Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marcin Kamiński (spr.) Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Izabella Janson Protokolant asystent sędziego Agata Skorupska po rozpoznaniu w dniu 17 lutego 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 czerwca 2022 r. sygn. akt III SA/Kr 19/22 w sprawie ze skargi K. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 22 października 2021 r. nr SKO.TS/4123/7/2021 w przedmiocie cofnięcia licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką oddala skargę kasacyjną.

I. Przedmiot kontroli kasacyjnej.

Wyrokiem z dnia 23 czerwca 2022 r., sygn. akt III SA/Kr 19/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę K. Z. (strona, skarżący, strona skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie (SKO, Kolegium, organ II instancji, organ) z dnia 22 października 2021 r., nr SKO.TS/4123/7/2021, w przedmiocie cofnięcia licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką.

II. Stan sprawy wynikający z kontrolowanego wyroku.

Dnia 25 lutego 2020 r. skarżącemu udzielono licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką oraz wydano cztery wypisy: pojazd o numerze rejestracyjnym [...] (numer boczny taksówki [...]); pojazd o numerze rejestracyjnym [...] (numer boczny taksówki [...]); pojazd o numerze rejestracyjnym [...] (numer boczny taksówki [...]), pojazd o numerze rejestracyjnym [...] (numer boczny taksówki [...]). W dniu 29 lipca 2020 r. odbyła się kontrola taksówki o numerze rejestracyjnym [...]. Kierowca pojazdu nie posiadał identyfikatora kierowcy, który stanowi dodatkowe oznaczenie taksówki. Kolejna kontrola przeprowadzona w dniu 24 sierpnia 2020 r., obejmująca pojazdy [...] oraz pojazd o numerze [...], również wykazała, że kierowcy tych pojazdów nie posiadali identyfikatorów kierowcy. Po weryfikacji akt licencyjnych zgłoszonych do licencji nr [...] stwierdzono, że nie figuruje w nich jeden z kierowców (O. S.), w aktach brak było zaświadczenia o jego niekaralności, a skarżący nie wystąpił o identyfikator kierowcy. W dniu 21 września 2020 r. sporządzono pisemne ostrzeżenie, które zostało wysłane na adres pełnomocnika skarżącego i osobiście odebrane przez tego pełnomocnika w dniu 28 września 2020 r. Organ ustalił także, że wśród kierowców zgłoszonych do licencji nr [...] nie figurują A. S. i M. M., a w aktach brakuje zaświadczenia o niekaralności tych osób oraz potwierdzenia o wystąpieniu o identyfikatory kierowców. W dniu 23 września 2020 r. sporządzono pisemne ostrzeżenie, które zostało wysłane na adres pełnomocnika skarżącego i osobiście odebrane przez pełnomocnika w dniu 28 września 2020 r. Następnie w dniu 29 września 2020 r. odbyła się kontrola taksówki o numerze rejestracyjnym [...], której kierowca (A. Z.) nie posiadał identyfikatora kierowcy. Po weryfikacji akt licencyjnych zgłoszonych do licencji nr [...] stwierdzono, że ww. kierowca w nich nie figuruje, a ponadto brak co do niego zaświadczenia o niekaralności i potwierdzenia wystąpienia o identyfikator kierowcy. W dniu 6 października 2020 r. sporządzono pisemne ostrzeżenie, które zostało wysłane na adres pełnomocnika skarżącego i osobiście odebrane przez pełnomocnika w dniu 14 października 2020 r.

Decyzją z dnia 2 lutego 2021 r. Prezydent Miasta Krakowa (Prezydent, organ I instancji) cofnął skarżącemu licencję nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką wobec rażącego naruszenia warunków wykonywania działalności objętej licencją określonych przepisami prawa. W uzasadnieniu ww. decyzji organ I instancji wskazał, że podstawę materialnoprawną decyzji stanowił art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 6 września 2011 r. o transporcie drogowym (u.t.d.). Prezydent podniósł, że w razie stwierdzenie rażącego naruszenia zasad wykonywania działalności, ustawa nie pozostawia żadnej swobody organowi w przedmiocie orzeczenia o cofnięciu licencji. Organ I instancji podkreślił, że skarżący był trzykrotnie ostrzeżony o stwierdzonych naruszeniach, ale nie dostosował działalności do warunków wykonywania licencji. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że skarżący miał 28 dni na zgłoszenie nowych kierowców, przedłożenie dla nich zaświadczeń o niekaralności oraz złożenie wniosku o wydanie identyfikatorów. Od powyższej decyzji skarżący złożył odwołanie.

Decyzją z dnia 22 października 2021 r. SKO orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta Krakowa. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że zarzuty dotyczące wadliwego doręczenia ostrzeżeń są niezasadne, ponieważ były odbierane przez umocowanego pełnomocnika skarżącego (M. Pastuszko). Kolegium podniosło, że zgodnie z § 1 uchwały nr LXIII/581/04 Rady Miasta Krakowa z 20 października 2004 r. w zakresie dodatkowego oznakowania taksówek osobowych (uchwała) przedsiębiorcy są zobligowani do dodatkowych oznaczeń taksówek osobowych określonych w załączniku do tego aktu, a z kolei § 6 uchwały stanowi, że naruszenie jej przepisów stanowi wykroczenie określone w Kodeksie wykroczeń i może stanowić podstawę do cofnięcia licencji transportu drogowego taksówek. Kolegium podniosło, że termin 28-dniowy wynikający z przepisów u.t.d. jest terminem na zmianę danych, a nie "konwalidację naruszeń" w postaci braku przedłożenia zaświadczenia o niekaralności lub uzyskania identyfikatora kierowcy. Zdaniem Kolegium, o rażącym naruszeniu warunków licencji decydują łącznie trzy warunki: oczywistość naruszenia; charakter warunków, które zostały naruszone; skutki jakie naruszenie wywołało. W ocenie SKO, zasadnie przyjął organ I instancji, że w sprawie zostały spełnione przesłanki cofnięcia przedsiębiorcy udzielonej licencji, gdyż skarżący w sposób uporczywy naruszał przepisy prawa miejscowego, a zatem naruszył warunki wykonywania licencji. Kolegium podniosło, że zarzuty skarżącego o braku zastosowania przepisów ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 oraz innych sytuacji kryzysowych nie wyłączały zastosowania warunków określonych przez Gminę wykonywania licencji oraz obowiązku ich przestrzegania, a zatem są irrelewantne dla sprawy.

Skarżący wystąpił ze skargą na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

III. Ocena prawna wyrażona w kontrolowanym wyroku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie opisanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę.

Sąd I instancji wskazał, że sporną okolicznością w niniejszej sprawie jest to, czy popełnione przez skarżącego naruszenia powinny skutkować wydaniem decyzji o cofnięciu licencji na wykonywanie transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką. Następnie Sąd Wojewódzki omówił przepisy mające zastosowanie w sprawie. Sąd I instancji podniósł, że w niniejszej sprawie bezsporną okolicznością jest, że skarżący nie zgłosił kontrolowanych kierowców (cztery osoby) w celu wydania identyfikatora kierowcy taksówki. Bezsporna jest również okoliczność, że w dacie kontroli brak było w aktach licencyjnych zaświadczenia o niekaralności tych kierowców. Bezsporne jest również, że kierowcy wykonywali przewozy bez identyfikatora wymaganego przepisami ww. uchwały. Sąd Wojewódzki wskazał, że mając na względzie treść art. 14 ust. 1 pkt 2 u.t.d. w zw. z art. 8 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (p.r.d.), skarżący był zobowiązany zgłosić kierowców zatrudnionych oraz niezatrudnionych, lecz wykonujących przewóz na jego rzecz oraz przedłożyć zaświadczenie o ich niekaralności. W stosunku do skontrolowanych kierowców brak było takiego zgłoszenia i przedłożenia odpowiednich zaświadczeń. W ocenie WSA, w przypadku tego rodzaju naruszenia organ może wydać decyzję o cofnięciu licencji w świetle postanowień art. 15 ust. 3 u.t.d., jednakże ani organ pierwszej, ani drugiej instancji nie powoływał się na to naruszenie w uzasadnieniu decyzji. W rezultacie, w ocenie Sądu Wojewódzkiego należało przyjąć, że podstawę cofnięcia licencji skarżącemu stanowił brak wyposażenia kierowców w identyfikatory ze zdjęciem, zgodnie z § 1 ust. 4 załącznika do uchwały nr LXIII/581/04 Rady Miasta Krakowa z 20 października 2004 r. w zakresie dodatkowego oznakowania taksówek osobowych. W ocenie Sądu I instancji, naruszenie przepisów cyt. uchwały powinno być oceniane jako przesłanka obligatoryjnego cofnięcia licencji, o której mowa w art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. b u.t.d. Sąd podniósł, że naruszenie przepisów ww. uchwały powinno być analizowane pod kątem "rażącego naruszenia warunków wykonywania działalności określonych przepisami prawa". Zdaniem Sądu Wojewódzkiego naruszenie przez skarżącego obowiązku wyposażenia kierowców w identyfikatory wymagane uchwałą należy uznać za rażące nie tylko z powodu ilości i powtarzalności naruszeń, ale przede wszystkim ich skutków, w szczególności polegających na braku zapewnienia gwarancji bezpieczeństwa pasażerom korzystającym z usług skarżącego. Odnosząc się do podnoszonych przez skarżącego okoliczności związanych z zamawianiem taksówki za pośrednictwem aplikacji, WSA w Krakowie podkreślił, że skarżący nie wykazał, aby zamawiający taksówkę przez aplikację otrzymywał na telefon informacje objęte treścią identyfikatora (w szczególności zdjęcie oraz dane osobowe kierowcy, który realizować będzie przewóz). Oceniając pozostałe zarzuty, WSA wskazał, że dotyczą one zasadniczo dwóch kwestii: prawidłowości doręczenia ostrzeżeń o naruszeniu przepisów przez skarżącego oraz znaczenia dla działalności prowadzonej przez skarżącego przepisu art. 31r ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw oraz art. 6 ustawy z dnia 16 maja 2019 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw. Ostrzeżenia, w których wymieniono naruszone przez skarżącego przepisy oraz wskazano, że kolejne ich naruszenie może skutkować cofnięciem licencji, zostały doręczone na adres pełnomocnika skarżącego (M. P., który – jak wskazał skarżący – był pełnomocnikiem ustanowionym "do spraw licencji") oraz odebrane przez niego osobiście. W toku postępowania skarżący nie kwestionował dotarcia do niego informacji o skierowanych na adres pełnomocnika ostrzeżeniach, a zatem w ocenie Sądu Wojewódzkiego nie doszło do naruszenia przepisów o doręczeniach. WSA podzielił pogląd przyjęty w orzecznictwie, że cofnięcie licencji nie jest dopuszczalne, jeżeli nie zostanie poprzedzone skierowaniem do przedsiębiorcy pisemnego ostrzeżenia wskazującego stwierdzone naruszenia, a po tym ostrzeżeniu dojdzie do ponownego naruszenia. Przy czym chodzi tu o naruszenie tych przepisów, które zostały wymienione w pisemnym ostrzeżeniu jako naruszone przez przedsiębiorcę. Pełnomocnik skarżącego odebrał ostrzeżenia z dnia 21 i 23 września 2020 r. w dniu 28 września 2020 r., a w dniu 29 września 2020 r. pojazd skarżącego został zatrzymany do kontroli i stwierdzone zostały naruszenia wskazane w ostrzeżeniach, co zasadnie skutkowało wszczęciem postępowania w sprawie cofnięcia skarżącemu licencji. Sąd I instancji nie podzielił również zarzutów skarżącego dotyczących naruszenia przez organy I i II instancji przepisów cyt. ustawy z dnia 31 marca 2020 r. Skarżący w zarzutach podniesionych w skardze argumentował, że w związku z treścią art. 31 r. ww. ustawy oraz art. 6 cyt. ustawy z dnia 16 maja 2019 r. nie miał, do czasu upływu okresu przejściowego w niej wskazanego, obowiązku realizowania wynikających z przepisów u.t.d. oraz prawa miejscowego obowiązków związanych z prowadzoną działalnością. Sąd Wojewódzki wyjaśnił, że ustawodawca nie przewidział zwolnienia podmiotów, które już posiadają licencję na przewóz osób taksówką, z obowiązków przestrzegania warunków udzielonej licencji lub warunków wykonywania działalności objętej licencją. Przepisy ustawy nie przewidują również wydłużenia 28-dniowego terminu do zgłoszenia zmian w zakresie osób, które będą wykonywały działalność objętą licencją. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił wniesioną skargę, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.).

IV. Skarga kasacyjna i jej zarzuty.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżący wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Ponadto wniesiono o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu, to jest "przykładowego raportu przejazdu dostępnego w aplikacji mobilnej na koncie użytkownika" na okoliczność: "istnienia elektronicznego identyfikatora kierowcy w aplikacji mobilnej, trwałości i dostępności danych zawartych w elektronicznym identyfikatorze takich jak; zdjęcie, imię kierowcy oraz numeru rejestracyjnego samochodu za pośrednictwem którego wykonany był przejazd, trasy i godziny przejazdu oraz spełnienia celu przepisu § 1 ust. 4 załącznika do Uchwały nr LXIII/581/04 Rady Miasta Krakowa z 20 października 2004 r. w zakresie dodatkowego oznakowania taksówek osobowych tj. zapewnienia gwarancji bezpieczeństwa pasażerom korzystającym z usług przewozowych w tym usług" skarżącego kasacyjnie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. naruszenie przepisów postępowania:

a. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 61 § 1 w zw. art. 40 § 2 k.p.a. polegające na uznaniu, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów o doręczeniach, a tym samym wszczęcie postępowania administracyjnego z urzędu przez Prezydenta Miasta Krakowa w przedmiocie cofnięcia licencji nr 9005/20 było zasadne oraz w pełni skuteczne, podczas gdy w związku z wadliwym doręczeniem (błędnym zaadresowaniem) ostrzeżeń z dnia 21 września 2020 r., 23 września 2020 r. oraz 6 października 2020 r., przejawiającym się w pominięciu pełnomocnika ustanowionego w sprawie związanej z prowadzeniem działalności gospodarczej objętej licencją nr 9005/20, brak było podstaw prawnych (przesłanek) do wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu w przedmiocie cofnięcia ww. licencji, co w konsekwencji stanowiło naruszenie art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. a i 2 u.t.d.;

b. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1 k.p.a. oraz art. 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez dowolną, a nie swobodną ocenę całokształtu zebranego materiału dowodowego w sprawie, i bezkrytyczną akceptację ustalonego przez organ stanu faktycznego, w tym pominięcie istotnych okoliczności w sprawie, co miało wpływ na oddalenie skargi, a w szczególności: /TAK w ORYGINALE/

"- brak wskazania przez Skarżącego kasacyjnie innego adresu do doręczeń niż ten ujawniony w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej tj. Maratońska 3/46, 26-600 Radom, - uznaniu, że Skarżący kasacyjnie nie kwestionował dotarcia do niego informacji o skierowanych na adres pełnomocnika ostrzeżeniach, podczas gdy wskazana okoliczność jest irrelewantna w stosunku do skutków procesowych wadliwego doręczenia ww. ostrzeżeń pełnomocnikowi Skarżącego kasacyjnie tj. Panu M. P.,"

"- zaadresowanie (wadliwe) ostrzeżeń z dnia 21 września 2020 r., 23 września 2020 r. oraz 6 października 2020 r. w następujący sposób K. Z. ul. [...], [...],"

"- wydłużenia przez ustawodawcę pierwotnie obowiązującego okresu przejściowego do dnia 30 września 2020 r., ustawą z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw, a w konsekwencji umożliwienia przewoźnikom takim jak Bolt, Uber oraz ich partnerom flotowym prowadzenia działalności w zakresie pośrednictwa przy przewozie osób taksówką na dotychczasowych zasadach,"

"- nieprawidłowości objęte ww. ostrzeżeniami zostały stwierdzone w okresie od dnia 29 lipca do dnia 29 września 2020 r., tj. w okresie przejściowym trwającym do dnia 30 września 2020 r., w którym to nie obowiązywały nowe regulacje (obowiązki) dotyczące wykonywania przez przewoźników takich jak Bolt i Uber oraz partnerów flotowych - Skarżącego kasacyjnie - działalności w zakresie przewozu osób, w tym warunki oznakowania taksówek wynikające z załącznika do Uchwały nr LXIII/581/04 Rady Miasta Krakowa z 20 października 2004 r. w zakresie dodatkowego oznakowania taksówek osobowych,"

"- okresu jaki upłynął między stwierdzeniem nieprawidłowości objętych ww. ostrzeżeniami a okresem ich sporządzenia i wysłania do wiadomości Skarżącego kasacyjnie a dniem wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie cofnięcia licencji nr 9005/20, co w konsekwencji powinno prowadzić do potraktowania wszystkich trzech ostrzeżeń jako jednego ostrzeżenia, które to nie spełnia dyspozycji art. art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. b i ust. 2 ustawy o transporcie drogowym, a co za tym idzie nie ziściły się przesłanki warunkujące wszczęcie postępowania z urzędu w przedmiocie cofnięcia licencji,"

"- stwierdzone ww. ostrzeżeniach nieprawidłowości nie powinny być klasyfikowane jako warunków określonych w licencji lub innych warunków wykonywania działalności objętej licencją, bowiem waga naruszeń nie była istotna,"

"- uznaniu, że skarżący kasacyjnie nie wykazał, aby zamawiający taksówkę (użytkownik) przez aplikację otrzymywał na telefon informacje objęte treścią identyfikatora: w szczególności zdjęcie oraz dane osobowe kierowcy, który realizować będzie przewóz, podczas gdy w toku postępowania przed organami oraz przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie, Skarżący kasacyjne powoływał się na przedłożone w toku postępowania regulaminy przewoźnika Bolt w których to zawarte były informacje dotyczące przedłużenia okresu przejściowego dla znowelizowanych przepisów ustawy o transporcie drogowym oraz informacje dotyczące funkcjonowania aplikacji mobilnej, w tym konta kierowcy i konta użytkownika,"

"- Skarżący kasacyjnie uzyskał licencję nr 9005/20 na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką wyłącznie w celu kontynuowania współpracy z przewoźnikami Bolt i Uber oraz dostosowania prowadzonej działalności gospodarczej do nowych warunków wprowadzonych przez ustawę z dnia 16 maja 2019 r., o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw,"

"- braku celowości w stosowaniu przepisów dotyczących warunków wykonywania działalności objętej licencją przez podmioty, które uzyskały licencję po 1 stycznia 2020 r. w celu dostosowania wykonywanej dotychczas działalności przewozowej do nowych regulacji prawnych, z uwagi na odroczenie w czasie przez ustawodawcę kluczowych z punktu widzenia istoty i celu ustawy nowelizującej (ustawy z dnia 16 maja 2019 r., o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw) przepisów, których zadaniem było uregulowanie nowego rodzaju działalności transportowej w zakresie pośrednictwa przy przewozie osób, dotychczas nie objętego przepisami ustawy o transporcie drogowym;"

c. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 106 § 3, art. 141 § 4 oraz art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a. przez niedostateczne wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, polegające na niedokładnym zbadaniu sprawy oraz niepełnym i częściowo błędnym ustaleniu stanu faktycznego będącego przedmiotem skargi, tj. przez "nieodniesienie się merytorycznie w uzasadnieniu do wyroku do argumentacji zawartej w pkt 1 lit. a, pkt 2 lit. d oraz pkt 2 lit. c" skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 22 października 2021 r., nr SKO.TS/4123/7/2021, utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 2 lutego 2021 r. znak sprawy: KM-05.7346.357.2020 w przedmiocie cofnięcia licencji nr 9005/20 na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką /TAK w ORYGINALE/ "w szczególności do zarzutu naruszenia art. 7, art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., a także z art. 80 k.p.a. poprzez pominięcie oceny dowodów przemawiających za słusznością stanowiska skarżącego kasacyjnie tj. przedłożonych regulaminów przewoźnika Bolt oraz wyjaśnień składanych przez Skarżącego kasacyjnie oraz pełnomocnika Pana M. P. w toku postępowania w zakresie działania aplikacji mobilnej w tym znajdujących się w niej elektronicznych identyfikatorów kierowców, kont użytkowników oraz kont kierowców. Nadto, w treści uzasadnienia wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie wyjaśnił w sposób jasny i zrozumiały czy fakt otrzymania przez zamawiającego taksówkę za pośrednictwem aplikacji mobilnej informacji objętych treścią identyfikatora kierowcy skutkowałby niemożnością zakwalifikowania stwierdzonego w ostrzeżeniach naruszenia jako warunków określonych w licencji lub innych warunków wykonywania działalności objętej licencją";

- "z daleko idącej ostrożności procesowej Skarżący kasacyjne dodatkowo podniósł:"

d. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 4 p.p.s.a. poprzez "brak uwzględnienia z urzędu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie faktu, iż niektóre dane zawarte identyfikatorze kierowcy, o którym mowa w § 1 ust. 4 załącznika do Uchwały nr 1X111/581/04 Rady Miasta Krakowa z 20 października 2004 r. w zakresie dodatkowego oznakowania taksówek osobowych, objęte są treścią elektronicznego identyfikatora kierowcy znajdującego się w aplikacji mobilnej oraz utrwalonego w historii przejazdów użytkownika aplikacji, podczas gdy ww. fakt jest powszechnie znany z uwagi na długi okres działania przewoźników takich jak Bolt czy Uber na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej (co najmniej 6 lat na rynku transportowym), ogólną dostępność dla nieograniczonego kręgu użytkowników oraz osób mieszkających w miastach takich jak Kraków tj. miastach wojewódzkich, będących ośrodkami turystycznymi, kulturalno-sportowymi, akademickimi oraz biznesowymi w tym ze znaczącym odsetkiem cudzoziemców w obszarze naukowo – biznesowym";

II. naruszenie przepisów prawa materialnego:

a. art. 2 oraz art. 32 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej w zw. z art. 5b ust. 1 pkt. 3 u.t.d., art. 5b ust. 2 pkt 2., art. 5d, art. 5e u.t.d., art. 6 ustawy z dnia 16 maja 2019 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw oraz § 1 ust. 4 załącznika do Uchwały nr LXIII/581/04 Rady Miasta Krakowa z 20 października 2004 r. w zakresie dodatkowego oznakowania taksówek osobowych w zw. z art. 31r pkt 1 i 2 ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem CO\/ID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw ("ustawa okołokowidowa"), poprzez ich błędną wykładnię, a tym samym uznanie, że /TAK w ORYGINALE/ "przepisy ustawy okołokowidowej nie przewidywały zwolnienia podmiotów, które już posiadają licencję na przewóz osób taksówką z obowiązków przestrzegania warunków udzielonej licencji oraz warunków wykonywania działalności objętej licencją, a w konsekwencji podmioty, które uzyskały licencję przed upływem okresu przejściowego, od jej otrzymania mają obowiązek stosować się do określonych przepisami prawa powszechnie obowiązującego obowiązków w tym przepisów załącznika do Uchwały, bez uwzględnienia wykładni celowościowej oraz systemowej w myśl której przepisy ustawy okołokowidowej m.in. w ramach pomocy finansowej podmiotom gospodarczym odroczyły w czasie tj. do dnia 30 września 2020 r., stosowanie kluczowych przepisów ustawy z dnia 16 maja 2019 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw regulujących nowy rodzaj działalności transportowej w zakresie pośrednictwa przy przewozie osób wykonywanych za pośrednictwem aplikacji mobilnej, a co za tym idzie przedsiębiorcy wykonujący ten rodzaj działalności transportowej dotychczas nieuregulowany przepisami ustawy transportowej, korzystając z zasady ochrony praw nabytych mogli kontynuować prowadzoną działalność transportową na dotychczasowych warunkach (zasadach)."; w konsekwencji "stosowanie wyłącznie akcesoryjnych (posiłkowych) przepisów znowelizowanej ustawy o transporcie drogowym dotyczących licencji na przewóz osób taksówką w tym przepisów załącznika do Uchwały, w zakresie licencji uzyskanych przez przedsiębiorców w tym Skarżącego kasacyjnie po dniu 1 stycznia 2020 r., byłoby bezzasadne i sprzeczne z celem ustawy okołokowidowej";

b. art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy o transporcie drogowym w zw. z § 1 ust. 4 załącznika do Uchwały nr LXIII/581/04 Rady Miasta Krakowa z 20 października 2004 r. w zakresie dodatkowego oznakowania taksówek osobowych poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż /TAK w ORYGINALE/ "nieprawidłowości stwierdzone podczas kontroli przez inspektorów transportu drogowego w dniach 29 lipca 2020 r., 24 sierpnia 2020 r. oraz 29 września 2020 r., w zakresie m.in. braku identyfikatorów kierujących pojazdami stanowią warunków określonych w licencji lub innych warunków wykonywania działalności objętej licencją określonych przepisami prawa, podczas gdy Skarżący kasacyjnie wykonuje działalność w zakresie przewozu osób taksówką za pośrednictwem aplikacji mobilnej udostępnionej przez przewoźnika Bolt i Uber, a co za ty idzie zgodnie z regulaminem świadczenia usług przewozowych obowiązujących u przewoźników Skarżący kasacyjnie miał obowiązek zarejestrowania każdego kierowcy w aplikacji mobilnej oraz dołączenie dokumentów takich jak zdjęcie kierowcy, badania lekarskie, zaświadczenie o niekaralności oraz danych kierowcy i numeru rejestracyjnego samochodu wykonującego przewozy. W konsekwencji każdy z kierowców Skarżącego kasacyjnie, posiadał na dzień przeprowadzenia kontroli i stwierdzenia ww. nieprawidłowości elektroniczny identyfikator kierowcy utrwalony w aplikacji mobilnej w tym na koncie pasażera, co prowadzi do wniosku, iż z punktu widzenia wszystkich obiektywnych okoliczności oraz wagi naruszenia stwierdzone nieprawidłowości nie powinny być klasyfikowane jako "rażące naruszenie" warunków określonych w licencji lub innych warunków wykonywania działalności objętej licencją określonych przepisami prawa. Co więcej powyższe naruszenia zostały stwierdzone w okresie przejściowym obowiązującym do dnia 30 września 2020 r.";

c. art. 15 ust. 2 w zw. z ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy o transporcie drogowym poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że /TAK w ORYGINALE/ "ostrzeżenia z dnia 21 września 2020 r., 23 września 2020 r. oraz 6 października 2020 r., należy traktować jako trzy odrębne (samodzielne) ostrzeżenia, spełniające dyspozycje normy prawnej zawartej w art. 15 ust. 2 ww. ustawy, tj. ziszczenie się przesłanki uzasadniającej wszczęcie postępowania z urzędu w przedmiocie cofnięcia licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką nr 9005/20, co jest sprzeczne z wykładnią celowościową tych przepisów, podczas gdy ostrzeżenia z dnia 21 i 23 września 2020 r., zostały wydane p. M. P. przez placówkę pocztową w dniu 28 września 2020 r., zaś kolejne ostrzeżenie z dnia 6 października 2020 r. obejmujące podobną nieprawidłowość stwierdzoną przez inspektorów transportu drogowego w dniu 29 września 2020 r., zostało wydane przez placówkę pocztową w dniu 18 października 2020 r., a w konsekwencji z uwagi na zbyt krótki czas - 1 dzień - jaki upłynął pomiędzy ewentualnym powzięciem informacji przez Skarżącego kasacyjnie o stwierdzonych naruszeniach, a stwierdzeniem kolejnego naruszenia w tym niemożności podjęcia działań mających na celu zapobiegnięcie kolejnym naruszeniom w przyszłości, wszystkie trzy ww. ostrzeżenia winny stanowić jedno ostrzeżenie, bowiem w istocie naruszenia te miały charakter ciągły. W konsekwencji brak było podstaw prawnych do wszczęcie postępowania w przedmiocie cofnięcia licencji nr 9005/20.".

Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.

V. Uzasadnienie prawne wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

1. Skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu.

2. Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę sądowoadministracyjną w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu – niezależnie od powyższych granic – nieważność postępowania przed sądem pierwszej instancji. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i skonkretyzowane podstawy kasacyjne. Stosownie do art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od strony skarżącej kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie zarzutów kasacyjnych.

3. Wobec niestwierdzenia określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstaw nieważności postępowania sądowego, jak również przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył rozpoznanie sprawy sądowoadministracyjnej – zgodnie z zasadą rozporządzalności procesowej – do weryfikacji podniesionych zarzutów kasacyjnych, uznając, że są one pozbawione zdolności do skutecznego podważenia mocy wiążącej zaskarżonego wyroku.

4. Przeprowadzając negatywną weryfikację formalną lub merytoryczną podniesionych zarzutów kasacyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że pomimo ich opisowej obszerności oraz braku precyzji i jasności w zakresie konkretyzowania ustawowych podstaw kasacyjnych odnoszonych do przepisów prawa procesowego i materialnego, istota stanowiska strony skarżącej kasacyjnej może zostać sprowadzona do zbioru kilku zasadniczych zagadnień, które jedynie z punktu widzenia żądanego zakresu oraz kierunku kontroli kasacyjnej zostały pogrupowane według określonych wzorców normatywnych, uznanych przez autora skargi kasacyjnej za miarodajne i relewantne.

W związku z takim ukształtowaniem granic formalnych i treściowych wniesionego środka zaskarżenia uzasadnione jest dokonanie co najmniej w części łącznej lub problemowej oceny podniesionych zarzutów, z tym zastrzeżeniem, że nie wszystkie zarzuty kasacyjne lub nie w pełnym zakresie mogą zostać poddane kontroli ad meritum ze względu na określone wady konstrukcyjne lub błędy formalne, którymi są dotknięte.

5. Zgodnie z teoretycznie uzasadnioną i praktycznie utrwaloną metodyką rozpoznawania zarzutów w sądowoadministracyjnym postępowaniu kasacyjnym w pierwszej kolejności należało rozpoznać zarzuty naruszenia przepisów postepowania.

5.1. Zarzut objęty pkt I.a. petitum skargi kasacyjnej podlegał oddaleniu jako oczywiście bezzasadny.

Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę strony skarżącej kasacyjnie, że pisemne ostrzeżenie (w przedmiotowej sprawie są to ostrzeżenia z dnia: 21 września 2020 r., 23 września 2020 r., 6 października 2020 r.), o którym mowa w art. 15 ust. 2 w zw. z art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (u.t.d.), stanowi warunek prawidłowości wszczęcia postępowania w sprawie obligatoryjnego cofnięcia licencji, o której mowa w art. 5b ust. 1 i 2 u.t.d., w przypadkach określonych w art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. a, b, d oraz lit. e (z zastrzeżeniem sytuacji, gdy posiadacz licencji przestał spełniać wymagania, o których mowa w art. 5c ust. 1 pkt 1 lit. a u.t.d.), a zatem jest ono kierowane do podmiotu licencji – verba legis – przed właściwym wszczęciem postępowania w sprawie cofnięcia licencji.

Oznacza to, że ustanowienie przez stronę będącą posiadaczem licencji, o której mowa w art. 5b ust. 1 i 2 u.t.d., pełnomocnika procesowego do reprezentowania w postępowaniach dotyczących tego rodzaju licencji nie rozciąga się na etapy poprzedzające te postępowania, w tym na etap kierowania do podmiotu licencji ostrzeżenia, o którym mowa w art. 15 ust. 2 w zw. z art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. b u.t.d.

W przedmiotowej sprawie organ I instancji prawidłowo zatem skierował powyższe ostrzeżenia do podmiotu uprawnienia licencyjnego, niezależnie od tego, że przyjęty przez organ adres korespondencyjny strony był adresem osoby działającej w postępowaniach administracyjnych dotyczących spornej licencji jako jej pełnomocnik (M. P.).

Jeżeli zatem pismo adresowane do skarżącego jako podmiotu licencji zostało odebrane przez osobę, która wskazała podmiotowi doręczającemu, że jest upoważniona do odbioru tego pisma, a jednocześnie nie wykazano, że treść objętego nim ostrzeżenia nie dotarła do jego adresata, to brak jest podstaw do podważania skuteczności prawnej doręczenia.

Trzeba również zauważyć, że ponieważ ostrzeżenie, o którym mowa w art. 15 ust. 2 w zw. z art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. b u.t.d., jest kierowane przed formalnym wszczęciem postępowania w sprawie cofnięcia licencji, określone w k.p.a. zasady doręczania pism urzędowych na tym etapie działania organu są stosowane jedynie per analogiam legis i tylko w koniecznym zakresie. Strona skarżąca kasacyjnie w zakresie samej konstrukcji podniesionego zarzutu nie wykazała ponadto argumentacyjnie, że ewentualne uchybienie w zakresie oceny legalności doręczenia pisemnych ostrzeżeń mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

5.2. Bezskuteczne okazały się także zarzuty błędnej oceny legalności proceduralnej zaskarżonej decyzji w zakresie wzorców wynikających z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i 80 k.p.a.

Odnosząc się do okoliczności stanu faktycznego sprawy, której dotyczy skarga, w zakresie, w jakim zostały one wskazane jako punkt odniesienia skonkretyzowanej podstawy kasacyjnej kontroli zaskarżonego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, co następuje:

5.2.1. Błędne jest stanowisko skarżącej kasacyjnie strony, że organ I instancji nie był uprawniony do wskazania jako adresu do doręczeń ostrzeżeń adresu osoby działającej dotychczas jako pełnomocnik. Jak już podniesiono, na etapie kierowania ostrzeżeń, o których mowa w art. 15 ust. 2 w zw. z art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. b u.t.d., nie toczy się jeszcze postępowanie administracyjne (jest to etap przedjurysdykcyjny), a zatem nie mają w tym zakresie bezpośredniego zastosowania przewidziane w art. 39 i n. k.p.a. regulacje dotyczące doręczeń.

Oznacza to, że warunkiem skuteczności prawnej ostrzeżenia jest bezpośrednie lub pośrednie przekazanie jego treści podmiotowi licencji w taki sposób, aby miał on zapewnioną możliwość objęcia świadomością tej treści oraz podjęcia odpowiedniej reakcji.

W przedmiotowej sprawie warunek ten został spełniony, albowiem po dniu pierwszego doręczenia (28 września 2020 r.) ostrzeżeń z 21 września 2020 r. i 23 września 2020 r. osobie, która jako pełnomocnik skarżącego przedsiębiorcy oświadczyła, że jest upoważniona do odbioru w jego imieniu pism urzędowych, doszło do ponownego – zgodnie z wymogami określonymi w art. 15 ust. 2 w zw. z art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. b u.t.d. – stwierdzenia (kontrola w dniu 29 września 2020 r.) naruszenia tożsamych warunków wykonywania działalności objętej licencją określonych przepisami prawa w zakresie wynikającym z art. 15 ust. 7 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. Prawo przewozowe w zw. z § 1 ust. 4 załącznika do uchwały Nr LXIII/581/04 Rady Miasta Krakowa z dnia 20 października 2004 r. w sprawie dodatkowych oznaczeń taksówek osobowych (brak stosowania identyfikatora kierowcy taksówki osobowej, zawierającego fotografię kierowcy, jego imię i nazwisko, numer udzielonej przedsiębiorcy licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką i numer boczny taksówki przyznany wraz z wydanym uprawnieniem przewozowym, umieszczony wewnątrz taksówki w centralnej części tablicy rozdzielczej pojazdu, w miejscu umożliwiającym swobodne odczytanie zawartych w nim informacji przez pasażera zajmującego dowolne miejsce w taksówce). Uwzględniając fakt, że informacja o treści pierwszego pisemnego ostrzeżenia powinna była zostać przekazana przez odbierającego pisma urzędowe pełnomocnika niezwłocznie (najpóźniej z końcem dnia 28 września 2020 r.), skarżący – jako podmiot licencji – powinien był już od dnia 29 września 2020 r. albo zapewnić skuteczne usunięcie stwierdzonych w toku kontroli naruszeń warunków wykonywania

działalności objętej licencją, albo spowodować czasowe wstrzymanie wykonywania tej działalności. Skarżący nie podjął jednak wymaganych działań, co skutkowało już w dniu 29 września 2020 r. – w toku kolejnej kontroli – ponownym stwierdzeniem naruszenia tych samych przepisów, skierowaniem kolejnego pisma ("trzecie ostrzeżenie" z 6 października 2020 r., doręczone 14 października 2020 r.) oraz formalnym wszczęciem w dniu 12 listopada 2020 r. postępowania w sprawie cofnięcia licencji taksówkowej.

5.2.2. Pozbawione relewancji prawnej oraz wadliwie sformułowane są zarzuty nawiązujące jedynie pośrednio do naruszenia art. 31r z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw. Zgodnie z powyższym przepisem w okresie od dnia 8 marca do dnia 30 września 2020 r.: 1) do podmiotów prowadzących pośrednictwo przy przewozie osób, które uzyskały licencję, o której mowa w art. 5b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, nie stosuje się art. 5d i art. 5e, art. 15 ust. 1 pkt 5 oraz art. 27b; 2) nie stosuje się art. 27c ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym.

Powyższa regulacja zakresowo zawiesiła stosowanie nowych przepisów wynikających z ustawy z dnia 16 maja 2019 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw, która weszła w życie 1 stycznia 2020 r. Nowe przepisy art. 5d i art. 5e, art. 15 ust. 1 pkt 5 oraz art. 27b u.t.d. są jednak adresowane do podmiotów prowadzących pośrednictwo przy przewozie osób, które uzyskały licencję, o której mowa w art. 5b ust. 2 pkt 2, a nie do skarżącego jako podmiotu licencji taksówkowej, natomiast przepis art. 27c u.t.d. zakazuje jedynie kierowcy wykonywania transportu drogowego na podstawie zlecenia przekazanego przez podmiot wykonujący działalność gospodarczą w zakresie pośrednictwa przy przewozie osób, nieposiadający licencji, o której mowa w art. 5b ust. 2 pkt 2 u.t.d.

5.2.3. Formalnemu oddaleniu w świetle wzorców wynikających z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i 80 k.p.a. podlegały zarzuty dotyczące oceny "okresu jaki upłynął między stwierdzeniem nieprawidłowości objętych ww. ostrzeżeniami a okresem ich sporządzenia i wysłania do wiadomości Skarżącego kasacyjnie a dniem wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie cofnięcia licencji nr [...]" w świetle art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. b i ust. 2 u.t.d. oraz kwalifikacji stwierdzonych w spornych ostrzeżeniach nieprawidłowości jako "rażących naruszeń" warunków określonych w licencji lub innych warunków wykonywania działalności objętej licencją.

Zarzuty te nie odnoszą się bowiem do weryfikacji legalności proceduralnej zaskarżonej decyzji przez kontrolowany Sąd Wojewódzki, lecz do weryfikacji jej legalności materialnoprawnej. Rażąco błędne określenie wzorców kontroli kasacyjnej uchyla zatem dopuszczalność przeprowadzenia w tym zakresie merytorycznej oceny podniesionych zarzutów.

5.3. Jako bezzasadne oceniono zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 106 § 3, art. 141 § 4 oraz art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a. przez "niedostateczne wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, polegające na niedokładnym zbadaniu sprawy oraz niepełnym i częściowo błędnym ustaleniu stanu faktycznego będącego przedmiotem skargi" przez "nieodniesienie się merytorycznie w uzasadnieniu do wyroku do argumentacji zawartej w pkt 1 lit. a, pkt 2 lit. d oraz pkt 2 lit. c skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie", "w szczególności do zarzutu naruszenia art. 7, art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a.", a także zarzutu naruszenia art. 80 k.p.a. przez "pominięcie oceny dowodów przemawiających za słusznością stanowiska skarżącego kasacyjnie"

Oddalając powyższe zarzuty, Naczelny Sąd Administracyjny przypomina skarżącej kasacyjnie stronie, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie wskazywany jako przedmiot zarzutu kasacyjnego, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego: 1) nie zawiera co najmniej jednego z ustawowych elementów formalnych; 2) nie zawiera stanowiska sądu co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia; 3) nie zawiera oceny prawnej sądu co do istoty sprawy, której dotyczy skarga; 4) zawiera istotne wady konstrukcyjne (np. istotne sprzeczności treściowe, niejasność, niepełność lub nielogiczność wywodu), które sprawiają, że orzeczenie nie poddaje się kontroli kasacyjnej. W sprawie, której dotyczy skarga kasacyjna, Sąd a quo zrealizował w stopniu dostatecznym obowiązek sporządzenia formalnie i konstrukcyjnie prawidłowego uzasadnienia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie obligatoryjne elementy składowe, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a., co pozwala na przeprowadzenie efektywnej kontroli kasacyjnej. Odmiennym zagadnieniem jest natomiast merytoryczna prawidłowość sformułowanych przez ten Sąd ocen prawnych. Strona skarżąca kasacyjnie nie może jednak kwestionować za pośrednictwem zarzutu naruszenia powyższego przepisu treściowej prawidłowości powyższych ocen, albowiem tego rodzaju zarzuty zmierzają już do podważenia procesu lub rezultatu sądowoadministracyjnej oceny legalności wykładni lub stosowania prawa przez kontrolowane organy.

Analogicznie należy ocenić supozycję, że Sąd Wojewódzki nie odniósł się wystarczająco szczegółowo do zarzutów podniesionych w pkt 1 lit. a, pkt 2 lit. c i pkt 2 lit. d skargi. W tym zakresie trzeba również zgodzić się z utrwalonym już stanowiskiem judykatury, że sądy administracyjne co do zasady nie mają procesowego obowiązku jednostkowego analizowania lub odnoszenia się do pojedynczych zarzutów skargi, jeżeli z całościowej lub zbiorczej oceny istotnych w sprawie przesłanek normatywnych wynika, że sąd ten rozpoznał istotę sprawy sądowoadministracyjnej w granicach sprawy, której dotyczy skarga (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W przedmiotowej sprawie tego rodzaju ocena prawna została przeprowadzona, natomiast kwestie objęte zarzutami nr 1 lit. a, 2 lit. c i 2 lit. d skargi zostały poddane zbiorczej ocenie prawnej (zob. s. 12-16 uzasadnienia zaskarżonego wyroku).

Bezzasadne jest również twierdzenie o naruszeniu art. 106 § 3 p.p.s.a. Przepis ten co do zasady nie może być skutecznie powoływany jako podstawa kasacyjna służąca do oceny prawidłowości kontroli przez sąd pierwszej instancji legalności ustalonego przez organy stanu faktycznego sprawy, który jest kwestionowany ze względu na naruszenie przepisów prawa procesowego (por. m.in. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2024 r., sygn. akt II GSK 99/21), natomiast uwzględnienie zarzutu jego naruszenia wymaga argumentacyjnego wykazania, że naruszenie to co najmniej mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w dalszej kolejności prowadzi najczęściej do konieczności powiązania powyższego wzorca z przepisami stanowiącymi część normy odniesienia lub normy dopełnienia.

5.4. Oddaleniu podlegał także zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 4 p.p.s.a. przez "brak uwzględnienia z urzędu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie faktu, iż niektóre dane zawarte identyfikatorze kierowcy, o którym mowa w § 1 ust. 4 załącznika do Uchwały nr 1X111/581/04 Rady Miasta Krakowa z 20 października 2004 r. w zakresie dodatkowego oznakowania taksówek osobowych, objęte są treścią elektronicznego identyfikatora kierowcy znajdującego się w aplikacji mobilnej oraz utrwalonego w historii przejazdów użytkownika aplikacji, podczas gdy ww. fakt jest powszechnie znany z uwagi na długi okres działania przewoźników takich jak Bolt czy Uber na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej", "ogólną dostępność dla nieograniczonego kręgu użytkowników oraz osób mieszkających w miastach takich jak Kraków".

Bez względu na wadliwość konstrukcyjną powyższego zarzutu, trzeba zauważyć, że autor skargi kasacyjnej nie tylko nie wykazał, że wskazane przez niego okoliczności mają charakter faktów notoryjnych, lecz przede wszystkim nie powiązał normatywnego wzorca, wynikającego art. 106 § 4 p.p.s.a. i mającego – co istotne – charakter niesamoistny, z odpowiednimi wzorcami dopełniającymi o charakterze procesowoprawnym lub materialnoprawnym.

6. Na uwzględnienie – z przyczyn formalnych lub merytorycznych – nie zasługiwały także zarzuty naruszenia prawa materialnego.

6.1. Formalnemu oddaleniu podlegał zarzut naruszenia art. 2 oraz art. 32 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej w zw. z art. 5b ust. 1 pkt. 3 u.t.d., art. 5b ust. 2 pkt 2., art. 5d, art. 5e u.t.d., art. 6 ustawy z dnia 16 maja 2019 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw oraz § 1 ust. 4 załącznika do Uchwały nr LXIII/581/04 Rady Miasta Krakowa z 20 października 2004 r. w zakresie dodatkowego oznakowania taksówek osobowych w zw. z art. 31r pkt 1 i 2 ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem CO\/ID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw "przez ich błędną wykładnię" i tym samym uznanie, że przepisy ww. ustawy z dnia 31 marca 2020 r. "nie przewidywały zwolnienia podmiotów, które już posiadają licencję na przewóz osób taksówką z obowiązków przestrzegania warunków udzielonej licencji oraz warunków wykonywania działalności objętej licencją, a w konsekwencji podmioty, które uzyskały licencję przed upływem okresu przejściowego, od jej otrzymania mają obowiązek stosować się do określonych przepisami prawa powszechnie obowiązującego obowiązków w tym przepisów załącznika do Uchwały (...)".

Po pierwsze, profesjonalny podmiot sporządzający skargę kasacyjną, podważając prawidłowość wykładni lub zastosowania istotnych w sprawie unormowań materialnoprawnych, ma obowiązek szczegółowego i precyzyjnego wskazania, w jaki sposób i w jakim zakresie sąd administracyjny dokonał błędnej wykładni lub wadliwego zastosowania (niezastosowania) określonych przepisów prawa materialnego, a także wskazania postulowanego sposobu i wyniku wykładni lub zastosowania przepisów, które zostały przyjęte jako wzorce kontroli prawidłowości zaskarżonego wyroku (zob. np. wyrok NSA z dnia 3 października 2023 r., II GSK 1926/22; wyrok NSA z dnia 13 października 2023 r., II GSK 844/20; wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2024 r., II GSK 1255/23; wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2026 r., II GSK 1321/22). W treści analizowanego zarzutu z jednej strony nie rozgraniczono zarzucanych form naruszenia prawa materialnego (błędna wykładnia lub wadliwe zastosowanie), z drugiej zaś nie określono w sposób pełny i wyczerpująco odniesiony do stanu faktycznego lub prawnego sprawy postulowanej wersji interpretacyjnej, subsumpcyjnej lub aplikacyjnej przywołanych przepisów. Deficyty tego rodzaju stanowią zatem formalną przeszkodę do poddania stanowiska strony skarżącej kasacyjnej szczegółowej ocenie merytorycznej.

Po drugie, niezależnie od stwierdzonego wyżej defektu konstrukcyjnego badanego zarzutu, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza ponownie (zob. powyżej – pkt 5.2.2.), że przepis art. 31r ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw, który w okresie do dnia 30 września 2020 r. zawiesił zakresowo stosowanie nowych przepisów art. 5d i art. 5e, art. 15 ust. 1 pkt 5 oraz art. 27b u.t.d. w brzmieniu wynikającym z ustawy z dnia 16 maja 2019 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw, dotyczył z jednej strony podmiotów prowadzących pośrednictwo przy przewozie osób, które uzyskały licencję, o której mowa w art. 5b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (art. 31r pkt 1), z drugiej zaś – kierowców realizujących zlecenia przekazane przez podmiot wykonujący działalność gospodarczą w zakresie pośrednictwa przy przewozie osób, nieposiadający licencji, o której mowa w art. 5b ust. 2 pkt 2 u.t.d. Z niepodważonego stanu faktycznego sprawy wynika natomiast, że naruszenia, o których mowa w art. 15 ust. 2 w zw. z art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. b u.t.d. i stanowiące podstawę cofnięcia licencji taksówkowej stronie skarżącej kasacyjnie z powodu naruszenia warunków wykonywania działalności objętej powyższą licencją, o których mowa w art. 15 ust. 7 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. Prawo przewozowe w zw. z § 1 ust. 4 załącznika do uchwały Nr LXIII/581/04 Rady Miasta Krakowa z dnia 20 października 2004 r. w sprawie dodatkowych oznaczeń taksówek osobowych (brak stosowania identyfikatora kierowcy taksówki osobowej), nie wykazują związku z regulacją przejściową wynikającą z art. 31r cyt. ustawy z dnia 31 marca 2020 r.

6.2. Nie mogły również odnieść zamierzonego skutku zarzuty naruszenia art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. b u.t.d. w zw. z § 1 ust. 4 załącznika do uchwały nr LXIII/581/04 Rady Miasta Krakowa z 20 października 2004 r. w zakresie dodatkowego oznakowania taksówek osobowych przez ich "niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż nieprawidłowości stwierdzone podczas kontroli przez inspektorów transportu drogowego w dniach 29 lipca 2020 r., 24 sierpnia 2020 r. oraz 29 września 2020 r., w zakresie m.in. braku identyfikatorów kierujących pojazdami" stanowią "rażące naruszenie" warunków określonych w licencji lub innych warunków wykonywania działalności objętej licencją określonych przepisami prawa, oraz art. 15 ust. 2 w zw. z ust. 1 pkt 2 lit. b u.t.d. przez ich "błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że ostrzeżenia z dnia 21 września 2020 r., 23 września 2020 r. oraz 6 października 2020 r., należy traktować jako trzy odrębne (samodzielne) ostrzeżenia, spełniające dyspozycje normy prawnej zawartej w art. 15 ust. 2 ww. ustawy".

Nie został prawidłowo skonstruowany zarzut niewłaściwego zastosowania art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. b u.t.d. w zw. z § 1 ust. 4 załącznika do uchwały nr LXIII/581/04 Rady Miasta Krakowa z 20 października 2004 r. w zakresie dodatkowego oznakowania taksówek osobowych. Strona skarżąca kasacyjnie, zmierzając do podważenia prawidłowości oceny legalności subsumpcji naruszeń prawa w zakresie braku stosowania identyfikatora kierowcy taksówki osobowej w świetle przesłanki rażącego naruszenia warunków określonych w licencji lub innych warunków wykonywania działalności objętej licencją określonych przepisami prawa (art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. b u.t.d.), powinna była zakwestionować w pierwszej kolejności sam sposób lub rezultat wykładni powyższej przesłanki, gdyż kwalifikacja prawna stanu faktycznego w jej świetle odbyła się zgodnie z przyjętą przez Sąd a quo wersją interpretacyjną pojęcia rażącego naruszenia warunków licencyjnych lub innych warunków prawnych wykonywania działalności licencyjnej. Tymczasem autor skargi kasacyjnej nie tylko nie podważył wersji interpretacyjnej przyjętej w powyższym zakresie w zaskarżonym wyroku, lecz także nie przedstawił postulowanego sposobu wykładni spornej przesłanki. Tymczasem stanowisko wykładnicze Sądu Wojewódzkiego, odwołujące się do wyroku NSA z dnia 6 marca 2014 r. (II GSK 2111/12, LEX nr 1495168), nie jest wadliwe.

Uzupełniając i doprecyzowując rozważania interpretacyjne Sądu Wojewódzkiego na tle art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. b u.t.d., trzeba przyjąć, że stan rażącego naruszenia warunków określonych w licencji lub innych, określonych przepisami prawa, warunków wykonywania działalności objętej licencją zachodzi wtedy, gdy posiadacz (podmiot) licencji świadomie i dobrowolnie narusza (także jednorazowo) jednoznacznie i bezwarunkowo wyznaczony w samej licencji lub przepisach prawa powszechnie obowiązującego (w tym w aktach prawa miejscowego) obowiązek określonego zachowania, stanowiący przesłankę zgodnego z prawem wykonywania działalności licencyjnej.

Wobec powyższego nie ulega wątpliwości, że skarżący jako posiadacz licencji, nie przestrzegając wielokrotnie jednoznacznego i bezwarunkowego obowiązku zapewnienia stosowania dodatkowych oznaczeń i dodatkowego wyposażenia technicznego w odniesieniu do gminnych (miejskich) taksówek osobowych (na terenie Gminy Miejskiej Kraków), w postaci identyfikatora kierowcy taksówki osobowej (zawierającego fotografię kierowcy, jego imię i nazwisko, numer udzielonej przedsiębiorcy licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką i numer boczny taksówki przyznany wraz z wydanym uprawnieniem przewozowym, umieszczony wewnątrz taksówki w centralnej części tablicy rozdzielczej pojazdu, w miejscu umożliwiającym swobodne odczytanie zawartych w nim informacji przez pasażera zajmującego dowolne miejsce w taksówce), wprowadzonego na podstawie art. 15 ust. 7 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. Prawo przewozowe w drodze aktu prawa miejscowego (zob. § 1 ust. 4 załącznika do uchwały Nr LXIII/581/04 Rady Miasta Krakowa z dnia 20 października 2004 r. w sprawie dodatkowych oznaczeń taksówek osobowych), rażąco naruszył "inne warunki wykonywania działalności objętej licencją określone przepisami prawa".

Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 15 ust. 2 w zw. z ust. 1 pkt 2 lit. b u.t.d. przez ich "błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że ostrzeżenia z dnia 21 września 2020 r., 23 września 2020 r. oraz 6 października 2020 r., należy traktować jako trzy odrębne (samodzielne) ostrzeżenia, spełniające dyspozycje normy prawnej zawartej w art. 15 ust. 2 ww. ustawy", należy stwierdzić, że również powyższa ekscepcja jest dotknięta zasadniczym błędem konstrukcyjnym. Nie jest bowiem przejawem "wykładni" powyższych unormowań kwalifikacja trzech pism organu I instancji (z dnia: 21 września 2020 r., 23 września 2020 r. oraz 6 października 2020 r.) jako "odrębnych ostrzeżeń" w rozumieniu art. 15 ust. 2 u.t.d. Ocenę prawną Sądu Wojewódzkiego w tym przedmiocie można by natomiast podważać, kwestionując rezultat kontroli legalności subsumpcji ustalonego stanu faktycznego w świetle przesłanek określonych w art. 15 ust. 2 u.t.d.

7. W tym stanie rzeczy, mając na względzie całość podniesionej argumentacji oraz działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.

-----------------------

2