Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: sędzia NSA Piotr Przybysz sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 22 listopada 2022 r. sygn. akt II SA/Wr 248/22 w sprawie ze skargi Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział we Wrocławiu na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we Wrocławiu z dnia 31 stycznia 2022 r. nr GK-ONG.7221.28.2021.AO w przedmiocie odmowy dokonania aktualizacji danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział we Wrocławiu na rzecz Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we Wrocławiu kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 22 listopada 2022 r. II SA/Wr 248/22, oddalił skargę G[...]na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we Wrocławiu z 31 stycznia 2022 r. nr GK-ONG.7221.28.2021.AO w przedmiocie odmowy dokonania aktualizacji danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła G[...]. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu naruszenie:

1. przepisów postępowania:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w zw. z art. 551 i art. 552 k.c., poprzez nieuwzględnienie skargi i podjęcie rozstrzygnięcia bez rozpoznania zarzutu naruszenia przez organ art. 551 i art. 552 k.c., które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

b) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku pominięcia przez Sąd przyczyn, z jakich Sąd nie rozpatrzył zarzutu naruszenia przez organ art. 551 i art. 552 k.c., który to brak ma istotny wpływ na wynik sprawy;

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 , 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi wynikające z nierozpoznania merytorycznego zebranego w sprawie materiału dowodowego polegającego na pominięciu zapisów § 1 i § 7 zarządzenia nr 138 Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 31 lipca 1991 r., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2. prawa materialnego – art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 24 ust. 2b ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2021 r. poz. 1990, ze zm.; dalej: p.g.k.), poprzez nieuwzględnienie skargi w sytuacji gdy organ przyjął i uznał, że G[...] jest następcą prawnym Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w zarządzie której znajdowały się przedmiotowe działki, gdy tymczasem utworzone przedsiębiorstwo państwowe zostało wyłączone wcześniej i G[...] przejmując prawa i obowiązki Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych nie mogła przejąć praw i obowiązków dotyczących kopalni amfibolitu.

Skarżący kasacyjnie podmiot wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych oraz zrzekł się rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we Wrocławiu (DWINGiK) wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.

Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji.

Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy i motywy rozstrzygnięcia nie budzą wątpliwości.

Pierwsze dwa zarzuty, postawione w ramach drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), dotyczą pominięcia przez organ i przez Sąd I instancji zarzutu naruszenia art. 551 i art. 552 k.c. W odniesieniu do organu odwoławczego zarzut ten nie jest prawdziwy, bowiem DWINGiK odniósł się do takiego zarzutu odwołania na stronach 24-26 kwestionowanej decyzji. Prawdą jest natomiast, że Sąd I instancji tę okoliczność pominął w swoich rozważaniach. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. mógłby być zatem skuteczny, gdyby mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tymczasem zauważyć należy, że art. 551 k.c. zawiera definicję przedsiębiorstwa wskazując, że jest ono zorganizowanym zespołem składników niematerialnych i materialnych przeznaczonym do prowadzenia działalności gospodarczej. Skarga kasacyjna nie wskazuje konkretnie, o jaki składnik w tym wypadku chodzi (ujęty przykładowo w punktach od 1 do 9 tego przepisu). Natomiast z art. 552 k.c. wynika, że "Czynność prawna mająca za przedmiot przedsiębiorstwo obejmuje wszystko, co wchodzi w skład przedsiębiorstwa, chyba że co innego wynika z treści czynności prawnej albo z przepisów szczególnych." Skarżący kasacyjnie nie wskazuje, o jaką czynność prawną, która miałaby za przedmiot przedsiębiorstwo, w tym wypadku chodzi. Wszak zarządzenie nr 138 Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 31 lipca 1991 r. nie jest czynnością cywilnoprawną mającą za przedmiot przedsiębiorstwo, lecz aktem erekcyjnym o charakterze administracyjnym. Wskazywane w skardze kasacyjnej przepisy k.c. nie miały w tej sprawie zastosowania, zatem nie mogło dojść do ich naruszenia pod żadną postacią. W konsekwencji brak odniesienia się do zarzutu ich naruszenia przez Sąd I instancji nie mógł mieć istotnego wpływu na wynik sprawy.

Trzeci zarzut, postawiony w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, dotyczy pominięcia procesowych skutków wynikających z § 1 i § 7 zarządzenia nr 138 Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 31 lipca 1991 r. Zdaniem skarżącego kasacyjnie podmiotu z powołanych przepisów zarządzenia wynika, że utworzone nim przedsiębiorstwo państwowe pod nazwą "Kopalnie Odkrywkowe Surowców Drogowych w [...]" przejęło od Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych we Wrocławiu składniki majątkowe w postaci działek nr [...], co miałoby wynikać z § 4 zarządzenia. Na marginesie zauważyć należy, że ten ostatni przepis zarządzenia powoływany jest tylko w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Powstaje zatem pytanie, czy sam akt założycielski mógł wyposażyć powstałe w lipcu 1991 r. przedsiębiorstwo państwowe w składnik majątkowy w postaci nieruchomości Skarbu Państwa. Kwestia ta w orzecznictwie dawno została już rozstrzygnięta. "(...) [W]ątpliwość sądu dotyczy nowo tworzonego przedsiębiorstwa państwowego i wyposażenia tego przedsiębiorstwa przez organ założycielski, w rozumieniu art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych (jedn. tekst: Dz. U. z 1991 r. Nr 18, poz. 80 ze zm.). Ani powołany art. 46 ust. 1, ani inne przepisy tej ustawy nie rozwijają pojęcia "Wyposażenie" przedsiębiorstwa państwowego. Jednakże nie budzi wątpliwości okoliczność, że wyposażanie przedsiębiorstw państwowych w grunty niezbędne do prowadzenia działalności gospodarczej odbywało się począwszy od wejścia w życie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99) na podstawie przepisów tej ustawy. Pozwalała ona na oddawanie gruntów państwowych niezbędnych przedsiębiorstwom państwowym - odpłatnie - w zarząd (art. 4 ust. 1 pkt 1). (...) W ślad za odstąpieniem od zasady jednolitej własności państwowej, co w stosunkach cywilnoprawnych zrównywało państwowe osoby prawne ze Skarbem Państwa, doszło także do innych zmian ustawowych, w tym wyżej wymienionej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami (...). Dokonało się to w ustawie z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464), która nadała nowe brzmienie art. 4 tej ustawy. W świetle nowego brzmienia tego przepisu, grunty stanowiące własność Skarbu Państwa mogą być sprzedawane osobom prawnym lub fizycznym albo oddawane tym osobom w użytkowanie wieczyste, użytkowanie, dzierżawę lub najem. Jednocześnie ustawa z dnia 29 września 1990 r. uporządkowała dotychczasowe stosunki pomiędzy Skarbem Państwa i państwowymi osobami prawnymi, stanowiąc, że grunty będące własnością Skarbu Państwa (z wyłączeniem gruntów PFZ), znajdujące się w dniu wejścia w życie ustawy, tj. w dniu 5 grudnia 1990 r., w zarządzie państwowych osób prawnych, innych niż Skarb Państwa, stają się z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego (art. 2 ust. 1). Zmiana dokonana ustawą z dnia 29 września 1990 r. spowodowała, że podstawą stosunków pomiędzy Skarbem Państwa a tworzonymi przedsiębiorstwami państwowymi nie miał być nie znany prawu cywilnemu zarząd, lecz typowo cywilistyczne instytucje. (...) W związku z brakiem przepisu pozwalającego na odstępstwo od przetargu przy wyposażeniu przedsiębiorstwa państwowego oraz nieracjonalnością założenia, że wyposażanie w rozumieniu art. 46 ust. 1 ustawy o przedsiębiorstwach państwowych mogłoby nastąpić w drodze przetargu, powstaje już z tego względu wątpliwość, czy w ogóle może wchodzić w rachubę wyposażanie przedsiębiorstw państwowych w prawa, które mogą być zbyte tylko w drodze przetargu" (zob. chwałę SN z 9.06.1995 r. III CZP 70/95, OSNC 1995, nr 10, poz. 145). Z całą pewnością natomiast skutku rzeczowego nie mógł wywołać sam akt erekcyjny. Skarga kasacyjna nie przywołuje natomiast żadnego przepisu, z którego wynikałoby, jakiego rodzaju prawo majątkowe do działek nr 416/11, 419/11, 420/11 i 421/11 nabyło ewentualnie przedsiębiorstwo państwowe "Kopalnie Odkrywkowe Surowców Drogowych we [...]". Tym bardziej, że działki te nie zostały wymienione nawet w załączniku do protokołu zdawczo – odbiorczego z 23 listopada 1995 r., stanowiącego zarazem załącznik do zarządzenia nr 138 z 31 lipca 1991 r. Natomiast prawo do eksploatacji złoża, o jakim mowa w protokole zdawczo – odbiorczym z 15 lipca 1991 r., to nie to samo, co prawo do władania gruntem Skarbu Państwa, ujawniane w ewidencji gruntów, jak słusznie zauważył organ odwoławczy.

Natomiast ostatni zarzut, postawiony w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), odnosi się do art. 24 ust. 2b p.g.k. Przepis ten składa się z wielu jednostek redakcyjnych (dwóch punktów i kilku liter), a skarga kasacyjna nie wskazuje, o którą z nich chodzi, co uniemożliwia odniesienie się do zarzutu. "Przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd I instancji zarzuca skarga kasacyjna, a w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu" (zob. np. wyrok NSA z 15.03.2024 r. III OSK 561/23, LEX nr 3697968). Generalnie art. 24 ust. 2b p.g.k. stanowi o tym, w jakich wypadkach aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje w drodze czynności materialno-technicznej, a kiedy w drodze decyzji. Za jego pomocą nie można natomiast kwestionować ustaleń dotyczących tego, w czyim zarządzie, jak ujmuje to skarga kasacyjna, znalazły się przedmiotowe działki, na skutek utworzenia przedsiębiorstwa państwowego "Kopalnie Odkrywkowe Surowców Drogowych we Wrocławiu".

Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną (pkt 1 wyroku). O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.