Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Hałabis Sędziowie Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak Sędzia WSA Anna Strzelec (sprawozdawca) Protokolant Starszy asystent sędziego Małgorzata Olejowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 września 2020 r. sprawy ze skargi A. Ż. na bezczynność Zarządu Województwa L. w przedmiocie wydania kopii dokumentów oddala skargę.

Pismem z [...] lutego 2020 r. A. Ż. (dalej skarżący) zwrócił się do Marszałka Województwa L. o wydanie z akt sprawy podpisanych przez funkcjonariuszy publicznych oraz uwierzytelnionych odpisów dokumentów badania statusu MŚP zgodnie z zasadami określonymi w Załączniku nr I Rozporządzenia Komisji (WE) nr 800/2008 z dnia 6 sierpnia 2008 r., uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne ze wspólnym rynkiem w zastosowaniu art. 87 i 88 Traktatu (ogólne rozporządzenie w sprawie wyłączeń blokowych) - Dz. U. UE. L. z 2008 r. Nr 214, str. 3 ze zm. oraz orzeczeniach TSUE, na które powołuje się organ w pismach wypowiadających zawarte ze skarżącym umowy o dofinansowanie oraz decyzjach wydanych przez Zarząd Województwa L. z [...] sierpnia 2014 r., nr [...] i z [...] marca 2015 r., nr [...], zobowiązujących skarżącego do zwrotu przyznanych środków.

W odpowiedzi wyrażonej w piśmie z [...] marca 2020 r., nr [...], Zarząd Województwa L. (dalej też jako organ) wyjaśnił, że przeprowadził własne ustalenia w zakresie badania statusu MŚP przedsiębiorstwa skarżącego rozpoznając złożone przez skarżącego odwołanie. Rozpatrując zarzuty odwołania od decyzji L. [...] z [...] lutego 2014 r., nr [...] organ poczynił własne szczegółowe ustalenia w kwestii istnienia powiązań przedsiębiorstwa skarżącego z szeregiem podmiotów gospodarczych, skutkujących utratą statusu mikroprzedsiębiorcy. W oparciu o całokształt zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego organ ustalił, że przedsiębiorstwo skarżącego było powiązane z szeregiem innych podmiotów gospodarczych (D.T. [...] Spółka jawna, A. B. T., N. T. D. F., D. I. Spółka Akcyjna, T. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością). Wobec tych powiązań skarżący nie posiadał statusu mikroprzedsiębiorcy, który był niezbędny do uzyskania dofinansowania. Organ wskazał, że przepisy prawa przewidują weryfikację statusu MŚP na podstawie oświadczenia składanego przez przedsiębiorcę, jak również umożliwiają weryfikację wiarygodności tego oświadczenia także na etapie realizacji projektu. Powyższe znalazło wyraz w decyzji Zarządu Województwa L. z [...] marca 2015 r. Analizę powiązań przedsiębiorstwa skarżącego z innymi przedsiębiorstwami zawiera także uzasadnienie decyzji Zarządu Województwa L. z [...] sierpnia 2014 r. Obie te decyzje stanowią zatem dokumenty urzędowe obejmujące badanie przez Instytucję Zarządzającą statusu MŚP przedsiębiorstwa. W dokumentach tych, w oparciu o całokształt zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, rozpoznając odwołania od decyzji organu I instancji i podniesione w nich zarzuty, organ takie badania przeprowadził. Z treści uzasadnień obu decyzji wynika w oparciu o jakie dowody organ poczynił poszczególne ustalenia w sprawie. Zgodnie zatem z wnioskiem skarżącego, organ przesłał skarżącemu poświadczone za zgodność z oryginałem odpisy obu wyżej powołanych dokumentów.

Organ podniósł ponadto, że w związku z prawomocnym zakończeniem obu postępowań administracyjnych akta administracyjne obu wyżej powołanych spraw zostały przekazane przez Instytucję Zarządzającą do L. A. W. P. w L. (dalej też jako LAWP) i są one dostępne w siedzibie organu I instancji na podstawie art. 73 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), dalej jako "k.p.a.". Organ wyjaśnił skarżącemu, że w zakresie opisanym w art. 73 § 2 k.p.a. skarżący może również wystąpić do organu o wydanie uwierzytelnionych odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania z jej akt uwierzytelnionych odpisów tych dokumentów, które skarżący chce uzyskać.

W dalszej części pisma organ wywiódł, że działania skarżącego stanowią w rzeczywistości wyraz braku akceptacji stanowiska organu i chęci odwrócenia uwagi od faktu, że działając wspólne z innymi ustalonymi osobami skarżący zmierzał do wprowadzenia LAWP w błąd, w celu uzyskania nienależnego dofinansowania. Organ przywołał szereg orzeczeń sądów powszechnych w sprawach, w których skarżący był stroną i które odnosiły się do kwestii braku posiadania przez przedsiębiorstwo skarżącego statusu mikroprzedsiębiorcy.

Pismem z [...] marca 2020 r. skarżący wniósł ponaglenie wskazując, że ww. pismo nie stanowi odpowiedzi na jego wniosek z [...] lutego 2020 r. Zdaniem skarżącego załączone do pisma decyzje nie stanowią faktycznego dowodu z przeprowadzonego badania statusu MŚP. Skoro organ powołuje się w decyzjach na badanie statusu MŚP, dowód taki musi znajdować się w posiadaniu organu. Skarżący wskazał, że z pisma L. A. W. P. z [...] listopada 2019 r., przedłożonego do sprawy prowadzonej przed Sądem Okręgowym w L. wynika, że badanie takie było przeprowadzane co najmniej trzykrotnie "na etapie oceny, jak i następnie na etapie kontroli, czy też weryfikacji wniosków o płatność". Biorąc pod uwagę przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego oraz obowiązek organu ustawowego działania zgodnego z prawem, organ jest zobligowany do przekazania skarżącemu kopii tych trzech dokumentów, jak również wyniku badania przeprowadzonego przez Instytucję Zarządzającą.

W odpowiedzi na powyższe Marszałek Województwa L., pismem z [...] kwietnia 2020 r. poinformował skarżącego, że poświadczone za zgodność z oryginałem odpisy decyzji Zarządu Województwa L. zostały mu przesłane wraz z pismem z [...] marca 2020 r. Dokumenty te stanowią dokumenty urzędowe obejmujące badanie przez Instytucję Zarządzającą statusu MŚP przedsiębiorstwa skarżącego.

Pismem z [...] kwietnia 2020 r., A. Ż. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na bezczynność Zarządu Województwa L. w sprawie wydania kopii uwierzytelnionych dokumentów z akt spraw zakończonych decyzjami Zarządu Województwa L. z [...] sierpnia 2014 r., nr [...] i z [...] marca 2015 r., nr [...]

Skarżący zarzucił organowi rażące naruszenie:

- art. 51 ust. 3 Konstytucji RP w powiązaniu z art. 32 Konstytucji RP gwarantującemu, każdemu dostęp do dotyczących go urzędowych dokumentów i zbiorów danych;

- art. 73 § 2 w powiązaniu z § 1 k.p.a., poprzez przyjęcie, że decyzja jest samoistnym dowodem niewymagającym dokumentów źródłowych;

- art. 74 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że odmowa wydania kopii uwierzytelnionych dokumentów z akt sprawy nie wymaga wydania postanowienia;

- art. 10 k.p.a. w związku z naruszeniem prawa do zapewnienia wszystkim podmiotom, którym przysługuje status strony, możności wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań;

- art. 8 k.p.a. określającego zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej;

- art. 12 k.p.a. nakazującego organom administracji działanie w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, gdyż sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie;

- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zatajenie dowodu będącego podstawą wydania decyzji.

Biorąc pod uwagę powyższe, skarżący wniósł o zobowiązanie Zarządu Województwa L. do wydania wnioskowanych poświadczonych kopii dokumentów dotyczących badania statusu MŚP firmy skarżącego, zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów ewentualnego zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz całkowite zwolnienie od kosztów sądowych.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że podstawą wydania decyzji nakazującej zwrot przyznanych mu dotacji w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007-2013 były ustalenia organu zawarte w decyzji w zakresie badania statusu MŚP przedsiębiorstwa skarżącego. W ocenie organu warunek ten nie został przez skarżącego spełniony. Zdaniem skarżącego LAWP nigdy nie prowadziła badania statusu MŚP jego przedsiębiorstwa. W związku z tym zażądał od organu dowodu w postaci wyniku badania statusu MŚP, który powinien znajdować się w aktach sprawy. Podkreślił, że żądane przez niego dokumenty nie zostały włączane do akt sprawy, nie miał do nich wglądu, nie mógł sporządzać notatek i odpisów, a są mu niezbędne do przedłożenia w innych prowadzonych postępowaniach.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Organ podkreślił, że nie miał podstaw do wydania postanowienia, o którym mowa w art. 74 § 2 k.p.a, gdyż udostępnił skarżącemu dokumenty, w których organ przeprowadził badanie statusu MŚP skarżącego i pouczył ponadto o możliwości uzyskania jakichkolwiek dalszych dokumentów od organu I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu.

W myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4. Na podstawie tego przepisu skarga do sądu przysługuje w sprawach, w których są wydawane decyzje i postanowienia (pkt 1-3) oraz w tych sprawach, w których mogą być wydawane akty lub podejmowane czynności dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, określone w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Stosownie do art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a. skargę na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, można wnieść skutecznie dopiero po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. Niespełnienie powyższego wymogu skutkuje odrzuceniem skargi. Ponadto, zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu.

Z akt sprawy wynika, że skarżący spełnił warunki formalne wniesienia skargi w niniejszej sprawie. Przed złożeniem skargi skarżący wniósł ponaglenie do właściwego organu.

W literaturze i orzecznictwie przyjmuje się, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności (por. T. Woś (w:) T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, kom. do art. 3, WK 2016 i powołane tam orzecznictwo). Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie lub inny akt) nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana.

Przedmiotem sądowej kontroli w sprawie ze skargi na bezczynność nie jest zatem określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie (vide wyrok NSA z dnia 12 października 2017 r. sygn. akt II GSK 2645/17, LEX nr 2420844).

Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności, bez przesądzenia o treści czy skutkach tych działań.

Tym samym rozstrzygając sprawę, której przedmiotem jest bezczynność organu, Sąd ogranicza się jedynie do skontrolowania czy organ rzeczywiście nie podjął działania, do którego był zobowiązany. Poza zakresem kontroli Sądu pozostaje natomiast prawidłowość czynności załatwiających zgłoszone żądanie. Mówiąc inaczej, Sąd nie bada merytorycznej i procesowej poprawności czynności, a bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie została dokonana czynność lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności.

W rozpoznawanej sprawie skarżący wniósł skargę na bezczynność Zarządu Województwa L. w sprawie wydania kopii uwierzytelnionych dokumentów z akt spraw zakończonych decyzjami Zarządu Województwa L. z [...] sierpnia 2014 r. i z [...] marca 2015 r.

Kwestie związane z dostępem strony do akt sprawy zostały uregulowane w art. 73 k.p.a. W myśl tego przepisu strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania (§ 1). Czynności określone w § 1 są dokonywane w lokalu organu administracji publicznej w obecności pracownika tego organu (§ 1a). Strona może żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony (§ 2). Organ administracji publicznej może zapewnić stronie dokonanie czynności, o których mowa w § 1, w swoim systemie teleinformatycznym, po uwierzytelnieniu strony w sposób określony w art. 20a ust. 1 albo 2 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (§ 3).

Zgodnie z art. 74 § 1 k.p.a., powyższego przepisu nie stosuje się do akt sprawy zawierających informacje niejawne o klauzuli tajności "tajne" lub "ściśle tajne", a także do innych akt, które organ administracji publicznej wyłączy ze względu na ważny interes państwowy. Odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, uwierzytelnienia takich kopii i odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (§ 2).

Z powyższych przepisów wynika zatem, że żądanie strony wglądu do akt sprawy lub jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie, wydania z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów może zostać załatwione przez organ dwojako – poprzez czynność materialnotechniczną w postaci udostępnienia stronie akt, umożliwienie sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów (§ 1 art.73 k.p.a.) lub uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów (§ 2 art. 73 k.p.a.), bądź przez wydanie postanowienia o odmowie udostępnienia akt na podstawie art. 74 § 2 k.p.a. Przepis art. 74 § 2 k.p.a. dotyczy przy tym wszystkich przypadków odmowy realizacji żądania strony przewidzianych w art. 73 k.p.a.

Pojęcie akt sprawy nie zostało przez ustawodawcę zdefiniowane. Pod pojęciem tym należy rozumieć grupę (zbiór) dokumentów o podobnej treści złączonych w jeden ciąg w celu ich łatwiejszego przechowywania. Akta sprawy to dokumentacja wytworzona i zgromadzona w toku postępowania przez określony organ, stanowiąca cały zebrany w danej sprawie materiał dowodowy (całość materiałów postępowania), a zatem pisma strony, adnotacje, protokoły, dokumenty (pisma, notatki, wypełnione formularze, plany, fotokopie, rysunki itp.), zawierająca dane istotne dla rozpatrzenia i rozstrzygnięcia konkretnej sprawy, odnoszące się do strony, jej pozycji procesowej i toku postępowania (por. H. Knysiak-Sudyka [w:] A. Cebera, J. G. Firlus, A. Golęba, T. Kiełkowski, K. Klonowski, M. Romańska, H. Knysiak-Sudyka, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, Warszawa 2019, art. 73).

Udostępnienia bądź odmowy udostępnia akt można zatem dokonać tylko w odniesieniu do tych dokumentów, które są w aktach danej sprawy. Wykładnia nie tylko językowa, ale i celowościowa oraz systemowa art. 73 i art. 74 k.p.a. prowadzą do wniosku, że w omawianych przepisach chodzi wyłącznie o posiadane przez organ administracyjny akta, bowiem tylko wówczas można mówić o ich dostępności i realizacji prawa stron i uczestników na prawach stron w tym zakresie. Organ nie może zatem wydać więcej niż posiada.

W świetle powołanych wyżej przepisów oraz ustalonego stanu faktycznego nie można uznać, że organ dopuścił się bezczynności w niniejszej sprawie.

Jak wynika z pisma z [...] lutego 2020 r. skarżący domagał się od organu wydania podpisanych przez funkcjonariuszy publicznych oraz uwierzytelnionych odpisów dokumentów badania statusu MŚP zgodnie z zasadami określonymi w Załączniku nr I Rozporządzenia Komisji (WE) nr 800/2008 oraz orzeczeniach TSUE, na które powołuje się organ w pismach wypowiadających zawarte ze skarżącym umowy o dofinansowanie oraz decyzjach wydanych przez Zarząd Województwa L. z [...] sierpnia 2014 r. i z [...] marca 2015 r. zobowiązujących skarżącego do zwrotu przyznanych środków.

Wniosek skarżącego o wydanie podpisanych przez funkcjonariuszy publicznych oraz uwierzytelnionych odpisów dokumentów badania statusu MŚP przedsiębiorstwa skarżącego wpłynął do Urzędu Marszałkowskiego Województwa L. [...] lutego 2020 r. Z tą chwilą powstał po stronie organu obowiązek ustosunkowania się do jego treści. Realizacja tego obowiązku nastąpiła niezwłocznie, poprzez skierowanie do wnioskodawcy pisma z [...] marca 2020 r., które zostało wysłane [...] marca 2020 r. i odebrane przez skarżącego [...] marca 2020 r. W piśmie tym Zarząd Województwa L. wyjaśnił, że rozpoznając złożone przez skarżącego odwołanie przeprowadził własną analizę statusu MŚP przedsiębiorstwa skarżącego, która znalazła wyraz w załączonych do pisma i przesłanych skarżącemu poświadczonych za zgodność z oryginałem odpisach obu powołanych wyżej decyzji. Organ podniósł jednocześnie, że w związku z prawomocnym zakończeniem obu postępowań administracyjnych akta administracyjne powołanych spraw zostały przekazane L. A. W. P. i są dostępne w siedzibie organu I instancji, na podstawie art. 73 § 1 k.p.a. Z tych już względów zarzut naruszenia art. 12 k.p.a. jest nietrafny.

Wobec udzielenia przez Zarząd Województwa L. skarżącemu odpowiedzi i wydania dokumentów, które w ocenie organu zawierają wyniki badania statusu MŚP przedsiębiorstwa skarżącego nie można stwierdzić, że organ ten milczy w sprawie stanowiącej przedmiot skargi. Skarżącemu została udzielona odpowiedź i przesłane zostały dokumenty, które organ uznał za czyniące zadość żądaniu zawartemu we wniosku, wobec czego zrealizowany został obowiązek organu podjęcia przewidzianych przez prawo działań. Tym samym trafne jest stanowisko organu, że brak było podstaw do wydania postanowienia o odmowie, w trybie art. 74 § 2 k.p.a., co czyni zarzut skargi w tym przedmiocie za chybiony. Ponadto wnikająca z art. 8 k.p.a. zasada zaufania obywateli do organów państwa nakłada na organ administracji publicznej obowiązek praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania, który wyraża się w dokładnym zbadaniu okoliczności sprawy, ustosunkowaniu się do żądań stron oraz wyjaśnienia motywów, które legły u podstaw podjętego przez organ rozstrzygnięcia, czy dokonanej czynności. W okolicznościach niniejszej sprawy te standardy zostały zachowane. Dlatego też nietrafne również są zarzuty skargi co do naruszenia art. 51 ust. 3 w związku z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Jeszcze raz przypomnieć należy, że dla stwierdzenia przez sąd administracyjny bezczynności organu administracji konieczne jest łączne spełnienie dwóch przesłanek: istnienia ustawowego obowiązku podjęcia określonego działania oraz braku jego podjęcia w terminach określonych przepisami postępowania.

Tymczasem, w rozpoznawanej sprawie została dokonana czynność z zakresu administracji publicznej, którą wyraźnie ustosunkowano się do zgłoszonych przez skarżącego żądań. Czynności tej organ dokonał w ustawowym terminie. Nie można zatem uznać, że Zarząd Województwa L. pozostaje w stanie bezczynności.

Z tych wszystkich względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę, na podstawie art. 151 p.p.s.a.