy administracji art. 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a.

W ocenie Kolegium koszty postępowania rozgraniczeniowego zostały ustalone w sposób prawidłowy – Wójt Gminy [...] przed zleceniem czynności wystosował zaproszenie do składania ofert do czterech podmiotów świadczących usługi geodezyjne na terenie gminy, na które zareagował tylko jeden podmiot, skutkiem czego nie było możliwości wyboru innego oferenta i w konsekwencji należało przyjąć, że ustalenie kosztów postępowania w oparciu o jedyną ofertę było zasadne.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik skarżącej uznając jej zarzuty za bezzasadne wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325) Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

W niniejszej sprawie w skardze kasacyjnej zarzucono wyłącznie naruszenie przepisów postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że podlega ona oddaleniu, mimo, że ma częściowo usprawiedliwione podstawy.

Skarżący kasacyjnie organ upatruje naruszenia art. 145 § 1 plt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 56 § 1 i art. 263 § 1 i 2 k.p.a. w niewłaściwym przyjęciu, że z rzeczonych przepisów wynika konieczność stosowania przy ustalaniu wynagrodzenia biegłego przepisów ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych oraz przepisów rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 kwietnia 2013 r. w sprawie określenia stawek wynagrodzenia biegłych, taryf zryczałtowanych oraz sposobu udokumentowania wydatków niezbędnych do wydania opinii w postępowaniu cywilnym.

Odnosząc się do powyższego w pierwszej kolejności wskazać należy na treść art. 263 § 1 k.p.a. zgodnie z którym do kosztów postępowania zalicza się koszty podróży i inne należności świadków i biegłych oraz stron w przypadkach przewidzianych w art. 56, koszty spowodowane oględzinami na miejscu, koszty doręczenia stronom pism urzędowych, a także koszty mediacji.

Skarżący organ przyjmuje, że regulacja przewidziana w art. 56 k.p.a. odnosi się wyłącznie do stron i innych uczestników postępowania, a nie odnosi się do świadków i biegłych. Stanowisko to nie jest zasadne i w tym zakresie skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Należy zwrócić uwagę, że zakres podmiotowy art. 263 § 1 k.p.a. obejmuje "świadków, biegłych oraz strony". Z kolei art. 56 k.p.a. reguluje sposób ustalania kosztów podróży i innych należności szerokiego katalogu osób stawiających się na wezwanie. Skoro więc art. 263 § 1 k.p.a. nie odsyła do zakresu podmiotowego art. 56 k.p.a., bo sam ten zakres wyczerpująco reguluje, to należy przyjąć, że mające charakter odesłania użyte w art. 263 § 1 k.p.a. sformułowanie "w przypadkach przewidzianych w art. 56" należy odczytywać przedmiotowo, a nie podmiotowo, tj. właśnie jako odnoszące się do kosztów podróży i innych należności podmiotów wskazanych w art. 263 § 1 k.p.a. Oznacza to, że koszty podróży i inne należności świadków, biegłych oraz stron należy ustalać zgodnie z przepisami zawartymi w dziale 2 tytułu III ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych. Trafnie zatem podkreśla się w piśmiennictwie prawniczym, że również świadkom i biegłym przysługuje zwrot kosztów podróży i inne należności ustalone w trybie określonym w art. 56 k.p.a., tj. zgodnie z przepisami działu 2 tytuł III ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych. (zob. W. Chróścielewski (red.), Kmieciak Zbigniew (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Lex 2019, teza 1 do art. 263 k.p.a.; P.M. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany Lex 2019, teza 1 do art. 263 k.p.a.).

Trafne jest natomiast stanowisko organu skarżącego kasacyjnie, zgodnie z którym geodeta wykonujący czynności w administracyjnym postępowaniu rozgraniczeniowym nie ma statusu biegłego, a w konsekwencji do ustalania kosztów postępowania administracyjnego w zakresie należności geodety nie mają zastosowania przepisy zawarte w dziale 2 tytułu III ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych, w tym również wydanego w oparciu o art. 89 ust. 5 tej ustawy przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 kwietnia 2013 r. w sprawie określenia stawek wynagrodzenia biegłych, (...).

Status prawny geodety w postępowaniu rozgraniczeniowym nie jest postrzegany jednolicie. Z jednej bowiem strony przypisywana jest mu wprawdzie pozycja zbliżona do pozycji biegłego, z drugiej strony – co wynika z ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2020 r. poz. 276) oraz rozporządzenia Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości (Dz.U. z 1999 r. Nr 45, poz. 453) geodeta działa w ramach kompetencji właściwego organu, z jego "upoważnienia". Inaczej niż w przypadku biegłych udział geodety w postępowaniu rozgraniczeniowym opiera się na upoważnieniu właściwego organu i jest obligatoryjny, czuwa on nad przebiegiem postępowania rozgraniczeniowego – w tym właściwym sporządzeniem dokumentacji, tj. protokołu granicznego lub aktu ugody. Przy czym nie działa jak zastępca organu administracji, jego kompetencje w określonym ustawowo zakresie są autonomiczne. Tak kształtująca się, specyficzna rola upoważnionego geodety w postępowaniu rozgraniczeniowym nie daje podstawy do przyjęcia, że jest on w takim postępowaniu biegłym w rozumieniu przepisu art. 84 k.p.a. skutkiem czego brak jest też podstaw do ustalania kosztów postępowania administracyjnego w zakresie należności geodety wykonującego czynności w postępowaniu rozgraniczeniowym w oparciu o art. 56 § 1 k.p.a. a tym samym do stosowania przepisów zawartych w dziale 2 tytułu III ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych, w tym wydanego w oparciu o art. 89 ust. 5 tej ustawy przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 kwietnia 2013 r.

Zatem Sąd I instancji nietrafnie przyjął, że do ustalania kosztów postępowania administracyjnego w zakresie należności geodety wykonującego czynności w postępowaniu rozgraniczeniowym zastosowanie mają przepisy zawarte w dziale 2 tytułu III ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o kosztach sądowych w sprawach sądowych i w tym zakresie skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, przy czym Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną przyjmując, że zaskarżony wyrok, którym uchylono postanowienia obydwu instancji administracyjnych, odpowiada prawu.

Podkreślić należy, że ustalenie wysokości kosztów postępowania rozgraniczeniowego obejmujących wynagrodzenie uprawnionego geodety za dokonane czynności geodezyjne, aczkolwiek dokonywane w nawiązaniu do treści zawartej z nim umowy, nie jest automatyczne i wymaga weryfikacji oraz oceny przedstawionych przez geodetę wyników jego prac, przedłożonej dokumentacji rozgraniczenia nieruchomości, specyfikacji kosztów oraz rachunku. Sąd I instancji prawidłowo uznał, że organy obu instancji bezkrytycznie kierowały się jedynie treścią zawartej z geodetą umowy, podczas gdy przyjmując wystawione przez geodetę rachunki (faktury) zobligowane są do ich sprawdzenia, uwzględniając także wydatki niezbędne do wykonania zleconej pracy, kwalifikacje, czas potrzebny do wykonania umowy itp. Tym samym za bezzasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. i art. 7, 8, 9, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez uchylenie postanowień organów obydwu instancji.

Podobnie bezskuteczny okazał się być zarzut naruszenia art. 135 i art. 141 § 4 p.p.s.a. Naruszenie przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. możliwe jest wtedy, gdy uzasadnienie nie zawiera wszystkich elementów w nim wymienionych, przy czym skarżący musi wskazać, jakich konkretnie elementów w nim brakuje oraz wykazać ich wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie uzasadnienie wyroku Sądu I instancji zawiera wszystkie wymagane art. 141 § 4 p.p.s.a. elementy. To, że strona nie zgadza się z oceną stanu faktycznego dokonaną przez Sąd I instancji, nie oznacza, że doszło do naruszenia ww. przepisów.

Mając powyższe na uwadze na mocy art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w wyroku. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono w myśl art. 204 pkt 2 w związku z art. 205 § 2-4 w zw. z art. 207 § 1 p.p.s.a. (koszt za wniesienie sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika odpowiedzi na skargę kasacyjną) oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U z 2015 r. poz. 1800).