Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stankowski (sprawozdawca), Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski, sędzia WSA (del.) Magdalena Dobek – Rak, Protokolant: starszy asystent sędziego Joanna Pietraś - Skobel, po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 7 czerwca 2023 r. sygn. akt II SA/Wr 183/23 w sprawie ze skargi J.S. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 stycznia 2023 r. nr 87/2023 w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych polegających na budowie trzech wiat o konstrukcji drewnianej oddala skargę kasacyjną.

Zaskarżonym wyrokiem z 7 czerwca 2023 r. sygn. akt II SA/Wr 183/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę J.S. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej: WINB) z 27 stycznia 2023 r. nr 87/2023. Poddanym kontroli Sądu I instancji postanowieniem WINB utrzymał w mocy wydane na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351, ze zm.; zwanej dalej: p.b.) postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru budowlanego w Lwówku Śląskim z 5 grudnia 2022 r. nr 60/2022 o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych polegających na budowie trzech wiat o drewnianej konstrukcji, położonych na działce nr [...], obręb [...], jednostka ewidencyjna [...] gmina L.

W skardze kasacyjnej J.S. zaskarżył ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie:

1) art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 z późn. zm., zwanej dalej: k.p.a.) poprzez zaniedbanie ustalenia funkcji do jakiej wykorzystywana jest przedmiotowa altana (a według organów nadzoru budowlanego - wiata);

2) art. 7a § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niedokonanie rozstrzygnięcia wątpliwości pojawiających się przy interpretacji zapisu na korzyść strony, poprzez przyjęcie niekorzystnych dla skarżącego definicji wiaty i altany choć w Prawie budowlanym brak jest definicji obu rodzajów obiektów budowlanych, a w orzecznictwie administracyjnym przyjęto, że altana i wiata są podobnymi rodzajami lekkich konstrukcji szkieletowych różniącymi się jednak pełnioną funkcją - altana pełni funkcję rekreacyjno-wypoczynkową, a wiata funkcję techniczną;

3) art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób nadużywający zaufania jego uczestników do władzy publicznej;

4) art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie oświadczenia skarżącego o funkcji do jakiej wykorzystywane są altany (a według organów nadzoru budowlanego - wiaty);

5) art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez rażące zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego wynikające z braku zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego;

6) art. 81a § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie pomimo braku dowodów, iż wykonany obiekt jest wiatą a nie altaną, co powoduje nałożenie na stronę skarżącą obowiązku pozyskania kosztownej dokumentacji, a dalej wniesienia opłaty legalizacyjnej, co nie jest wymagane w przypadku altany;

7) art. 48 ust. 1 pkt 2 p.b. poprzez uznanie, że budowa altan wymaga zgłoszenie do Inspektora Nadzoru Budowlanego;

8) art. 29 ust. 2 pkt. 3 p.b. poprzez jego niewłaściwą interpretację w przedmiotowej sprawie.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Skarżący kasacyjnie wskazał, że konstrukcja altany została posadowiona na żelbetonowych konstrukcjach z uwagi na panujące w terenie warunki pogodowe. Altany są posadowione w otwartej przestrzeni, przez co narażone są na silne podmuchy wiatru, brak wzmocnienia słupów spowodowałby, że konstrukcja nie utrzymałaby się. Zadaniem słupów jest przenoszenie obciążeń na fundamenty, co zapewnia konstrukcji stabilność. Skarżący kasacyjnie, poszukując analogii w przepisach podatkowych wskazał, że altanki ogrodowe przykręcone śrubami do wylewki betonowej nie stanowią budynku ani budowli w rozumieniu ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych i w konsekwencji nie podlegają podatkowi od nieruchomości.

W ocenie skarżącego kasacyjnie także montaż paneli fotowoltaicznych nie przesądza o zmianie funkcji altany na wiatę, nadal jest ona pozbawiona ścian i nadal służy do wypoczynku i bez znaczenia powinien być fakt, czy będą pod nią wypoczywać właściciel czy zaproszeni przez niego goście.

W niniejszym przypadku mamy do czynienia z budową trzech wolnostojących altan, które to roboty budowlane (ze względu na ich liczbę — 3, jak i powierzchnię działki — 52271m2) — nie wymagały decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia. Plan miejscowy natomiast nie zabrania wprost lokalizacji np. obiektów małej architektury. Wszelka rozszerzająca wykładnia planu na niekorzyść właścicieli nieruchomości byłaby sprzeczna z konstytucyjną zasadą ochrony prawa własności i stanowiłaby naruszenie ustaleń tego planu. Fakt, że obszar 2.WS nie przewiduje funkcji budownictwa mieszkaniowego, nie oznacza jednocześnie, że nie można wznosić na tym terenie innych obiektów budowlanych, a wszelkie wątpliwości powinny być rozstrzygane na korzyść strony.

Zgodnie z przepisem art. 29 ust. 2 pkt 3 p.b. nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa wolno stojących altan o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Na chwilę obecną z powodu niezakończonych prac, altany są wykonane z drewna, a ich powierzchnia zabudowy nie przekracza 35m2. Z projektu wynika, że planowane jest zamontowanie ażurowych ścian, inwestor chciał też zasadzić pnącze roślinne, okoliczności tych organ I instancji nie wziął pod uwagę, jak również faktu, że altany służą przede wszystkim do ochrony gości skarżącego przed słońcem.

Utożsamianie związania z gruntem wyłącznie z jego fizyczną trwałością, będącą skutkiem odporności na czynniki atmosferyczne, prowadzi do wadliwej wykładni pojęcia budynku i w konsekwencji do błędnej kwalifikacji obiektu. Nie można traktować żelbetonowych słupów jako przesłanki do zakwalifikowania stawianych altan do obiektów budowlanych, ponieważ wyłączną funkcją żelbetonowych słupów było postawienie konstrukcji odpornej na czynniki atmosferyczne, w szczególności na podmuchy wiatrów, a tym samym służyć to miało zwiększeniu bezpieczeństwa gości.

Od altany odróżnia wiatę przede wszystkim jej konstrukcja i wygląd - to że wiata stanowi jedynie dach wsparty na słupach. Nie można jej przypisać cech budynku, dlatego traktuje się wiatę jako budowlę. Jednakże projekt, w którego wgląd może mieć organ nadzoru w każdym czasie, zakłada montaż ażurowych ścian, natomiast prace montażowe zostały przerwane przez organ nadzoru. Brak wiążącej definicji legalnej zarówno "wiaty", jak i "altany" powoduje, że kwalifikacji obiektu należy dokonywać po analizie formy, funkcji oraz gabarytów budowli, mając przy tym na uwadze definicję przyjętą w języku codziennym, przy uwzględnieniu również wykładni systemowej.

Organ nie zbadał dokładnie projektów, przez co nie zauważył planowanych ażurowanych ścian, nie przeprowadził żadnych innych czynności wyjaśniających mających na celu zbadanie jakie jest ostateczne przeznaczenie altan - a takim celem jest właśnie wypoczynek dla gości, altany miały właśnie chronić przed deszczem i słońcem, funkcja solarna jest pomocnicza, wieczorami ma zapewnić darmową dostawę prądu. Decydujące znaczenie przy kwalifikowaniu obiektu ma funkcja jaką ten obiekt pełni.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935; zwanej dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji.

Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Niezasadne okazały się podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że organy administracji obu instancji w sposób wyczerpujący ustaliły okoliczności faktyczne istotne dla podjęcia rozstrzygnięcia. Organy prawidłowo oceniły cały zebrany materiał dowodowy, w tym zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej oraz z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej i zasadą przekonywania. Z niewadliwych ustaleń organów wynika, że na działce nr [...] znajdują się trzy obiekty budowlane w całości drewniane, pierwszy o wymiarach 4,39 m x 7,93 m i wysokości od 2,55 m do 3,28 m; drugi o wymiarach 4,38 m x 7,94 m i wysokości od 2,68 m do 3,26 m oraz trzeci o wymiarach 4,39 m x 7,95 m i wysokości od 2,68 m do 3,26 m. Pokrycie dachowe wykonane jest z paneli fotowoltaicznych i posadowione na żelbetowych stopach fundamentowych.

Powyższe ustalenia pozwoliły organom dokonać prawidłowej kwalifikacji obiektów budowlanych jako wiat. Wprawdzie pojęcie wiaty, którym posłużono się w przepisach Prawa budowlanego nie zostało zdefiniowane na gruncie tej ustawy, tym niemniej należy podzielić stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, że wiata jest szczególnym rodzajem budynku, stanowiącym pomieszczenie naziemne nieobudowane ścianami ze wszystkich stron lub nawet w ogóle ścian pozbawione (wyroki NSA z 16 lutego 2016 r., II OSK 1481/14 oraz z 25 lutego 2016 r., II OSK 1587/14; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Za podstawowe cechy wiaty uznaje się wsparcie danej budowli na słupach stanowiących podstawowy element konstrukcyjny i wiążący budowlę trwale z gruntem oraz brak trwałych ścian (wyrok NSA z 21 stycznia 2021 r., II OSK 2129/20; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Natomiast cecha "trwałego związania z gruntem" sprowadza się do posadowienia obiektu budowlanego na tyle trwale, aby zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie w inne miejsce (wyroki NSA z 2 października 2009 r., II OSK 1461/08, z 5 stycznia 2011 r., II OSK 25/10; z 15 maja 2025 r., II OSK 857/24; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Prawidłowo Sąd I instancji stwierdził również, że przedmiotowe wiaty nie mogły korzystać ze zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę oraz zgłoszenia na podstawie art. 29 ust. 2 pkt 2 p.b., bowiem wiaty stanowią zadaszenie przed elewacją znajdującego się na działce budynku usługowego. Budowa przedmiotowych wiat wymagała zgłoszenia stosownie do art. 29 ust. 1 pkt 14 lit. c p.b. Trafnie zatem Sąd I instancji jako zasadne uznał stanowisko organów nadzoru budowlanego, że w sprawie zastosowanie znajduje art. 48 ust. 1 pkt 2 i 3 p.b., zgodnie z którymi organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia.

Mając to na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.