Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska (sprawozdawca), Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka, Sędzia WSA Marta Pająkiewicz-Kremis, Protokolant referent Ksawery Sobczak po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 11 lipca 2024 r. sprawy ze skargi A. Ż. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia 19 października 2023 r., nr ZP-P.8640.291.2023.AK w przedmiocie odmowy uznania za osobę bezrobotną stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Wrocławia z dnia 30 sierpnia 2023 r., nr SR.614.1196.2023.EG.

Wojewoda Dolnośląski (dalej: Wojewoda, organ II instancji, organ odwoławczy) zaskarżoną decyzją z dnia 19 października 2023 r., nr ZP-P.8640.291.2023.AK działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej: k.p.a.), art. 2 ust. 1 pkt 2 i art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 20.04.2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 735 ze zm., dalej: ustawa o promocji) w związku z § 2 ust. 1 pkt 1 i 2, § 5 ust. 1 pkt 3, § 8 oraz § 9 rozporządzenia Ministra Rodziny Pracy i Polityki Społecznej z dnia 14 kwietnia 2020 r. w sprawie rejestracji bezrobotnych i poszukujących pracy (Dz. U. z 2020 r., poz. 667, dalej: rozporządzenie), po rozpatrzeniu odwołania A. Ż. (dalej: Strona, Skarżąca), utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Wrocławia (dalej: organ I instancji) z dnia 30 sierpnia 2023 r., nr SR.614.1196.2023 .EG o odmowie uznania Strony za osobę bezrobotną z dniem 24 lutego 2023 r.

Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym:

W dniu 23 stycznia 2023 r. Strona złożyła do Powiatowego Urzędu Pracy we Wrocławiu (dalej: PUP) wniosek o dokonanie rejestracji jako osoba bezrobotna, za pośrednictwem formularza elektronicznego udostępnionego w systemie teleinformatycznym oraz opatrzyła go podpisem potwierdzonym profilem zaufanym e-PUAP. W formularzu wskazała, że jest zameldowana na pobyt stały pod adresem: [...]-[...] W. "ul. [...]". Dokonując weryfikacji danych podanych we wniosku ustalono, iż w bazie PESEL Strona widniała jako osoba posiadająca stały meldunek na terenie B. i nie posiadała zameldowania czasowego na obszarze działania PUP. W związku z tym Prezydent Miasta Wrocławia wydał w dniu 27 stycznia 2023 r. decyzję o odmowie uznania Strony za osobę bezrobotną z dniem 23 stycznia 2023 r.

W dniu 31 lipca 2023 r. Strona złożyła skargę na niewydanie decyzji w ustawowym terminie wywodząc, iż doszło do milczącego załatwienia sprawy w trybie art. 122a § 2 k.p.a., tj. po upływie miesiąca od daty złożenia wniosku i od dnia 24 lutego 2023 r. wniosła o uznanie za osobę bezrobotną.

W tym stanie rzeczy organ I instancji, kierując się definicją osoby bezrobotnej wskazaną na wstępie decyzją z dnia 30 sierpnia 2023 r. odmówił uznania Strony za osobę bezrobotną z dniem 24 lutego 2023 r. Podkreślił, że na dzień złożenia wniosku Strona nie spełniała przesłanek do nabycia statusu osoby bezrobotnej z uwagi na brak na dzień 24 lutego 2023 r. zameldowania na pobyt stały lub czasowy na obszarze działania PUP oraz fakt zameldowania na terenie B. Ponadto Strona nie złożyła wszystkich wymaganych rozporządzeniem dokumentów, tj. do pisma z dnia 31 lipca 2023 r. nie dołączyła ankiety stanowiącej integralną część wniosku.

Wojewoda zaskarżoną decyzją z dnia 19 października 2023 r., po rozpatrzeniu odwołania Strony, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda przytoczył treść § 5 ust. 1, § 8 ust. 1 pkt 2, § 9 rozporządzenia oraz art. 33 i art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji i podkreślił, że z powołanych przepisów wynika, iż status osoby bezrobotnej może zostać przyznany jedynie osobom, które spełniają warunki określone w ustawie, tj. w szczególności osobom zdolnym oraz gotowym do podjęcia zatrudnienia, które zostaną zarejestrowane we właściwym dla miejsca zameldowania stałego lub czasowego powiatowym urzędzie pracy. O zameldowaniu w danej miejscowości można dopiero mówić w sytuacji, gdy dana osoba dopełniła obowiązek meldunkowy i została zameldowania przez właściwy organ.

Wojewoda stwierdził, że Skarżąca nie mogła zostać zarejestrowana w PUP w dniu 24 lutego 2023 r. z uwagi na brak w tym dniu zameldowania na pobyt stały lub czasowy obszarze działania PUP oraz fakt zameldowania na terenie B.

W ocenie Wojewody ookoliczność, iż Strona deklaruje związanie z W. oraz zamieszkiwanie w tym mieście od co najmniej od 2016 r., odprowadzanie podatków na rzecz tego miasta oraz powołuje się na fakt, iż w okresie od dnia 20 sierpnia 2018 r. do dnia 31 grudnia 2022 r. była zatrudniona w S. we W. nie może prowadzić do uwzględnienia jej żądania. Strona nie dopełniła obowiązku meldunkowego. Nadto, w ocenie Wojewody, nie można uznać, aby w dniu 24 lutego 2023 r. doszło do milczącego załatwienia sprawy w sposób wskazany przez Stronę. Mylne (jak sama potwierdza Strona) złożenie wniosku do PUP, czy też podanie niezgodnych ze stanem faktycznym informacji (mimo prawidłowego pouczenia) na to nie zezwala. Także okoliczności, z powodu których Skarżąca dokonała zgłoszenia meldunkowego z opóźnieniem nie mogą być podstawą dla uchylenia, czy też zmiany decyzji organu I instancji.

Wojewoda podkreślił, że przepisy ustawy mają charakter bezwzględnie obowiązujący nie pozwalają na przyznanie statusu bezrobotnego osobom, które nie mając wymaganego meldunku podają nieprawdziwe dane przy wypełnianiu wniosku o zarejestrowania oraz uważają, że ,jako obywatel i mieszkaniec" powinny móc skorzystać z przysługujących z uprawnień przewidzianych dla osób zameldowanych na obszarze działania PUP. Zaznaczył, że wypełniony przez Skarżącą wniosek o zarejestrowanie zawierał informację m.in. o tym, że dana osoba ma prawo do rejestracji we właściwym powiatowym urzędzie pracy. Stąd zadano przy rejestracji pytanie o zameldowanie, na które Strona odpowiedziała niezgodnie ze stanem faktycznym, a po zweryfikowaniu tego faktu wydano w dniu 27 stycznia 2023 r. decyzję o odmowie uznania Strony za osobę bezrobotną w dniu 23 stycznia 2023 r. Okoliczności, z powodu których Strona nie zapoznała się z treścią ww. decyzji z dnia 27 stycznia 2023 r. dopiero w dniu 28 lipca 2023 r. nie mogą wpłynąć na ocenę możliwości przyznania jej statusu bezrobotnego w dniu 24 lutego 2023 r.

Organ odwoławczy stwierdził, że nie znajduje podstaw faktycznych, ani prawnych dla uchylenia, czy też zmiany decyzji I instancji, gdyż w dniu 24 lutego 2023 r. Strona nie spełniła warunków koniecznych do uzyskania statusu bezrobotnego.

W skardze na powyższą decyzję skargę Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, gdyż ustawa o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy w sposób jednoznaczny wiąże właściwość miejscową organu do rozpatrzenia wniosku wyłącznie z miejscem zameldowania na pobyt stały lub czasowy. Mając zatem na względzie fakt, iż w chwili złożenia wniosku była zameldowana na pobyt stały w okręgu innego urzędu pracy, wniosek należało przekazać do tego urzędu.

W uzasadnieniu skargi wskazała, że twierdzenia organu wyrażone w uzasadnieniu decyzji są dla niej krzywdzące i niezrozumiałe. Po wpłynięciu jej wniosku organ w pierwszej kolejności winien zweryfikować swoją właściwość miejscową - czego nie uczynił. W przypadku uznania się przez organ za niewłaściwy winien on zgodnie z zasadą zaufania obywateli do państwa (w tym do organów administracyjnych) i przepisami ogólnymi k.p.a. pouczyć ją o powyższym zaś wniosek przekazać do rozpoznania zgodnie z właściwością. Twierdzenie organu o niedołączeniu do pisma z dnia 31 lipca 2023 r. należytych dokumentów jest niezgodne ze stanem faktycznym sprawy. W dniu 23 stycznia 2023 r. za pośrednictwem e-PUAP złożyła wraz z wnioskiem wszelkie dokumenty o których mowa w § 5 ust. 1 rozporządzenia. Pismo z 31 lipca 2022 r. było kolejnym pismem w sprawie i organ winien je przeanalizować w oparciu o całą przedłożoną uprzednio przeze nią za pośrednictwem platformy e - PUAP dokumentację, nie zaś tak jak to uczyniono - osobno. Ponadto o brakach nie została skutecznie poinformowana. Nadmieniła, że w okresie od 20 sierpnia 2018 r. do 31 grudnia 2022 r. była zatrudniona w S. we W. Odprowadzała podatki i daniny publiczne na rzecz miasta W., dlatego też mylnie złożyła wniosek do Powiatowego Urzędu Pracy we Wrocławiu. Jest z tym miastem związana i zamieszkuje w nim co najmniej od 2016 r., a tym samym jako obywatel i mieszkaniec powinna móc skorzystać z przysługujących jej uprawnień i móc zostać poprawnie obsłużona w najbliższym jej terytorialnie urzędzie. Mogłaby - gdyby ją prawidłowo pouczono – dokonać niezbędnych czynności w zakresie zmiany meldunku w celu uzyskania statutu osoby bezrobotnej na terenie miasta W. Oświadczyła nadto, iż zgodnie z treścią art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji w dacie upływu terminu wydania decyzji merytorycznej w sprawie, tj. 24 lutego 2023 r., czyli dzień po dacie milczącego załatwienia sprawy, spełniała kryteria ustawy, tj. pozostawania w ciągu 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania jako osoba bezrobotna przez okres pozostawania w zatrudnieniu - stosunku przez okres co najmniej 365 dni. W tym czasie byłam zatrudniona na podstawie umowy o pracę, osiągnęłam wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, opłacałam składki na fundusz pracy.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: p.p.s.a.). stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

W ocenie Sądu zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem właściwości organów. Doszło do naruszenia art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości.

Art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. obejmuje wszelkie postaci naruszenia właściwości rzeczowej, łącznie z jej odmianą – właściwością instancyjną czyli funkcjonalną. Organ niewłaściwy nie jest prawnie legitymowany do rozstrzygania o prawach i obowiązkach stron (vide: wyrok NSA z 12 lipca 1994 r., II SA 781/93, OSP 1995/1). Z zasady przestrzegania przez organ administracyjny właściwości z urzędu wynika obowiązek skrupulatnego badania właściwości przez organ w każdym stadium postępowania (por. wyrok WSA w Warszawie z 21 lutego 2018 r., I SA/Wa 1135/17; wyrok WSA w Łodzi z 21 lutego 2020 r., III SA/Łd 1018/19). Przepisy o właściwości mają charakter przepisów bezwzględnie obowiązujących, organ zaś z urzędu musi przestrzegać swej właściwości (art. 19 k.p.a.).

Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji pojęcie bezrobotny oznacza osobę, o której mowa w art. 1 ust. 3 pkt 1 i 2 lit. a-g oraz i-m oraz osobę, o której mowa w art. 1 ust. 3 pkt 2 lit. ha, która bezpośrednio przed rejestracją jako bezrobotna była zatrudniona nieprzerwanie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres co najmniej 6 miesięcy, oraz osobę, o której mowa w art. 1 ust. 3 pkt 3, 4 i 4a, niezatrudnioną i niewykonującą innej pracy zarobkowej, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub w danej służbie albo innej pracy zarobkowej albo jeżeli jest osobą niepełnosprawną, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia co najmniej w połowie tego wymiaru czasu pracy, nieuczącą się w szkole, z wyjątkiem uczącej się w szkołach dla dorosłych lub przystępującej do egzaminu eksternistycznego z zakresu programu nauczania tej szkoły oraz uczącej się w branżowej szkole II stopnia i szkole policealnej, prowadzącej kształcenie w formie stacjonarnej lub zaocznej, lub w szkole wyższej, gdzie studiuje na studiach niestacjonarnych, zarejestrowaną we właściwym dla miejsca zameldowania stałego lub czasowego powiatowym urzędzie pracy oraz poszukującą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (...)

Z treści powołanego wyżej art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji wynika, że nabycie statusu bezrobotnego uzależnione jest od dokonania rejestracji we właściwym dla miejsca zameldowania stałego lub czasowego powiatowym urzędzie pracy. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednolity jest pogląd, że miejsce zameldowania jest jasnym kryterium wpływającym zarówno na status bezrobotnego, jak też istotę działań, dla których powołane są urzędy pracy. Chodzi m.in. o wiedzę, ile osób na danym terenie jest zarejestrowanych jako bezrobotni i poszukujący pracy, ile osób i jak długo pobiera ustawowe świadczenia, jaką pomoc należy im zapewnić. Kryterium to pozwala na właściwe zaplanowanie zadań i środków oraz kontrolę działań podejmowanych przez zarejestrowanych, zapewnienie odpowiedniej ilości środków finansowych i innych instrumentów prawnych; służy zapobieganiu nadużyciom w korzystaniu ze środków publicznych na koszt podatników (zob. np. wyroki NSA z: 23 sierpnia 2006 r., sygn. akt I OSK 248/06; 18 czerwca 2013 r., sygn. akt I OSK 2257/12; 2 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 1191/15).

W konsekwencji, skoro zameldowanie stałe lub czasowe jest elementem ustawowej definicji bezrobotnego, to należy element ten traktować jako istotny z materialnoprawnego punktu widzenia.

Organy negatywnie rozpatrzyły wniosek Skarżącej o uznaniu ją za osobę bezrobotną z dniem 24 lutego 2024 r. Podkreśliły, że Strona nie spełniała przesłanek do nabycia statusu osoby bezrobotnej z uwagi na brak w tym dniu zameldowania na pobyt stały lub czasowy obszarze działania PUP we W. oraz fakt zameldowania na terenie B.

Podkreślić należy, że właściwość miejscowa organu wynika wprost z treści powołanego wyżej art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji, który stanowi, że jest to powiatowy urząd pracy właściwy dla miejsca zameldowania stałego lub czasowego.

Zgodnie zaś z art. 65 § 1 k.p.a. jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie. Zawiadomienie o przekazaniu powinno zawierać uzasadnienie.

Rozważenia wymaga czy ustawodawca przez uczynienie zameldowania elementem ustawowej definicji bezrobotnego, wyłączył zastosowanie art. 65 § 1 k.p.a. w tego typu sprawach i tym samym organ – niewątpliwie niewłaściwy w sprawie – upoważniony byłby do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia.

W ocenie Sadu nie istnieje żaden przepis, ani żadna reguła wykładni, która powodowałaby wyłączenie zastosowania art. 65 § 1 k.p.a. w sprawach uregulowanych w ustawie o promocji. Uczynienie zameldowania przez ustawodawcę elementem ustawowej definicji bezrobotnego nie upoważnia organu, który nie jest właściwy w sprawie do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia. Sama kwestia statusu bezrobotnego nie zależy od właściwości organu, ale przesłanek merytorycznych uprawniających do jego przyznania.

Podkreślić należy, że miejsce zamieszkania określa właściwość organu wyłącznie w przypadku braku zameldowania, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Bezsporne miedzy Stronami jest, że w dniu 24 lutego 2023 r. Skarżąca była zameldowana na pobyt stały w miejscowości B., co determinowało właściwość miejscową tego organu. Zatem wniosek Strony winien być przekazany do powiatowego urzędu pracy obejmującego zakresem działania tą miejscowość.

Zasadność tego stanowiska potwierdzają zapisy § 2 ust. 1 i ust. 2 lit. b rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z 14 kwietnia 2020 r. (Dz. U. poz. 667).

W związku z tak określoną właściwością miejscową organu w każdym przypadku, gdy do organu administracji zgłosi się osoba wnioskująca o uznanie za osobę bezrobotną zameldowana na terenie właściwości innego organu, organ powinien złożony przez nią wniosek przekazać organowi właściwemu do jego rozpatrzenia a wnioskodawcę o tym powiadomić. Nie upoważnia to jednak organu, który nie jest właściwy miejscowo w sprawie, do podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. W takim przypadku zgodnie z regułami określonymi w art. 65 § 1 k.p.a., organ do którego złożono wniosek powinien przekazać go do organu miejscowo właściwego. Jest to o tyle istotne, że data złożenia wniosku ma znaczenie dla ustalenia daty przyznania statusu osoby bezrobotnej.

W rozpatrywanej sprawie organy administracji obu instancji, mimo że posiadały wiedzę, że Skarżąca nie jest zameldowana pod wskazanym adresem we W., co powoduje, że nie są w sprawie właściwe miejscowo wydały merytoryczne rozstrzygnięcie odmawiające przyznania Skarżącej statusu osoby bezrobotnej. Dlatego też należy stwierdzić, że zostały spełnione przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji określone w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., gdyż orzekały w sprawie organy niewłaściwe.

W związku z tym uwzględniając powyższe okoliczności Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 p.p.s.a. i art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji jako wydanych z naruszeniem przepisów o właściwości miejscowej organów.

Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ administracji sprawdzi w pierwszej kolejności czy jest organem właściwym miejscowo do rozpoznania wniosku Skarżącej o uznanie jej za osobę bezrobotną z dniem 24 lutego 2024 r. W przypadku uznania przez organ swojej niewłaściwości, zgodnie z regułami określonymi w art. 65 § 1 k.p.a., organ do którego złożono wniosek powinien przekazać go do organu miejscowo właściwego. Jest to o tyle istotne, że data złożenia wniosku ma znaczenie dla ustalenia daty przyznania statusu osoby bezrobotnej.