Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Michna Sędziowie: WSA Tadeusz Kiełkowski Asesor WSA Marta Kisielowska (spr.) Protokolant: specjalista Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi K. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 22 października 2021 r.nr [...] w przedmiocie cofnięcia licencji na przewóz osób taksówką skargę oddala.

Zaskarżoną decyzją z dnia 22 października 2021 r., znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji Prezydenta Miasta z dnia 2 lutego 2021 r., na mocy której cofnięto K. Z. (dalej: "skarżący") prowadzącemu działalność pod firmą "[...]" licencji nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką wobec rażącego naruszenia warunków wykonywania działalności objętej licencją określonych przepisami prawa. Podstawę prawną decyzji stanowił art. 4 pkt 3 ppkt a, art. 7 ust. 3, ust. 4 lit. a, art. 15 ust. 1 pkt 2 lit a ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 919, dalej: "u.t.d.") oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735, dalej: "k.p.a.").

Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.

25 lutego 2020 r. skarżącemu udzielono licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką – wydano cztery wypisy: pojazd o numerze rejestracyjnym [...] (numer boczny taksówki [...]); pojazd o numerze rejestracyjnym [...] (numer boczny taksówki [...]); pojazd o numerze rejestracyjnym [...] (numer boczny taksówki [...]), pojazd o numerze rejestracyjnym [...](numer boczny taksówki [...]).

29 lipca 2020 r. odbyła się kontrola taksówki o numerze rejestracyjnym [...]. Kierowca pojazdu O. S. nie posiadał identyfikatora kierowcy, który stanowi dodatkowe oznaczenie taksówki. Kontrola przeprowadzona w dniu 24 sierpnia 2020 r. objęła pojazdy [...] oraz pojazd o numerze [...] – kierowcy tych pojazdów (M. M. i B. S.) nie posiadali identyfikatorów kierowcy. Po weryfikacji akt licencyjnych zgłoszonych do licencji nr [...] stwierdzono, że nie figuruje w nich O. S., a w aktach brak było zaświadczenia o niekaralności, a skarżący nie wystąpił o identyfikator kierowcy. W dniu 21 września 2020 r. sporządzono pisemne ostrzeżenie, które zostało wysłane na adres pełnomocnika skarżącego ul. [...] i osobiście odebrane przez pełnomocnika w dniu 28 września 2020 r.

Organ ustalił, że wśród kierowców zgłoszonych do licencji nr [...] nie figuruje A. S., ani M. M., w aktach brak było zaświadczenia o niekaralności tych osób, a skarżący nie wystąpił o identyfikator kierowcy. W dniu 23 września 2020 r. sporządzono pisemne ostrzeżenie, które zostało wysłane na adres pełnomocnika skarżącego M. P. ul. [...] i osobiście odebrane przez pełnomocnika w dniu 28 września 2020 r.

29 września 2020 r. odbyła się kontrola taksówki o numerze rejestracyjnym [...], kierowca A. Z. nie posiadał identyfikatora kierowcy. Po weryfikacji akt licencyjnych zgłoszonych do licencji nr [...] stwierdzono, że nie figuruje w nich A. Z., w aktach brak było zaświadczenia o niekaralności, skarżący nie wystąpił o identyfikator kierowcy. W dniu 6 października 2020 r. sporządzono pisemne ostrzeżenie, które zostało wysłane na adres pełnomocnika skarżącego ul. [...] i osobiście odebrane przez pełnomocnika w dniu 14 października 2020 r.

W dniu 12 listopada 2020 r. Prezydent Miasta wszczął z urzędu postępowanie w sprawie cofnięcia licencji nr [...] na wykonywanie transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką. W dniu 1 grudnia 2020 r. pełnomocnik skarżącego przedstawił stanowisko w sprawie wskazując, że brak jest podstaw do cofnięcia licencji skarżącemu..

Decyzją z dnia 2 lutego 2021 r. Prezydent Miasta cofnął skarżącemu licencję nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką wobec rażącego naruszenia warunków wykonywania działalności objętej licencją określonych przepisami prawa. W uzasadnieniu organ wskazał, że podstawę materialnoprawną decyzji stanowił art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. b u.t.d. Organ podniósł, że w razie stwierdzenie rażącego naruszenia zasad wykonywania działalności, ustawa nie pozostawia żadnej swobody organowi w przedmiocie orzeczenia o cofnięciu licencji. Organ podkreślił, że skarżący był trzykrotnie ostrzeżony o stwierdzonych naruszeniach, ale nie wykorzystał tych ostrzeżeń i nie dostosował działalności do warunków wykonywania licencji. Organ wskazał, że skarżący miał 28 dni na zgłoszenie nowych kierowców, przedłożenie dla nich zaświadczeń o niekaralności oraz złożenie wniosku o wydanie identyfikatorów.

W odwołaniu od decyzji skarżący zarzucił naruszenie:

- przepisów postępowania mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy:

- art. 40 § 2 k.p.a. poprzez wadliwe zaadresowanie i uznanie za skutecznie doręczone ostrzeżenia z dnia 21 września 2020 r., 23 września 2020 r., 6 października 2020 r. podczas, gdy ostrzeżenia zostały doręczone z pominięciem pełnomocnika ustanowionego w sprawie;

- art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz brak wyczerpującego zebrania, w tym błędnego rozpatrzenia całości materiału dowodowego, przez co wydano decyzję w przedmiocie cofnięcia licencji nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką;

- art. 8 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez lakoniczne i nieprecyzyjne sformułowanie uzasadnienia faktycznego zaskarżonej decyzji przejawiającego się w przytoczeniu w zdecydowanej większości stanowiska strony oraz twierdzeń zawartych w piśmie z dnia 1 grudnia 2020 r., w tym pomięcie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a co za tym idzie nieprzyczynienia się przez organ I instancji do starannego, zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz podważenie zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywateli do państwa;

- art. 61 § 1 k.p.a. w zw. z art. 40 § 2 k.p.a. poprzez wszczęcie postępowania z urzędu, podczas gdy w związku z wadliwym doręczeniem (błędnym zaadresowaniem) ostrzeżeń z dnia 21 września 2020 r., 23 września 2020 r., 6 października 2020 r. tj. z pominięciem pełnomocnika ustanowionego w sprawach z prowadzeniem działalności gospodarczej, brak było jakichkolwiek podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu w przedmiocie cofnięcia licencji, a co za tym idzie postępowanie winno być umorzone;

- przepisów prawa materialnego:

- art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. art. 15 ust. 2 u.t.d. poprzez ich zastosowanie, podczas gdy wskutek wadliwego doręczenia (błędne zaadresowanie) ostrzeżenia nie zostały skutecznie doręczone pełnomocnikowi, a w rezultacie nie został spełniony wymagany przez prawo warunek uzasadniający cofnięcie licencji 9005/20 na podstawie przesłanki rżącego naruszenia warunków określonych w licencji lub innych warunków wykonywania działalności objętej licencją określonych przepisami prawa;

- art. 5b ust. 1 pkt 3 u.t.d. w zw. z art. 5 b ust. 2 pkt 2, art. 5d i art. 5 c u.t.d. oraz art. 6 ustawy z dnia 16 maja 2019 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych ustaw w zw. z art. 31r ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw poprzez ich niezastosowanie, a tym samym uznanie przez organ I instancji, iż przepisy u.t.d. w zakresie udzielonej licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką obowiązują od dnia 2 stycznia 2020 r. i tym samym ich zastosowanie nie zostało odroczone, przesunięte w czasie, tj. do dnia 30 września 2002 r. – okres przejściowy- podczas, gdy przepisy tarczy antykryzysowej wydłużyły termin na uzyskanie przez podmioty obowiązane licencji na wykonywanie transportu drogowego w zakresie pośrednictwa przy przywozie osób - wydłużenie okresu przejściowego z trzech miesięcy do dziewięciu miesięcy - do dnia 30 września 2020 r., a co za tym idzie obowiązek zlecania przez pośredników przewozów osób wyłącznie przedsiębiorcom posiadającym tzw. licencję taksówkarską nie miał zastosowania;

- art. 5b ust. 1 pkt 3 u.t.d. w zw. z art. 8 ust. 3 pkt 4, art. 14 ust. 1 u.t.d. oraz § 1 ust. 4 załącznika do uchwały nr LXIII/581/04 Rady Miasta Krakowa z 20 października 2004 r. w zakresie dodatkowego oznakowania taksówek osobowych poprzez ich zastosowanie i przyjęcie, że przepisy u.t.d. w zakresie udzielonej licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego taksówką mają zastosowanie do przedsiębiorcy w okresie przejściowym, tj. do dnia 30 września 2020 r., a co za tym idzie przedsiębiorca jest zobowiązany do wykonywania obowiązków wynikających z ustawy oraz uchwały, w szczególności jest zobowiązany złożyć w terminie 28 dni od dnia nawiązania współpracy z kierowcą wniosku o nadanie identyfikatora wraz ze zgłoszeniem informacji o niekaralności kierowcy, podczas gdy z uwagi na wydłużenie okresu przejściowego na podstawie przepisów o tarczy antykryzysowej ww. przepisy winny obowiązywać kierowcę od 1 października 2020 r. jako partnera flotowego [...] sp. z o.o., który nie wykonuje standardowej działalności taksówkarskiej, lecz działalność za pośrednictwem aplikacji mobilnej.

W oparciu o podniesione zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania ewentualnie orzeczenie co do istoty sprawy, względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w pierwszej instancji w całości.

Decyzją z dnia 22 października 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że zarzuty dotyczące wadliwego doręczenia ostrzeżeń są niezasadne, ponieważ były odbierane przez umocowanego pełnomocnika skarżącego M. P. Kolegium podniosło, że zgodnie z § 1 uchwały przedsiębiorcy są zobligowani do dodatkowych oznaczeń taksówek osobowych określonych w załączniku do uchwały, a z kolei § 6 uchwały stanowi, że naruszenie przepisów uchwały stanowi wykroczenie określone w Kodeksie wykroczeń i może stanowić podstawę do cofnięcia licencji transportu drogowego taksówek. Kolegium podniosło, że termin 28-dniowy wynikający z u.t.d. jest terminem na zmianę danych, a nie konwalidację naruszeń w postaci braku przedłożenia zaświadczenia o niekaralności, czy uzyskania identyfikatora kierowcy. Zdaniem Kolegium o rażącym naruszeniu warunków licencji decydują łącznie trzy warunki: oczywistość naruszenia, charakter warunków, które zostały naruszone, skutki jakie naruszenie wywołało. W ocenie SKO zasadnie przyjął organ I instancji, że w sprawie zostały spełnione przesłanki cofnięcia przedsiębiorcy udzielonej licencji, skarżący bowiem w sposób uporczywy naruszał przepisy prawa miejscowego, a zatem naruszył warunki wykonywania licencji. Kolegium podniosło, że zarzuty skarżącego o braku zastosowania przepisów ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 oraz innych sytuacji kryzysowych nie wyłączały zastosowania warunków określonych przez Gminę wykonywania licencji oraz obowiązku ich przestrzegania, a zatem są irrelewantne dla sprawy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący zarzucił:

- naruszenie przepisów postępowania mogących mieć wpływ na wynik sprawy:

- art. 61 § 1 k.p.a. w zw. z art. 40 § 2 k.p.a. poprzez uznanie, że prawidłowo wszczęto postępowanie przed Prezydentem Miasta Krakowa, w sytuacji gdy ostrzeżenia z dnia 21 września, 23 września i 6 października 2020 r. zostały wadliwie doręczone (błędnie zaadresowane), co w konsekwencji stanowiło naruszenie art. 15 ust. 1 pkt 2 lit a i 2 u.t.d.;

- art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego oraz brak wyczerpującego zebrania, w tym błędne rozpatrzenie całości materiału dowodowego, co doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji Prezydenta Miasta w przedmiocie cofnięcia licencji nr [...] na wykonywanie transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką, pominięcie istotnych dla sprawy okoliczności, m. in. braku wskazania przez skarżącego innego adresu niż ujawniony CEIDG; stwierdzenie, że nieprawidłowości powinny klasyfikowane jako rażące naruszenie warunków licencji, podczas gdy waga naruszeń nie była istotna);

- art. 7, art. 77 § 1w zw. z art. 80 k.p.a i art. 140 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie wszystkich okoliczności i zarzutów podniesionych przez skarżącego w odwołaniu;

- art. 7a k.p.a. poprzez nierozstrzygnięcie wątpliwości co do treści norm prawnych wyrażonych w art. 5b ust. 1 pkt 3 u.t.d., art. 5 b ust. 2 pkt 2 u.t.d., art. 5d, art. 5e u.t.d. oraz art. 6 ustawy z dnia 16 maja 2019 r. o zmianie u.t.d. oraz niektórych innych ustaw w zw. z art. 31 r. ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 innych chorób zakaźnych na korzyść skarżącego;

- art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak zapewnienia skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu.

- art. 5b ust. 1 pkt 3 u.t.d. w zw. z art. 5 b ust. 2 pkt 2, art. 5d i art. 5 c u.t.d. oraz art. 6 ustawy z dnia 16 maja 2019 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych ustaw w zw. z art. 31r ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw poprzez ich niezastosowanie, a tym samym uznanie przez organ I instancji, iż przepisy u.t.d. w zakresie udzielonej licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką obowiązują od dnia 2 stycznia 2020 r. i tym samym ich zastosowanie nie zostało odroczone, przesunięte w czasie, tj. do dnia 30 września 2002 r. – okres przejściowy- podczas, gdy przepisy tarczy antykryzysowej wydłużyły termin na uzyskanie przez podmioty obowiązane licencji na wykonywanie transportu drogowego w zakresie pośrednictwa przy przywozie osób- wydłużenie okresu przejściowego z trzech miesięcy do dziewięciu miesięcy- do dnia 30 września 2020 r., a co za tym idzie obowiązek zlecania przez pośredników przewozów osób wyłącznie przedsiębiorcom posiadającym tzw. licencję taksówkarską nie miał zastosowania;

- art. 14 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 8 ust. 3 pkt 4, art. 5b ust. 1 pkt 3 u.t.d., art. 31 r pkt 1 i 2 ustawy okołokowidowej, § 1 ust. 4 załącznika do uchwały przez błędną wykładnię poprzez przyjęcie, że w okresie przejściowym do dnia 30 września 2020 r. skarżący jest zobowiązany do wykonywania obowiązków wynikających z ustawy i uchwały;

- art. 15 ust. 1 pkt 2 lit b u.t.d. w zw. z § 1 ust. 4 załącznika do uchwały poprzez błędną wykładnię i zastosowanie polegające na przyjęciu, że nieprawidłowości stwierdzone podczas kontroli polegające na braku identyfikatorów kierowców oraz braku zgłoszenia kierowców do licencji stanowią rażące naruszenie warunków licencji;

-art. 15 ust. 2 w zw. z ust. 1 pkt 2 lit b u.t.d. poprzez przyjęcie, że ostrzeżenia z dnia 21 września, 23 września oraz 6 października 2020 r. stanowią odrębne ostrzeżenia, podczas gdy ostrzeżenia z 21 i 23 września zostały wydane przez placówkę pocztową w dniu 28 września, a kolejne 18 października 2020 r. co powoduje, że czas był zbyt krótki, aby umożliwić przedsiębiorcy przeciwdziałanie naruszeniom;

- art. 105 w zw. z art. 138§ poprzez jego niezastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji;

W oparciu o podniesione zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, a następnie o umorzenie postępowania administracyjnego, wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko przyjęte w zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z dnia 3 marca 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. Zakres kontroli sprawowanej przez sąd wynika z art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozpoznając skargę nie jest związany zarzutami, podstawą prawną, ani formułowanymi przez strony wnioskami. Sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracyjnych, kieruje się wyłącznie kryterium legalności, czyli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego. Oznacza to, że w ramach takiej kontroli sąd nie może kierować się względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego.

Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona w tak określonych granicach wykazała, że odpowiada ona wymogom prawa, a zatem skarga zasługiwała na oddalenie.

W niniejszej sprawie bezsporny był następujący stan faktyczny: skarżący jest posiadaczem licencji nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką wydanej przez Prezydenta Miasta. Zostały wydane cztery wypisy licencji na cztery pojazdy. Skarżący realizuje transport drogowy jako partner flotowy spółki [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. Bezsporną okolicznością jest również, że w stosunku do kierowców: O. S., A. S., M. M., A. Z. skarżący nie dopełnił obowiązku przedłożenia zaświadczenia o niekaralności, ani nie uzyskał dla kierowców wymaganych przepisami uchwały identyfikatorów kierowcy.

Sporną okolicznością w niniejszej sprawie jest natomiast, czy popełnione przez skarżącego naruszenia powinny skutkować wydaniem decyzji o cofnięciu licencji na wykonywanie transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką.

Jak stanowi art. 14 ust. 1 u.t.d. przewoźnik drogowy jest obowiązany zgłaszać w formie pisemnej, w postaci papierowej lub w postaci elektronicznej, organowi, który udzielił: 1) zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencji wspólnotowej, zmiany danych, o których mowa w art. 7a, 2) licencji, o której mowa w art. 5b ust. 1 i 2, zmiany danych, o których mowa w art. 8 - nie później niż w terminie 28 dni od dnia ich powstania.

Zgodnie z art. 15 ust. 1 u.t.d. licencję, o której mowa w art. 5b ust. 1 i 2, cofa się: 1) w przypadku gdy a) wydano prawomocne orzeczenie zakazujące przedsiębiorcy wykonywania działalności gospodarczej objętej licencją, b) przedsiębiorca nie podjął działalności objętej licencją w ciągu 6 miesięcy od dnia jej wydania, pomimo wezwania organu licencyjnego do jej podjęcia; 2) jeżeli jej posiadacz: a) nie spełnia wymagań uprawniających do wykonywania działalności w zakresie transportu drogowego, b) rażąco naruszył warunki określone w licencji lub inne warunki wykonywania działalności objętej licencją określone przepisami prawa, c) odstąpił licencję lub wypis z licencji osobie trzeciej, d) zaprzestał wykonywania działalności gospodarczej objętej licencją, a w szczególności nie wykonuje, na skutek okoliczności zależnych od niego, transportu drogowego co najmniej przez 6 miesięcy, e) rażąco narusza przepisy dotyczące czasu pracy kierowców lub kwalifikacji kierowców; 5) jeżeli posiadacz licencji na wykonywanie transportu drogowego w zakresie pośrednictwa przy przewozie osób wykonuje czynności takiego pośrednictwa na rzecz podmiotu nieposiadającego odpowiedniej licencji, o której mowa w art. 5b ust. 1. 2. Cofnięcie licencji w przypadkach określonych w ust. 1 pkt 2 lit. a, b, d oraz lit. e poprzedza się pisemnym ostrzeżeniem przedsiębiorcy, że w przypadku ponownego stwierdzenia naruszenia tych przepisów wszczyna się postępowanie w sprawie cofnięcia licencji. Przepisu nie stosuje się, gdy posiadacz licencji przestał spełniać wymagania, o których mowa w art. 5c ust. 1 pkt 1 lit. a. 2a. Przepisu ust. 1 pkt 2 lit. d nie stosuje się, jeżeli przewoźnik zawiadomił organ, który udzielił licencji, o zawieszeniu wykonywania transportu drogowego, w trybie i na zasadach określonych w art. 14a. 3. Licencja, o której mowa w art. 5b ust. 1 i 2, może być cofnięta, jeżeli jej posiadacz: 1) nie przedstawił, w wyznaczonym terminie, informacji i dokumentów, o których mowa w art. 8 ust. 2 i 3, art. 14 ust. 2 i art. 83; 2) rażąco lub wielokrotnie narusza przepisy w zakresie dopuszczalnej masy, nacisków osi lub wymiaru pojazdu; 3) zalega w regulowaniu, stwierdzonych decyzją ostateczną lub prawomocnym orzeczeniem, zobowiązań: a) celnych, podatkowych lub innych zobowiązań na rzecz Skarbu Państwa z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego, b) wobec kontrahenta; 4) samowolnie: a) zmienia wskazania urządzeń pomiarowo-kontrolnych lub tachografów zainstalowanych w pojeździe, z wyłączeniem licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozów osób taksówką, b) zmienia lub usuwa dane zapisane w tachografie cyfrowym lub na karcie kierowcy i karcie przedsiębiorstwa. 4. Przedsiębiorca jest obowiązany zwrócić dokumenty, o których mowa w art. 11, organowi, który udzielił licencji, niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o cofnięciu licencji stała się ostateczna. 5. W przypadku cofnięcia licencji nie może być ona ponownie udzielona wcześniej niż po upływie 3 lat od dnia, w którym decyzja o cofnięciu licencji stała się ostateczna.

Wskazać należy, że art. 15 u.t.p. przewiduje dwie podstawy prawne: obligatoryjnego cofnięcia licencji m. in. w sytuacji rażącego naruszenia warunków określonych w licencji lub innych warunków wykonywania działalności objętej licencją określonych przepisami prawa oraz możliwość cofnięcia licencji określoną (art. 15 ust. 3 u.t.d.) jeżeli m. in. posiadacz licencji nie przedstawił w wyznaczonym terminie informacji i dokumentów, o których mowa w art. 8 ust. 2 i 3, art. 14 ust. 2 i art. 83.

Zgodnie z art. 8 ust. 3 pkt 4 do wniosku o udzielenie licencji dołącza się zaświadczenie o niekaralności opatrzone datą nie wcześniejszą niż miesiąc przed złożeniem wniosku, potwierdzające, że odpowiednio przedsiębiorca osobiście wykonujący przewozy, zatrudnieni przez niego kierowcy oraz osoby niezatrudnione przez przedsiębiorcę, lecz wykonujące osobiście przewóz na jego rzecz, spełniają warunki, o których mowa w art. 5c ust. 1 pkt 4 lub w art. 6 ust. 1 pkt 2.

Obowiązek posiadania przez kierowców świadczących przewozy osobowe taksówką identyfikatorów wynika z przepisów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze Gminy Miejskiej. Zgodnie z § 1 uchwały nr LXIII/581/04 Rady Miasta Krakowa z dnia 20 października 2004 r. (Dz. U. Województwa Małopolskiego, z 3 lutego 2017 r. ze zm., dalej: "uchwała") wprowadza się na terenie Gminy Miejskiej Kraków obowiązek stosowania przez przedsiębiorców użytkujących pojazdy samochodowe jako taksówki osobowe, dodatkowych oznaczeń, których treść i wzory określa załącznik do uchwały. Zgodnie z § 6 uchwały naruszenie przepisów, o których mowa w § 1, 2, 3, 4 i 5 – stanowić może podstawę do cofnięcia licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką.

Podnieść należy, że rozstrzygnięciem nadzorczym nr [...] z dnia 25 listopada 2004 r. Wojewoda stwierdził nieważność uchwały w części § 6 uchwały w zakresie słów "stanowi wykroczenie określone w Kodeksie wykroczeń i". Tymczasem, w zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze przywołało nieobowiązującą treść przepisu § 6 uchwały.

Zgodnie z § 1 ust. 4 Załącznika do uchwały identyfikator kierowcy taksówki osobowej, zawierający fotografię kierowcy, jego imię i nazwisko, numer udzielonej przedsiębiorcy licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką i numer boczny taksówki przyznany wraz z wydanym uprawnieniem przewozowym, umieszczony wewnątrz taksówki w centralnej części tablicy rozdzielczej pojazdu, w miejscu umożliwiającym swobodne odczytanie zawartych w nim informacji przez pasażera zajmującego dowolne miejsce w taksówce. Identyfikator jest wydawany przedsiębiorcy osobiście wykonującemu transport drogowy i zatrudnionym przez niego kierowcom przez właściwy wydział Urzędu Miasta udzielający licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką, po uprzednim dostarczeniu fotografii o parametrach określonych w przepisach dot. dowodów osobistych. Identyfikator jest ważny 10 lat od daty jego wydania, z tym, że termin ten nie może być dłuższy niż data ważności udzielonej licencji; po upływie tego terminu jest wydawany nowy identyfikator po dostarczeniu aktualnej fotografii.

Zaznaczyć należy, że podstawę prawną wydania uchwały stanowił art. 15 ust. 7 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. Prawo przewozowe (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 8), w świetle którego rada gminy (Rada miasta stołecznego Warszawy) może wprowadzić obowiązek stosowania dodatkowych oznaczeń i dodatkowego wyposażenia technicznego w odniesieniu do taksówek.

W niniejszej sprawie bezsporną okolicznością jest, że skarżący nie zgłosił kontrolowanych kierowców: O. S., A. S., M. M., A. Z. do wydania identyfikatora kierowcy taksówki. Bezsporną jest również okoliczność, że w dacie kontroli brak było w aktach licencyjnych zaświadczenia o niekaralności tych kierowców. Bezsporne jest również, że kierowcy wykonywali przewozy bez identyfikatora wymaganego przepisami uchwały.

Mając na względzie treść art. 14 ust. 1 pkt 2 u.t.d. w zw. z art. 8 ust. 3 pkt 4 p.r.d. skarżący był zobowiązany zgłosić kierowców zatrudnionych oraz niezatrudnionych, lecz wykonujących przewóz na jego rzecz oraz przedłożyć zaświadczenie o niekaralności. Nie budzi wątpliwości fakt, że w stosunku do skontrolowanych kierowców brak było takiego zgłoszenia i przedłożenia zaświadczenia o niekaralności. W ocenie Sądu, w przypadku tego rodzaju naruszenia organ może wydać decyzję o cofnięciu licencji w świetle postanowień art. 15 ust. 3 u.t.d., jednakże ani organ pierwszej, ani drugiej instancji nie powoływał się na to naruszenie w uzasadnieniu decyzji. W rezultacie, należało przyjąć, że podstawę cofnięcia licencji skarżącemu stanowił brak wyposażenia kierowców w identyfikatory ze zdjęciem, zgodnie z § 1 ust. 4 załącznika do uchwały.

Kolejną kwestią, którą należało rozważyć dokonując kontroli zaskarżonych decyzji, to ustalenie czy naruszenie przepisów uchwały stanowi podstawę obligatoryjnego cofnięcia licencji określoną w art. 15 ust. 1 pkt 2 u.t.d., czy jak twierdzi skarżąca - fakultatywnego cofnięcia licencji, o którym mowa w art. 15 ust. 3 u.t.d. W ocenie Sądu, naruszenie przepisów uchwały powinno być oceniane jako przesłanka obligatoryjnego cofnięcia licencji, o której mowa w art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. b u.t.d. Naruszenie uchwały nie może być uznane za podstawę do fakultatywnego cofnięcia licencji, ponieważ art. 15 ust. 3 u.t.d. nie przewiduje przesłanki obejmującej takie naruszenie. Podkreślić również należy, że uchwała jako akt podustawowy nie może modyfikować zapisów ustawy (np. poprzez ustanowienie nieprzewidzianej w ustawie przesłanki cofnięcia licencji), czy wprowadzać kolejnej samodzielnej (obok ustawowych) podstawy prawnej cofnięcia licencji. W rezultacie, naruszenie przepisów uchwały powinno być analizowane pod kątem "rażącego naruszenia warunków wykonywania działalności określonych przepisami prawa".

W ocenie Sądu, zasadnie przyjęły organy I i II instancji, że użycie w uchwale sformułowania, że naruszenie jej postanowień może stanowić podstawę cofnięcia licencji, nie daje podstaw do przyjęcia, że ustawodawca lokalny wprowadził w tym przepisie uznanie administracyjne dla organów administracji publicznej. W ocenie Sądu systemowa wykładnia prowadzi do wniosku, że w sytuacji stwierdzenia naruszenia przez podmiot prowadzący działalność polegającą na przewozie osób taksówką przepisów uchwały, organ właściwy jest zobowiązany (ponieważ w takiej sytuacji upoważnienie do działania oznacza dla organu obowiązek podjęcia tego działania) do wszczęcia postępowania i dokonania oceny, czy w konkretnej sytuacji faktycznej spełnione są przesłanki cofnięcia licencji, o których mowa w art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. b u.t.d.

Dokonując interpretacji art. 15 ust. 1 pkt 2 lit b u.t.d. należy wskazać, że w orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że wykonywanie transportu taksówką podlega regulacjom zarówno na poziomie ustawowym- u.t.d., jak i na poziomie aktów prawa miejscowego (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 28 października 2020 r., III SA/Wr 493/19, CBOSA).

Wskazać należy, że rażące naruszenie warunków określonych w licencji oraz przepisów prawa określających warunki wykonywania działalności ma miejsce wówczas, gdy przepisy są jasne, czytelne i bezpośrednio zrozumiałe. Skoro istnieje przepis prawa nakazujący określone zachowanie się posiadaczowi licencji, a jego faktyczne i notoryjne zachowanie bez uzasadnionego powodu jest sprzeczne z przepisem prawnym, to zachodzi przypadek rażącego naruszenia warunków określonych w licencji (por. wyrok NSA z 6.03.2014 r., II GSK 2111/12, CBOSA). Zauważyć należy, że każdy z zatrzymanych kierowców wykonywał przewozy dla skarżącego bez wymaganego przepisami prawa identyfikatora ze zdjęciem. Zwrócić należy uwagę, że przepisy dotyczące przewozu osób mają w przede wszystkim służyć zapewnieniu bezpieczeństwa osobom korzystającym z przewozu taksówką. Takim celom służy niewątpliwie obowiązek posiadania przez kierowcę identyfikatora ze zdjęciem, imieniem i nazwiskiem kierowcy, który powinien być umieszczony w miejscu widocznym dla pasażera.

W orzecznictwie (por. m. in. wyrok WSA W Krakowie z dnia 1 sierpnia 2013 r., III SA/Kr 1674/12, CBOSA) wskazuje się, że o rażącym naruszeniu warunków licencji decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia warunków licencji, charakter warunków, które zostały naruszone oraz skutki jakie to naruszenie wywołało. Oczywistość naruszenia warunków licencji polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między zachowaniem przewoźnika a określonymi w licencji wymogami prawidłowego wykonywania przewozu. Skutki, które wywołuje działanie przewoźnika sprzeczne z warunkami licencji, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie tego działania (por. wyrok WSA w Krakowie z 1.08.2013 r., III SA/Kr 1674/12, CBOSA).

Naruszenie przez skarżącego obowiązku wyposażenia kierowców w identyfikatory wymagane uchwałą należy uznać za rażące nie tylko z powodu ilości i powtarzalności naruszeń, ale przede wszystkim ich skutków, w szczególności polegających na braku zapewnienia gwarancji bezpieczeństwa pasażerom korzystającym z usług skarżącego. Odnosząc się do podnoszonych przez skarżącego okoliczności związanych z zamawianiem taksówki za pośrednictwem aplikacji, należy podkreślić, że skarżący nie wykazał, aby zamawiający taksówkę przez aplikację otrzymywał na telefon informacje objęte treścią identyfikatora: w szczególności zdjęcie oraz dane osobowe kierowcy, który realizować będzie przewóz.

Cofnięcie licencji w przypadkach określonych w ust. 1 pkt 2 lit. a, b, d oraz lit. e omawianego artykułu poprzedza się pisemnym ostrzeżeniem przedsiębiorcy, że w przypadku ponownego stwierdzenia naruszenia tych przepisów wszczyna się postępowanie w sprawie cofnięcia licencji. Decyzja wydana na podstawie przepisu art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. b u.t.d. nie jest decyzją wydawaną w warunkach uznania administracyjnego. Ma ona charakter decyzji związanej, która rodzi po stronie organu obowiązek orzeczenia w sposób przepisem określony po ustaleniu faktu kwalifikowanego naruszenia przepisów o wykonywaniu działalności objętej licencją. Przepis posługuje się przy tym pojęciem niedookreślonym: "rażące naruszenie warunków wykonywania działalności", co wymaga każdorazowo analizy w konkretnym stanie faktycznym (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 28.10.2020 r., III SA/Wr 493/19, CBOSA).

W niniejszej sprawie niewątpliwie naruszenie przez skarżącego postanowień uchwały miało charakter rażący. Po dokonanych kontrolach i stwierdzonych nieprawidłowościach Prezydent Miasta poinformował skarżącego o stwierdzonych nieprawidłowościach oraz ostrzegł skarżącego, że ponowne ujawnienie nieprawidłowości może skutkować wszczęciem postępowania administracyjnego w przedmiocie cofnięcia licencji na przewóz taksówką. Wskazane w ostrzeżeniu przepisy zostały po raz kolejny naruszone przez skarżącego (w dniu 29 września 2020 r.) i skutkowały wysłaniem kolejnego ostrzeżenia oraz wszczęciem postępowania administracyjnego w przedmiocie cofnięcia skarżącemu licencji.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów podniesionych w skardze wskazać należy, że zasadniczo dotyczą one dwóch kwestii: prawidłowości doręczenia ostrzeżeń o naruszeniu przepisów przez skarżącego oraz znaczenia dla działalności prowadzonej przez skarżącego przepisu art. 31 r ustawy covidowej oraz art. 6 ustawy o zmianie u.t.d.

Ostrzeżenia, w których wskazano naruszone przez skarżącego przepisy oraz wskazano, że kolejne ich naruszenie może skutkować cofnięciem licencji, zostały doręczone na adres pełnomocnika skarżącego (M. P., który jak wskazał skarżący – był pełnomocnikiem ustanowionym do spraw licencji), odebrane osobiście przez pełnomocnika. W toku postępowania skarżący nie kwestionował dotarcia do niego informacji o skierowanych na adres pełnomocnika ostrzeżeniach, a zatem w ocenie Sądu nie doszło do naruszenia przepisów o doręczeniach.

Sąd podziela pogląd przyjęty w orzecznictwie, że cofnięcie licencji nie jest dopuszczalne, jeżeli nie zostanie poprzedzone skierowaniem do przedsiębiorcy pisemnego ostrzeżenia wskazującego stwierdzone naruszenia, a po tym ostrzeżeniu dojdzie do ponownego naruszenia. Przy czym chodzi tu o naruszenie tych przepisów, które zostały wymienione w pisemnym ostrzeżeniu jako naruszone przez przedsiębiorcę (por. wyrok NSA z 28 maja 2008 r., II GSK 143/08, CBOSA). Pełnomocnik skarżącego odebrał ostrzeżenia z dnia 21 i 23 września 2020 r. w dniu 28 września 2020 r., a w dniu 29 września 2020 r. pojazd skarżącego został zatrzymany do kontroli i stwierdzone zostały naruszenia wskazane w ostrzeżeniach, co zasadnie skutkowało wszczęciem postępowania w sprawie cofnięcia skarżącemu licencji.

Sąd nie podziela również zarzutów skarżącego dotyczących naruszenia przez organy I i II instancji przepisów ustawy covidowej. Skarżący w zarzutach podniesionych w skardze argumentuje, że w związku z treścią art. 31 r. ustawy covidowej oraz art. 6 ustawy o zmianie u.t.d. nie miał, do czasu upływu okresu przejściowego w niej wskazanego, obowiązku realizowania wynikających z przepisów u.t.d. oraz prawa miejscowego obowiązków związanych z prowadzoną działalnością.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 16 maja 2019 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r., poz. 1180) podmioty wykonujące pośrednictwo przy przewozie osób przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy są obowiązane uzyskać licencję, o której mowa w art. 5b ust. 2 pkt 2 ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą nie później niż w terminie 9 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Zgodnie z art. 31r. ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 i innych chorób zakaźnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 568, "ustawa covidowa") do dnia 30 września 2020 r.: 1) do podmiotów prowadzących pośrednictwo przy przewozie osób, które uzyskały licencję, o której mowa w art. 5b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, nie stosuje się art. 5d i art. 5e, art. 15 ust. 1 pkt 5 oraz art. 27b; 2) nie stosuje się art. 27c ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym.

Mając na względzie treść powyższych przepisów, należy stwierdzić, że ustawodawca nie przewidział zwolnienia podmiotów, które już posiadają licencję na przewóz osób taksówką z obowiązków przestrzegania warunków udzielonej licencji, czy warunków wykonywania działalności objętej licencją. Przepisy ustawy nie przewidują również wydłużenia 28 dniowego terminu do zgłoszenia zmian w zakresie osób, które będą wykonywały działalność objętą licencją. W związku z tym, należy stwierdzić, że podmioty, które uzyskały licencję przed upływem okresu przejściowego, od jej otrzymania mają obowiązek stosować się do określonych przepisami prawa powszechnie obowiązującego obowiązków.

Odnosząc się natomiast do zarzutu braku rozstrzygnięcia wątpliwości co do treści normy prawnej na korzyść skarżącego zgodnie z treścią art. 7a k.p.a., należy wskazać, że przepis ten może znaleźć zastosowanie wyłącznie wówczas, gdy istnieją wątpliwości co do stanu prawnego, a takich wątpliwości w niniejszej sprawie nie było, w rezultacie organy nie mogły zastosować wskazanego przepisu.

W ocenie Sądu zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja zostały wydane w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym, z prawidłową zastosowaną materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia.

Mając na względzie powyższe, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.