Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk po rozpoznaniu w dniu 2 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 19 marca 2025 r. sygn. akt III SAB/Gl 28/25 odrzucającego skargę M. S. na bezczynność Starosty [...] w przedmiocie wniosku o udostępnienie informacji publicznej postanawia: 1. uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, 2. oddalić wniosek M. S. o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowieniem z 19 marca 2025 r. sygn. akt III SAB/Gl 28/25, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej zwanej p.p.s.a.) odrzucił skargę M. S. na bezczynność Starosty [...] w przedmiocie wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że skarga podlega odrzuceniu z uwagi na fakt, iż w dacie jej wniesienia stan bezczynności już ustał. Skarga została wniesiona 7 stycznia 2025 r., zaś decyzją z 6 grudnia 2024 r. nr SKO.IP/41.11/165/2024/19950 Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...], po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez skarżącego od decyzji z 5 listopada 2024 r. nr RZ.1431.7.2024 wydanej przez Starostę [...], w przedmiocie umorzenia postępowania wszczętego na wniosek o udostępnienie informacji publicznej z 4 października 2024 r. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572; dalej: k.p.a.) – uchyliło zaskarżoną decyzję i umorzyło w całości postępowanie organu pierwszej instancji. W ocenie Sądu I instancji wydanie decyzji ostatecznej oznacza, że w dniu wniesienia skargi stan bezczynności ustał, a w świetle uchwały składu siedmiu sędziów NSA z 22 czerwca 2020 r., II OPS 5/19, wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania przez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną wniósł skarżący, zaskarżając powyższe postanowienie w całości. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mających wpływ na treść orzeczenia, tj.:

a) art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 p.p.s.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie i odrzucenie skargi na bezczynność organu z powodu jej niedopuszczalności, w szczególności oparte na dowolnej i nieuprawnionej interpretacji uchwały NSA z 22 czerwca 2020 r., sygn. II OPS 5/19 i przyjęcie, że skarga na bezczynność organu została wniesiona w sprawie, w której została wydana decyzja ostateczna, podczas gdy decyzja ta została uchylona, a umorzone zostało jedynie postępowanie w sprawie jej wydania, a nie w sprawie wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a więc organ pozostaje w bezczynności co do jego rozpoznania,

b) art. 3 § 2 pkt 8 i 9 w zw. z art. 149 § 1 p.p.s.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że skarga na bezczynność nie może być rozpoznana, skoro przed jej wniesieniem organ wydał decyzję, a tym samym nie był w stanie bezczynności, podczas gdy SKO [...] uchyliło powyższą decyzję i umorzyło postępowanie w sprawie jej wydania, a tym samym stan bezczynności w zakresie wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie ustał

- wskazane uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż gdyby WSA w Gliwicach dokonał prawidłowej interpretacji stanu prawnego i faktycznego niniejszej sprawy, powinien był dojść do przekonania, że organ pozostaje w bezczynności.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Ewentualnie wniósł o uchylenie zaskarżonego "wyroku" WSA w Gliwicach w całości i rozpoznanie skargi. Ponadto wniósł o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono odmienność sprawy wydania decyzji administracyjnej oraz sprawy wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Wskazano, że SKO [...] wyraźnie uznało, iż organ I instancji, po otrzymaniu przedmiotowej decyzji, może ewentualnie ponownie poinformować skarżącego o ocenie jego wniosku, jako mającego dotyczyć informacji niepublicznej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie lub odrzucenie. W uzasadnieniu wskazał, że słuszne jest stanowisko Sądu I instancji, iż na dzień wniesienia skargi nie było stanu bezczynności.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Nie zachodzi też żadna z przesłanek z art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu, kontrolując zaskarżone skargą kasacyjną postanowienie. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonej podstawy kasacyjnej.

Zgodnie z art. 182 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, albowiem skarga kasacyjna została wniesiona od postanowienia odrzucającego skargę. Jednakże o tym, czy w tego rodzaju sprawie skarga kasacyjna zostanie rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, czy na rozprawie, decyduje Naczelny Sąd Administracyjny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie, okoliczności sprawy oraz przytoczone w skardze kasacyjnej zarzuty nie uzasadniają przekazania sprawy do rozpoznania na rozprawie.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Sąd I instancji błędnie odrzucił skargę na skutek uznania, iż w dacie wniesienia skargi stan bezczynności już ustał. Przypomnieć tu należy, iż skarga dotyczyła bezczynności Starosty [...] w rozpoznaniu wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej. Organ ten decyzją z 5 listopada 2024 r. umorzył postępowanie wszczęte na wniosek skarżącego, wskazując że żądane informacje (imiona i nazwiska administratorów poszczególnych kont na Facebooku i Instagramie oraz kanału powiatu) nie są informacją publiczną. Decyzja ta została następnie wyeliminowana z obrotu prawnego wskazaną już decyzją SKO [...] z 6 grudnia 2024 r., którą to decyzją organ II instancji uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył w całości postępowanie organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji SKO wskazało, iż postępowanie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej ma charakter hybrydowy. W przypadku kwalifikacji informacji jako niepublicznej brak jest podstaw do wydania decyzji, a organ I instancji powinien wyłącznie powiadomić wnioskodawcę o swoim spostrzeżeniu.

W takim stanie faktycznym Sąd I instancji błędnie odwołał się do stanowiska zawartego w uchwale NSA z 22 czerwca 2020 r., sygn. II OPS 5/19. Postępowanie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest postępowaniem prowadzonym w trybie k.p.a. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej jako "u.d.i.p.") informacja publiczna podlega udostępnieniu "na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie". Udostępnienie informacji publicznej następuje w drodze czynności materialno-technicznej. W sytuacji, w której organ uznaje, iż wniosek nie dotyczy informacji publicznej, w ogóle nie dochodzi do wszczęcia sformalizowanego postępowania administracyjnego. Forma decyzji administracyjnej została zarezerwowana, co do zasady, dla sytuacji, w której wnioskowana informacja ma charakter publiczny, ale zachodzą określone w ustawie przesłanki odmowy jej udostępnienia (art. 5 w zw. z art. 16 u.d.i.p.).

Sytuacja taka nie miała w niniejszej sprawie miejsca. Umorzenie postępowania administracyjnego w trybie k.p.a. doprowadziło wyłącznie do sytuacji, w której adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej powinien rozpoznać wniosek o udostępnienie tej informacji, co stosownie do przepisów u.d.i.p. następuje w formie czynności materialno-technicznej. Ostateczna decyzja SKO [...] nie zakończyła prowadzonego w trybie u.d.i.p. postępowania w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, stwierdzając wyłącznie brak podstaw do wydania decyzji administracyjnej. W takiej sytuacji, w świetle ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych, wnioskodawca może zakwestionować stanowisko organu o braku podstaw do udostępnienia wnioskowanej informacji, wyłącznie w drodze skargi na bezczynność (zob. wyrok NSA z 19 grudnia 2023 r., III OSK 3218/21). Co istotne, w takiej sytuacji droga sądowa w ramach skargi na decyzję o umorzeniu postępowania administracyjnego nie obejmuje ewentualnej bezczynności organu, ponieważ w ramach tejże skargi skarżący mógłby kwestionować tylko stanowisko zawarte w decyzji, wskazujące wyłącznie na niedopuszczalność wydania decyzji w tej sprawie. Tym samym rację ma skarżący kasacyjnie wskazując na umorzenie jedynie postępowania w sprawie wydania decyzji, a nie w sprawie wniosku o udostępnienie informacji publicznej, wobec czego dopuszczalna jest skarga na bezczynność organu.

Powyższe ustalenia przesądzają o zasadności zarzutów naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. oraz art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a., z tym zastrzeżeniem, iż nie mógł zostać naruszony art. 149 § 1 p.p.s.a., ponieważ przepis ten dzieli się na dalsze jednostki redakcyjne, zaś Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do precyzowania zarzutów skargi kasacyjnej.

Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach.

Odnosząc się natomiast do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o zasądzenie kosztów postępowania stwierdzić należy, iż brak było podstaw prawnych do uwzględnienia tego wniosku. W myśl uchwały NSA z 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 4/07, LEX nr 341205, przepisy art. 203 i 204 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie. Zgodnie z p.p.s.a., wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Żaden z tych przepisów nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego kończące postępowanie w sprawie.