Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. NSA Jerzy Krupiński Protokolant asystent sędziego Katarzyna Myślińska po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 2 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Bk 732/11 w sprawie ze skargi R. R. na rozkaz personalny Podlaskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z dnia 2 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Bk 732/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę R. R. na rozkaz personalny [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach prawnych i faktycznych sprawy.

R. R. raportem z dnia 30 marca 2011 r. zwrócił się do [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji o zwolnienie go ze służby w Policji z dniem 22 lutego 2012 r. Policjant jako przyczyny ubiegania się o rozwiązanie z nim stosunku służbowego wskazał znęcanie się, prześladowanie i nękanie go przez przełożonych oraz stan swojego zdrowia.

Komendant Miejski Policji w [...] , do którego przedmiotowy raport został przekazany według właściwości, rozkazem personalnym z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] , na podstawie art. 41 ust. 3 w związku z art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, zwolnił R. R. ze służby w Policji z dniem 18 lipca 2011 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 41 ust. 3 ustawy o Policji policjanta zwalnia się ze służby w terminie do 3 miesięcy od dnia pisemnego zgłoszenia przez niego wystąpienia ze służby. Pisemne zgłoszenie przez policjanta wystąpienia ze służby w Policji jest dla organu wiążące W takim przypadku rola organu ogranicza się w istocie do określenia daty rozwiązania stosunku służbowego. Data taka -niezależnie od terminu wskazanego przez policjanta oraz podanych w raporcie przyczyn jego złożenia -musi mieścić się w trzymiesięcznym okresie od daty zgłoszenia wystąpienia policjanta ze służby.

Od powyższego rozkazu personalnego odwołanie wniósł R. R. oświadczając, że odwołuje swój raport w przedmiocie zwolnienia ze służby, bowiem złożył go, mając ograniczoną świadomość z uwagi na stan zdrowia.

[...] Komendant Wojewódzki Policji rozkazem personalnym z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej daty zwolnienia funkcjonariusza ze służby w Policji i ustalił nowy termin rozwiązania stosunku służbowego na dzień 5 sierpnia 2011 r., w pozostałej zaś części zaskarżony rozkaz personalny utrzymał w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że pisemne zgłoszenie wystąpienia ze służby jest czynnością o charakterze mieszanym, w której elementy materialnoprawne i procesowe występują łącznie. Nie jest to zatem żądanie, o którym mowa w art. 61 § 1 K.p.a. Tym samym zgłoszenie to nie tylko wszczyna postępowanie administracyjnoprawne, ale wywołuje także skutki w zakresie prawa materialnego. Policjant ma prawo żądać rozwiązania z nim stosunku służbowego, a organ zobowiązany jest wydać w zakreślonym w ustawie terminie stosowną decyzję o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby. Prawo zgłoszenia wystąpienia ze służby jest elementem wyznaczającym materialnoprawny status policjanta. Wskazuje na dobrowolny, a nie przymusowy charakter służby. Policjant występując o rozwiązanie z nim stosunku służbowego, składa oświadczenie woli skierowane do określonego adresata, to jest przełożonego właściwego w sprawach osobowych. Raport policjanta o zwolnienie ze służby jest dla organu o tyle wiążący, o ile wyraża wolę odejścia ze służby. Takiego charakteru nie miał natomiast podany w raporcie z dnia 30 marca 2011 r. termin wystąpienia ze służby.

Odnosząc się do twierdzenia R. R., że w chwili składania przedmiotowego raportu miał on ograniczoną świadomość z uwagi na stan zdrowia, organ stwierdził, iż jest to jedynie przyjęta linia obrony policjanta. Nie ma żadnych dowodów na potwierdzenie jego sugestie, zwłaszcza w sytuacji, gdy wymieniony funkcjonariusz jest działaczem związkowym znającym prawa i obowiązki policjantów. Raport o zwolnienie ze służby wpłynął do organu właściwego –Komendanta Miejskiego Policji w [...] w dniu 18 kwietnia 2011 r., a organ ten zwolnił wymienionego w ostatnim dniu 3 – miesięcznego terminu przewidzianego przez ustawodawcę w art. 41 ust. 3 ustawy o Policji, czyli 18 lipca 2011 r. Zgodnie z art. 130 § 2 K.p.a. wniesienie odwołania wstrzymuje wykonanie decyzji. W konsekwencji rozkaz personalny o zwolnieniu ze służby funkcjonariusza, który się odwołał się od takiej decyzji uzyskuje moc prawną dopiero od dnia wydania decyzji odwoławczej albo od wydania postanowienia kończącego sprawę w inny sposób. Termin orzeczonego ostatecznie zwolnienia ze służby nie może być wcześniejszy od decyzji ostatecznej w tym przedmiocie. W związku z tym należało ustalić nowy termin zwolnienia funkcjonariusza ze służby w Policji.

Powyższy rozkaz personalny [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji R. R. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. W skardze domagał się uchylenia tej decyzji oraz poprzedzającego ją rozkazu jako wydanych z naruszeniem prawa oraz przywrócenia do służby w Policji. Zarzucił błędne zastosowanie art. 41 ust. 3 ustawy o Policji do przedmiotowego stanu faktycznego. W sprawie niniejszej, zdaniem skarżącego, powinno się pouczyć policjanta o treści wyżej wskazanego przepisu i uzależnić dalsze czynności od wyrażenia przez niego oświadczenia woli zwolnienia ze służby, w dacie mieszczącej się w trzymiesięcznym terminie, w którym organ dokonał zwolnienia. Ponadto skarżący zarzucił organom naruszenie art. 10 K.p.a. oraz między innymi brak opatrzenia dokumentów datami ich wpływu i wypływu do i z poszczególnych akt oraz numeracji kart akt postępowania.

W odpowiedzi na skargę [...] Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu personalnego.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, działając na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.- dalej powoływana jako P.p.s.a.), skargę R. R. oddalił.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że jego ocenie poddany został ostateczny rozkaz personalny z dnia [...] sierpnia 2011 r. w przedmiocie zwolnienia funkcjonariusza ze służby w Policji. Istota problemu w niniejszej sprawie sprowadza się do wyjaśnienia, czy zgłoszenie przez policjanta-w trybie art. 41 ust. 3 ustawy o Policji- pisemnego wystąpienia za służby może być cofnięte poprzez złożenie przez niego oświadczenia o rezygnacji z takiego wystąpienia. W świetle omawianego przepisu oraz orzecznictwa za niedopuszczalne i nieskuteczne należy uznać cofnięcie przez policjanta oświadczenia o zgłoszeniu wystąpienia ze służby z Policji, jeżeli oświadczenie to nie spełnia przesłanek z art. 61 K.c. (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 2011 r. sygn. akt I OPS 4/11). Przepis ten stanowi, że oświadczenie woli, które ma być złożone innej osobie, jest dokonane z chwilą, gdy doszło do adresata w taki sposób, że mogła zapoznać się z jego treścią. Odwołanie takiego oświadczenia jest skuteczne, jeżeli doszło jednocześnie z tym oświadczeniem lub wcześniej. W konkretnej sprawie przesłanki z art. 61 K.c. nie zostały spełnione, bowiem oświadczenie woli o cofnięciu raportu o zwolnieniu ze służby zostało zgłoszone przez skarżącego dopiero w odwołaniu od decyzji I instancji – tj. rozkazu personalnego Komendanta Miejskiego Policji w [...] z dnia [...] czerwca 2011 roku. Należy dodać, że pozostałe zarzuty skarżącego, dotyczące naruszenia art. 10 K.p.a., opatrzenia dokumentów datami wpływu i numeracją – nie miały wpływu na wynik postępowania w sprawie.

W skardze kasacyjnej R. R., reprezentowany przez adwokata, zaskarżył powyższy wyrok w całości. Domagając się zmiany tego orzeczenia oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

1/ prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 82 K.c. i przyjęcie, że oświadczenie woli złożone przez R. R. jest ważne oraz błędną wykładnię art. 41 ust. 3 ustawy o Policji poprzez przyjęcie, że przepis ten daje możliwość zwolnienia funkcjonariusza po 3 miesięcznym okresie wypowiedzenia;

2/ przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 3 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 1 § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych poprzez niedostrzeżenie ewidentnego naruszenia przez organ administracji przepisów ustawowych, tj. art. 41 ust. 3 ustawy o Policji, co spowodowało wydanie w tej sprawie nietrafnego orzeczenia.

W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej stwierdził, że zgodnie z art. 82 K.c. nieważne jest oświadczenie woli złożone przez osobę, która z jakichkolwiek powodów znajdowała się w stanie wyłączającym świadome albo swobodne powzięcie decyzji i wyrażenie woli. Istotą oświadczeń woli jest to, że osoba je składająca podejmuje świadomą i dobrowolną decyzję, co do wywołania określonych skutków prawnych. Żeby można było mówić o świadomym wyrażeniu woli, nie może ono zostać wyrażone przez osobę, której czynności psychiczne lub umysłowe (tj. zdolność postrzegania, w tym prawidłowa ocena sytuacji) są zaburzone. Podkreślić należy, że raport skarżącego napisany był bardzo chaotycznie, zarówno w formie i treści. Nie ulega wątpliwości, że autor w chwili pisania był pod wpływem silnego wzburzenia emocjonalnego. Skarżący od dłuższego czasu pozostawał na zwolnieniu lekarskim w związku z pogorszeniem się jego stanu zdrowia podczas wykonywania obowiązków służbowych. Wraz z upływem czasu nie następowała oczekiwana poprawa stanu zdrowia pozwalająca na wykonywanie czynności służbowych. Wobec tak niesprzyjających okoliczności zmuszony był udać się do poradni psychiatrycznej. Wszelkie czynności prawne dokonane w związku wadliwym oświadczenia woli nie mogą mieć zatem mocy prawnej, gdyż z samej podstawy dotyczą oświadczenia woli bezwzględnie nieważnego. Poza tym raport skarżącego został przyjęty mimo, że w treści wnioskujący ustalił datę zwolnienia ze służby na dzień 22 lutego 2012 r., co znacznie przekracza okres przewidziany w art. 41 ust. 3 ustawy o Policji. Raport powinien więc być nieważny ex lege podobnie jak i decyzja [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji, który był organem odwoławczym od decyzji Komendanta Miejskiego Policji w [...].

Przy piśmie z dnia 22 lutego 2013 r. skarżący nadesłał dodatkową dokumentację do sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej powoływana jako P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania sądowego. Zasada ta oznacza, że sąd kasacyjny -poza wymienionymi w art. 183 § 2 P.p.s.a. przypadkami nieważności postępowania sądowego, które w rozpoznawanej sprawie nie występują- związany jest podstawami kasacyjnymi określonymi przez samą stronę.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do podniesionego przez skarżącego kasacyjnie zarzutu naruszenia art. 3 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 1 § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych. Na wstępie przypomnieć trzeba, że pierwszy ze wskazanych przepisów stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki przewidziane w ustawie. Z kolei zgodnie z art. 1 § 2 P.u.s.a. podstawowym kryterium sprawowania kontroli działalności administracji publicznej jest jej zgodność z prawem. Zaskarżony wyrok został wydany w sprawie ze skargi na decyzję administracyjną wydaną przez [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji, czyli organ administracji publicznej, a więc w ramach sprawowanej przez sąd administracyjny kontroli działalności administracyjnej. WSA w Białymstoku zaskarżone doń rozstrzygnięcie oceniał wyłącznie pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego, po czym rozpatrywaną skargę oddalił. Wydanie takiego wyroku, chociaż niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego, w żaden sposób nie może być utożsamiane z uchybieniom powołanym normom. Nie ma bowiem żadnych podstaw do przyjęcia, że Sąd I instancji orzekał w sprawie nienależącej do jego właściwości, by zastosował jakikolwiek środek nieprzewidziany w ustawie, a kontrolę działalności organów administracji publicznej administracyjnej dokonał w innym aspekcie niż zgodność z przepisami, które miały zastosowanie w sprawie. Z powyższych względów zarzut złamania zaskarżonym wyrokiem art. 3 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 1 § 2 P.u.s.a. jest całkowicie chybiony.

Nie jest też zasadna podstawa skargi kasacyjnej oparta na zarzucie naruszenia prawa materialnego, mianowicie art. 41 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 ze zm.). Przepis ten stanowi, że policjanta zwalnia się ze służby w terminie do 3 miesięcy od dnia pisemnego zgłoszenia przez niego wystąpienia ze służby. W związku z tym powstaje istotne pytanie, czy zwolnienie, o którym mowa w tym przepisie, to rozwiązanie stosunku służbowego ostateczną decyzją, czy też wystarczy, by w terminie do 3 miesięcy od dnia pisemnego zgłoszenia wystąpienia policjanta ze służby mieściła się data zwolnienia określona w decyzji organu pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie prezentował pogląd, który akceptowany jest także przez skład Sądu kasacyjnego orzekającego w niniejszej sprawie, że względy funkcjonalne przemawiają za tym, aby uznać, że w powołanym przepisie chodzi o datę zwolnienia policjanta ze służby określoną w decyzji organu pierwszej instancji. Przepis art. 41 ust. 3 ustawy o Policji zawiera normę, która nakazuje przełożonemu policjanta, który zgłosił pisemne wystąpienie ze służby, zwolnić go nie później niż w terminie 3 miesięcy od tego wystąpienia. Uzasadnieniem dla takiej normy jest z jednej strony ochrona policjanta przed nadmiernie odległym wyznaczeniem daty zwolnienia ze służby, co mogłoby prowadzić do zniweczenia dobrowolnego charakteru służby w Policji (art. 28 ust. 1 ustawy o Policji), z drugiej zaś strony wzgląd na dobro służby, które może wymagać, aby policjant przez czas jakiś wykonywał jeszcze swoje obowiązki służbowe. Funkcja tego przepisu będzie zatem spełniona, jeżeli przyjmie się, że chodzi w nim o termin rozwiązania stosunku służbowego określony w decyzji organu pierwszej instancji. Wówczas bowiem zagwarantowane są zarówno prawa policjanta, jak i potrzeby służby. Jeżeli zaś policjant wnosi odwołanie od decyzji o zwolnieniu go ze służby na skutek zgłoszonego wystąpienia, to godzi on się na ewentualne późniejsze, wynikające z wszczęcia postępowania odwoławczego, określenie daty zwolnienia. Uznanie, że w takim przypadku data zwolnienia ze służby nadal powinna zawierać się w terminie do 3 miesięcy od pisemnego zgłoszenia wystąpienia ze służby kłóciłoby się z założeniem o racjonalnym ustawodawcy. Skoro decyzja administracyjna wiąże od chwili doręczenia (art. 110 K.p.a.), to w razie wniesienia odwołania zachowanie terminu wskazanego w art. 41 ust. 3 ustawy o Policji byłoby bardzo utrudnione, w szczególności wówczas, gdyby organ administracji wybrał przewidziany przez przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego sposób doręczania pism przez pocztę (art. 39). Mogłoby to prowadzić do wykorzystywania odwołania do uchylania się od skutków oświadczenia o wystąpieniu ze służby. Wówczas zawarta w art. 41 ust. 3 ustawy o Policji norma o charakterze gwarancyjnym prowadziłaby do niezamierzonych przez ustawodawcę skutków. Nadto przepis ten stanowiłby dysfunkcjonalny element w procedurze zwalniania policjantów. Nie można zaś zakładać, że takie był cel racjonalnego ustawodawcy.

W związku z tym przyjmuje się, że przewidziany w art. 41 ust. 3 ustawy o Policji termin jest zachowany, jeżeli określona w decyzji organu pierwszej instancji data zwolnienia ze służby mieści się w terminie do 3 miesięcy od dnia pisemnego zgłoszenia wystąpienia przez policjanta ze służby.

W konsekwencji przedstawionej wykładni art. 41 ust. 3 ustawy o Policji stwierdzić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku nie naruszył tego przepisu prawa materialnego. Sądowi I instancji nie można bowiem zarzucić by błędnie zinterpretował czy niewłaściwie normę tę zastosował. Z miarodajnych w sprawie ustaleń faktycznych wynika bowiem, że raport R. R. z dnia 30 marca 2011 r. wpłynął do Komendanta Miejskiego Policji w [...] w dniu 18 kwietnia 2011 r. Organ ten orzekł o rozwiązaniu stosunku służbowego ze skarżącym z dniem 18 lipca 2011 r. Określona w decyzji pierwszoinstancyjnej data zwolnienia R. R. ze służby mieściła się zatem w ramach czasowych wyznaczonych omawianym przepisem.

Usprawiedliwionych podstaw nie ma ponadto zarzut błędnej wykładni art. 82 K.c. Wobec wytknięcia Sądowi I instancji złamania prawa w tej konkretnej postaci, przypomnieć należy, że błędna wykładnia prawa materialnego może wyrażać się bądź w nieprawidłowym odczytaniu treści prawa, bądź tez zastosowaniu prawa uchylonego. Nieprawidłowe odczytanie treści prawa może przy tym polegać na niezrozumieniu intencji ustawodawcy, ewentualnie na mylnym zrozumieniu treści lub znaczenia przepisu prawnego lub jakiegoś określenia (zwrotu) występującego w treści kwestionowanego przepisu. Opierając skargę kasacyjną na zarzucie błędnej wykładni należy zatem przeprowadzić wywód prawny na temat naruszonego przepisu ze stanowiskiem, jak trzeba przepis ten wykładać i dlaczego dokonana w zaskarżonym wyroku jego interpretacja jest błędna. Jednakże wnoszący skargę kasacyjną żadnych argumentów w tym zakresie nie przedstawił. W uzasadnieniu złożonego środka zaskarżenia odwołał się jedynie do okoliczności złożenia raportu, dążąc przy tym do wykazania, że składając wniosek o zwolnienie ze służby działał w stanie silnego wzburzenia emocjonalnego, wyłączającym świadome albo swobodne złożenie przez niego oświadczenia woli. Powyższe twierdzenia wskazują na próbę zakwestionowania przyjętego w zaskarżonym wyroku stanu faktycznego sprawy, takie zaś zamierzenia uznać jednak należy za całkowicie nieskuteczne. W skardze kasacyjnej nie postawiono bowiem zarzutu naruszenia przepisów postępowania przez błędne ustalenie (czy też przyjęcie błędnego) stanu faktycznego sprawy. To zaś oznacza, że NSA będąc związany granicami skargi kasacyjnej, nie mógł w ogóle badać, czy tego rodzaju uchybienie rzeczywiście zaistniało. W orzecznictwie powszechnie bowiem przyjmuje się, że zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być skutecznie uzasadniony próbą zwalczania poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych. I odwrotnie, próba zwalczania ustaleń faktycznych poczynionych (aprobowanych) przez Sąd I instancji nie może nastąpić poprzez zarzut naruszenia prawa materialnego (art.174 pkt.1 P.p.s.a.). W związku z powyższym, wobec wspomnianego sformułowania ostatniego z postawionych w skardze zarzutów kasacyjnych, Naczelny Sad Administracyjny, będąc związany granicami skargi kasacyjnej (art.183 § 1 P.p.s.a.) mógł jedynie uznać, że zarzut naruszenia art. 82 K.c. przez błędną jego wykładnię jest oczywiście bezzasadny.

Dodać można, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, aby istniały podstawy do uznania oświadczenie woli R. R. za nieważne w rozumieniu art. 82 K.c. Oprócz ogólnikowych twierdzeń zainteresowanego policjanta nie przedstawił on jakichkolwiek dowodów potwierdzających takie sugestie. Zauważyć również należy, że nie można wykluczyć, iż skarżący pod wpływem emocji złożył żądanie rozwiązania z nim stosunku służbowego. Jednakże fakt ten, podobnie jak późniejsze wizyty skarżącego w poradni psychiatrycznej, nie dowodzą jeszcze, że w dniu omawianego wystąpienia działał on pod wpływem błędu lub w stanie wyłączającym świadome oraz swobodne podjęcie decyzji i wyrażenie woli w rozumieniu powołanego przepisu kodeksu cywilnego, czego konsekwencją byłaby nieważność wniosku o zwolnienie ze służby.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.