Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędzia NSA Teresa Zyglewska Protokolant Starszy asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia ,,[...] w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 28 września 2016 r. sygn. akt II SA/Sz 889/16 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia ,, [...]’’ w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 28 września 2016 r. (sygn. akt II SA/Sz 889/16), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie – po rozpoznaniu skargi Stowarzyszenia "[...]" w W. – uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

W w/w wyroku Sąd wskazał, że Stowarzyszenie w dniu 22 lutego 2016 r. wystąpiło do Prezydenta Miasta K. o udostępnienie listy imion i nazwisk pracowników samorządowych, którzy w 2015 r. otrzymali nagrodę/nagrody oraz wysokości tej nagrody/tych nagród, w odniesieniu do każdego z nagrodzonych pracowników samorządowych oraz informacji o tym, jakie osiągnięcia w pracy zawodowej stanowiły podstawę przyznania nagród - w odniesieniu do każdego pracownika samorządowego.

W związku z powyższym Prezydent Miasta K. w części udostępnił Stowarzyszeniu żądaną informację publiczną (pismo z dnia 7 marca 2016 r.), przedstawiając imienną listę 56 pracowników Urzędu Miejskiego w K., sprawujących funkcje publiczne, nagrodzonych w 2015 r. wraz z wysokością nagród przyznanych poszczególnym osobom oraz poinformował, że pozostali pracownicy Urzędu Miejskiego w K., nie pełniący funkcji publicznej, otrzymali w 2015 r. nagrody w wysokości od 78 zł do 4000 zł. Przedstawił przy tym imienną listę 346 pracowników nagrodzonych, nie pełniących funkcji publicznej, bez wskazywania jednak, jaką nagrodę otrzymał konkretny pracownik. Wyjaśnił przy tym, że w 2015 r. zostały przyznane nagrody pracownikom samorządowym na wniosek bezpośredniego przełożonego za wzorowe wypełnianie obowiązków służbowych lub za wykonywanie dodatkowych zadań, wykraczających poza zakres podstawowych obowiązków wynikających z umowy o pracę, zgodnie z § 9 Regulaminu wynagradzania Pracowników Urzędu Miejskiego w K., stanowiącego załącznik do Zarządzenia wewnętrznego Nr [...] Prezydenta Miasta K. z dnia [...] czerwca 2009 r. ze zm. Natomiast decyzją z dnia [...] marca 2016 r. nr [...], Prezydent odmówił wnioskodawcy udostępnienia informacji publicznej w części dotyczącej wykazania wysokości przyznanych nagród w 2015 r. poszczególnym pracownikom Urzędu Miejskiego w K. nie sprawującym funkcji publicznej, podnosząc, że ze względu na prywatność osób fizycznych należało odmówić udzielenia żądanej informacji publicznej w postaci wskazania, jakie osoby otrzymały nagrody i w jakiej konkretnie wysokości, ponieważ osoby te nie sprawują funkcji publicznych i nie dysponują finansami publicznymi.

Rozpoznając sprawę w trybie instancji odwoławczej, Samorządowe Kolegium Odwoławczego w K. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Przytaczając przepisy art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1, art. 5 ust. 2 i art. 6 ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 2058), zwanej dalej "u.d.i.p."., Kolegium zauważyło, że wprawdzie generalnie informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, jednakże prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnice przedsiębiorcy. W związku z tym – zdaniem K. – ustawa o ochronie danych osobowych stanowi lex specialis w stosunku do ustawy o dostępie do informacji publicznej a to oznacza, że jeśli informacja publiczna zawiera dane osobowe o osobie, która nie pełniła funkcji publicznej (mającej związek z pełnieniem tych funkcji) i osoba ta nie zrezygnowała z przysługującego jej prawa do ochrony, to nie można przyjąć, że wykonanie obowiązku informacyjnego stanowi w tym przypadku przesłankę legalizującą udostępnienie danych osobowych takiej osoby. W ocenie Kolegium zatem, informacja, jaką nagrodę otrzymał wymieniony z imienia i nazwiska pracownik, stanowiła swego rodzaju informację pracowniczą. Podlegała ona innemu reżimowi prawnemu, albowiem w tym zakresie należało stosować przepisy dotyczące prawa pracy oraz zasady przetwarzania danych osobowych. Pracodawca ma zaś obowiązek szczególnej ochrony tych danych przed nieuprawnionym dostępem.

Z tej przyczyny więc organ odwoławczy przyjął, że decyzja Prezydenta Miasta K. była prawidłowa oraz, iż zawierała ona uzasadnienie stanowiska organu i dokładne wyjaśnienie argumentacji oraz przyczyn tej odmowy.

Na wyżej przedstawioną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] czerwca 2016 r. Stowarzyszenie [...] wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, w której zarzuciło organowi naruszenie: art. 61 Konstytucji RP, art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP i art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławczego w K. wnosiło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Uchylając – na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") – zaskarżoną decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga okazała się w części zasadna.

Na wstępie Sąd, powołując się na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lipca 2015 r. (sygn. akt I OSK 1530/14) i z dnia 20 września 2016 r. (sygn. akt I OSK 168/16), dokonał analizy pojęcia osoby pełniącej funkcję publiczną, przyjmując, że .cechą wyróżniającą tego rodzaju osobę jest posiadanie określonego zakresu uprawnień, pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej. W rezultacie, jeżeli określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne, czyli w co najmniej wąskim zakresie ma kompetencje decyzyjne w ramach instytucji publicznej, jest ona osobą pełniącą funkcje publiczne. Jednocześnie jednak Sąd wskazał, że w wyroku z dnia 20 marca 2006 r. (sygn. K 17/05) Trybunał Konstytucyjny przyjął, iż pojęcie "osoby publicznej" nie jest równoznaczne z pojęciem "osoby pełniącej funkcje publiczne". Zdaniem Trybunału, nie jest też możliwe precyzyjne i jednoznaczne określenie, czy i w jakich okolicznościach osoba funkcjonująca w ramach instytucji publicznej będzie mogła być uznana za sprawującą funkcję publiczną. Sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych a zatem wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno odnosić się do badania, czy określona osoba - w ramach instytucji publicznej - realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej. W tym kontekście, zdaniem Trybunału, nie każdy pracownik takiej instytucji będzie tym funkcjonariuszem, którego sfera chronionej prywatności może być zawężona z perspektywy uzasadnionego interesu osób trzecich, realizującego się w ramach prawa do informacji. W rezultacie Trybunał wykluczył spod zakresu funkcji publicznej takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny. W konsekwencji – jak wywodził Sąd - Trybunał uznał, że prywatność może w pewnych sytuacjach być przedmiotem ingerencji dla ochrony dobra wspólnego, jednak wkraczanie w tę sferę, również tam, gdzie w wyraźny sposób styka się ona ze sferą publiczną, musi być dokonywane w sposób ostrożny i wyważony, z należytą oceną racji, które przemawiają za taką ingerencją. Mamy bowiem do czynienia z dobrami równorzędnymi. Ograniczenia dotyczące pewnych praw chronionych konstytucyjnie mogą być więc wprowadzane z uwagi na dobro wspólne. Do praw takich, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, należy prawo do prywatności i nie zawsze dobro wspólne będzie przeważać nad interesem indywidualnym.

W konkluzji Sąd Wojewódzki stwierdził, że w pełni podziela wyżej przedstawione stanowisko, tym niemniej uznał, iż zaskarżona decyzja była wadliwa bo Prezydent Miasta K., przedstawiając imienną listę 346 pracowników nagrodzonych – w jego ocenie nie pełniących funkcji publicznej - i nie wskazał stanowisk zajmowanych przez te osoby i nie uzasadnił, dlaczego przyjął, iż osoby te nie pełnią funkcji publicznych (np. poprzez wskazanie wykonywanych przez nie funkcji usługowych czy technicznych). Organ I instancji naruszył zatem art. 7, 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. zaś Kolegium - utrzymując w mocy wadliwą decyzję organu I instancji - również przepisy te naruszyło.

W związku z powyższym, Sąd polecił, aby organ ponownie rozpatrując sprawę, uzupełnił materiał dowodowy (art. 136 k.p.a.) a następnie wydał rozstrzygnięcie uwzględniające wyżej przedstawioną ocenę Sądu.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Stowarzyszenie - [...] zarzuciło Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie naruszenie:

I. przepisów postępowania, mające istotne znaczenie na wynik sprawy w postaci: 1. art. 141 § 4 zd. 1 p.p.s.a. - w zakresie, w jakim na podstawie tego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać m.in. podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, poprzez wydanie wprawdzie prawidłowego rozstrzygnięcia (o uchyleniu decyzji), ale na podstawie błędnie ustalonego stanu prawnego sprawy i bez odniesienia się do zarzutów skarżącego Stowarzyszenia; ma to istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem ustalenie stanu prawnego wpływa w bezpośredni sposób na dalsze postępowanie (w tym zwłaszcza na treść rozstrzygnięć, które mogą zapaść w sprawie), w związku ze związaniem organu wytycznymi co do dalszego postępowania, poczynionymi w uzasadnieniu,

2. art. 141 § 4 zd. 2 p.p.s.a. - w zakresie, w jakim na podstawie tego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać wskazania co do dalszego postępowania w przypadku, gdy w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma ponownie rozpatrzona przez organ administracji, poprzez błędne sformułowanie owych wskazań co do dalszego postępowania; ma to istotne wpływ na wynik sprawy, bowiem w związku ze związaniem organu wytycznymi co do dalszego postępowania, poczynionymi w uzasadnieniu wpływa w bezpośredni sposób na dalsze postępowanie i treść rozstrzygnięć, które zapadną w sprawie.

II. prawa materialnego, to jest:

3. art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), w zakresie w jakim przepis ten stanowi normatywną podstawę prawa do uzyskiwania informacji o działalności władz publicznych, poprzez błędne, bowiem zbyt daleko idące, ograniczenie na kanwie niniejszej sprawy,

- art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w zakresie w jakim owe przepisy konstytucyjne stanowią podstawę ograniczenia prawa do informacji publicznej, poprzez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu dopuszczalności ograniczenia dostępności informacji o nagrodach przyznanych pracownikom samorządowym, niepełniącym funkcji publicznych,

- art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm., dalej jako: "u.d.i.p."), w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę ograniczania dostępności informacji publicznej ze względu na ochronę prywatności osoby fizycznej, poprzez jego błędną wykładnię, prowadzącą do uznania, iż ujawnienie informacji o imionach i nazwiskach pracowników samorządowych, którym przyznano nagrodę za szczególne osiągnięcia w pracy zawodowej, narusza prywatność tych pracowników samorządowych, a w konsekwencji także błędne zastosowanie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w niniejszej sprawie.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżące Stowarzyszenie wnosiło o zmianę uzasadnienia (w tym wskazań co do dalszego postępowania) zaskarżonego wyroku, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku

i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie – wraz z zasądzeniem kosztów postępowania.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r. poz. ), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało więc wyłącznie na badaniu zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej.

W analizowanym przypadku skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., przy czym jako zarzuty materialnoprawne wskazano na obrazę: art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP i art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, natomiast zarzut istotnego naruszenia przepisów postępowania dotyczył naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do tego ostatniego z zarzutów, podnieść należy, że nie był on uzasadniony. Wprawdzie bowiem Sąd Wojewódzki nie wypowiedział się dokładnie w aspekcie podniesionego w skardze zarzutu, iż przedmiotem złożonego przez Stowarzyszenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej było nie tyle żądanie udostępnienia informacji o wynagrodzeniu pracowników urzędu, a udostępnienie informacji dotyczącej szczególnej, nadzwyczajnej płatności, jaką była nagroda za wzorowe wypełnianie przez pracowników obowiązków służbowych lub za wykonywanie przez nich dodatkowych zadań, wykraczających poza zakres podstawowych obowiązków wynikających z umowy o pracę, ale uchybienie to nie miało jednak wpływu na wynik rozstrzygnięcia. Zgodnie zaś z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., procesowy zarzut kasacyjny musi charakteryzować to, iż wskazywane przez stronę naruszenie procedury mogło mieć wpływ na wynik sprawy. O tym zaś, że owo uchybienie nie miało w tym przypadku tego rodzaju charakteru, świadczy treść przepisów prawa materialnego.

Przedmiotowa sprawa, jak wyżej wspomniano, dotyczyła decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] czerwca 2016 r. utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] marca 2016 r. o odmowie udostępnienia Stowarzyszeniu "[...]" informacji publicznej, dotyczącej wykazania wysokości przyznanych nagród w 2015 r. poszczególnym pracownikom Urzędu Miejskiego w K. nie sprawującym funkcji publicznej. Zatem miały w tym przypadku zastosowanie przepisy ustawy z dnia z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Przepisy te przewidują wprawdzie, iż każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną (art. 1 ust. 1) i prawo to obejmuje uprawnienie m. in. do uzyskania tego rodzaju informacji (art. 3 ust. 1 pkt 1) a także, iż udostępnienie informacji publicznej jest obowiązkiem władz publicznych (art. 4 ust. 1), tym niemniej – po myśli art. 2 ust. 1 u.d.i.p. – udostępnienie tego rodzaju informacji następuje z zastrzeżeniem art. 5 u.d.i.p. Przepis art. 5 ust. 1 zaś przewiduje, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych, natomiast zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy, przy czym ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji (...) oraz w przypadku gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Jak więc z powyższej regulacji wynika prawo do informacji publicznej nie jest nieograniczone, gdyż nie uzyskuje ono priorytetu przy zderzeniu się z danymi związanymi z prywatnością osoby fizycznej, chyba, że osoba ta pełni funkcje publiczne.

W związku z tym dla rozstrzygnięcia analizowanej sprawy podstawową kwestią było udzielenie odpowiedzi na pytanie, które osoby zatrudnione w urzędzie miejskim w K. były osobami pełniącymi funkcje publiczne a które takimi osobami nie były i wyjaśnienie, na jakiej podstawie dokonano powyższego rozróżnienia.. Skoro zaś zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca tej kwestii nie wyjaśniała, to należało uznać, że słuszne było w tym zakresie stanowisko Sąd Wojewódzkiego, który z tego powodu uchylił zaskarżoną decyzję.

Skład orzekający pragnie również w tym miejscu podnieść, że wprawdzie pojęcie osoby pełniącej funkcje publiczne nie jest zdefiniowane w ustawie o dostępie do informacji publicznej, ale doczekało się bogatego orzecznictwa, a z którego - najogólniej mówiąc wynika – że tego rodzaju osoba winna realizować określone zadania w ramach struktur władzy publicznej lub zajmować stanowisko decyzyjne w administracji publicznej lub innych instytucjach publicznych. Pogląd ten jest nadal w orzecznictwie aktualny o czym m. in. świadczy treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2018 r. (sygn. akt I OSK 1887/16, Lex nr 2495731), w którym Sąd potwierdził, iż cechą wyróżniającą osobę pełniącą funkcję publiczną jest posiadanie określonego zakresu uprawnień pozwalających na ukształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej oraz, iż przy dokonywaniu wykładni art. 5 ust. 2 u.d.i.p. można również sięgnąć do wykładni systemowej, posiłkując się definicją zawartą w kodeksie karnym. Przewiduje on zaś, iż osobą pełniącą funkcję publiczną jest funkcjonariusz publiczny, członek organu samorządowego, osoba zatrudniona w jednostce organizacyjnej dysponującej środkami publicznymi, chyba, że wykonuje wyłącznie czynności usługowe a także inna osoba, której uprawnienia i obowiązki w zakresie działalności publicznej są określone lub uznane przez ustawę lub umowę międzynarodową wiążącą Rzeczypospolita Polską.

Podzielając powyższy pogląd skład orzekający pragnie zatem zauważyć, że - w świetle omówionej wyżej regulacji prawnej oraz poglądów orzecznictwa - nie ma w analizowanej sprawie znaczenia, że skarżące Stowarzyszenie żądało ujawnienia (w trybie informacji publicznej) danych związanych z jedynie nadzwyczajną płatnością, jaką była wspomniana wyżej nagroda przyznawana pracownikom urzędu miejskiego w K. w 2015 r. a ma jedynie znaczenie, czy dana osoba, która taką nagrodę otrzymała, pełniła funkcję publiczną. Zauważyć przy tym też trzeba, że nagroda przyznawana pracownikowi nawet, jeśli ma charakter uznaniowy jest częścią wynagrodzenia ze stosunku pracy (vide: wyrok Sądu Najwyższego z dnia 21 stycznia 2011 r., sygn. akt II PK 169/10, OSNP 2012/7-8/86) a zatem jej wysokość podlega takiej samej ochronie jak wysokość comiesięcznych poborów pracownika.

Z tych powodów należało więc uznać, że przedstawione wyżej zarzuty materialne również okazały się nieuzasadnione, w tym także zarzuty oparte na przepisach konstytucyjnych, gdyż ograniczenie dostępu do informacji publicznej było w tym przypadku proporcjonalne do zasady określonej w art. 47 Konstytucji R.P.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sad Administracyjny – z mocy art. 184 p.p.s.a. – orzekł zatem jak w sentencji.