Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędziowie: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2021 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy K. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lipca 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 2462/17 w sprawie ze skargi Gminy K. Z. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] września 2017 r. znak [...] w przedmiocie nakazu doprowadzenia prac wykonywanych przy zabytku do zgodności z udzielonym pozwoleniem 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Gminy K. Z. na rzecz Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie.

Wyrokiem z dnia 26 lipca 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2462/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Gminy K. Z. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] września 2017 r., znak [...] T, w przedmiocie nakazu doprowadzenia prac wykonywanych przy zabytku do zgodności z udzielonym pozwoleniem.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym.

Decyzją z dnia [...] września 2017 r., znak [...], Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, po rozpatrzeniu odwołania Gminy K. Z., na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. g, art. 7 pkt 1, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2014 r. poz. 1446 ze zm.), dalej: ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami", "u.o.z." oraz art. 17 pkt 2 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. - utrzymał w mocy decyzję Kierownika Delegatury w Wałbrzychu Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków we Wrocławiu, dalej także: "DWKZ", z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...], zobowiązującą Gminę K. Z., jako właściciela zabytku - zespołu pałacowo-parkowego w K. Z., do doprowadzenia robót wykonywanych przy ww. zabytku do zgodności z zakresem i warunkami decyzji nr [...] z dnia [...] września 2013 r. Organ szczegółowo określił, w jaki sposób Gmina miała obowiązek ten wykonać.

Skargę na powyższą decyzję złożyła Gmina K. Z. zarzucając błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie przepisów:

1) postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na zebraniu, rozpatrzeniu oraz dokonaniu oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym z art. 7, art. 10, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. poprzez:

a) zaniechanie przeprowadzenia oceny zgodności wykonywanych robót i prac konserwatorskich i restauratorskich przy wykorzystaniu ekspertyzy biegłego z zakresu zabytków;

b) przyjęcie, że wykonane w 2016 r. prace zostały już zakończone pomimo, że są one toku i jako takie nie były zgłaszane do odbioru i nie mogą być traktowane jako już wykonane (prace tymczasowe);

c) poprzez przyjęcie, że podpis przedstawiciela Gminy pod niekompletnym protokółem oględzin (później uzupełnionym o załączniki) uprawnia do uznania, że skarżąca zgodziła się, iż niektóre z robót wykonano niezgodnie z pozwoleniem;

d) zaniechanie przeprowadzania wolnej od uchybień procesowych rozprawy administracyjnej przez organ II instancji.

Skarżąca wniosła m.in. o uchylenie decyzji organów obu instancji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę.

Sąd zaznaczył, że zgodnie z art. 3 pkt 1 u.o.z., przedmiotem ochrony konserwatorskiej może być nie tylko jedna nieruchomość, ale też jej części lub zespół. Zespół pałacowo - parkowy w K. Z. wpisany do rejestru zabytków pod nr [...], decyzją z dnia [...] listopada 1989 r., jest zatem objęty ochroną jako zabytkowa całość, na którą składają się wszystkie jego elementy. Z akt sprawy wynika, że jest on arcydziełem architektury neogotyckiej i z ogrodem oraz parkiem stanowi szczególnie cenne złożenie w Polsce.

Przy obiektach tego typu, reglamentacją organów ochrony konserwatorskiej zostały objęte wszelkie działania mogące prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku. Pozwolenia tego rodzaju skarżącej Gminie udzielono decyzją z dnia [...] września 2013 r., nr [...]. W orzeczeniu tym szczegółowo organ konserwatorski określił zarówno rodzaj, zakres prac, jak i materiały jakie powinny być użyte przy ich wykonywaniu, w celu jak najlepszego zachowania i wyglądu zabytkowej substancji przedmiotowego zespołu. Sąd podkreślił, że prace miały zostać przeprowadzone w celu odtworzenia dawnej kompozycji parku z rekonstrukcją tarasów ogrodowych, sieci dróg i ścieżek spacerowych, nawierzchni, układu szaty roślinnej, małej architektury, bram, ogrodzeń, fontann, schodów, balustrad, pergoli, trejaży, zdrojów, groty, kolumny Nike, remontu kaskady wodnej i zbiorników retencyjnych.

Sąd wskazał, że w przypadku odstąpienia od warunków pozwolenia konserwatorskiego w ustawie przewidziano kompleksowe działania organów ochrony zabytków począwszy od czynności kontrolnych, o których mowa w art. 38 u.o.z., poprzez wstrzymanie - na podstawie art. 43 ust. 4 u.o.z - prac wykonywanych m.in. w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu innych działań, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 6-8 i 10-12, a skończywszy na wydaniu decyzji w trybie art. 44 ust. 1 pkt 3 u.o.z., jak to miało miejsce w niniejszej sprawie.

W ocenie Sądu, nie budzi żadnych wątpliwości, że stwierdzone - podczas oględzin 29 września 2016 r. oraz rozprawy administracyjnej przeprowadzonej w dniu 25 listopada 2016 r. a także ustalone na podstawie złożonej do akt dokumentacji powykonawczej, jak i dziennika budowy - odstępstwa dawały podstawę i tym samym nakładały obowiązek zastosowania przez organ trybu określonego w art. 44 ust. 1 pkt 3 u.o.z. w celu doprowadzenia wykonywanych robót do zgodności z zakresem i warunkami ściśle określonymi w pozwoleniu wydanym [...] września 2013 r. Stwierdzone różnice między pracami projektowanymi a wykonanymi zostały szczegółowo przez organ opisane i nie były one kwestionowane w toku postępowania przez stronę skarżącą.

Sąd odnotował, że stosownie do art. 44 ust. 1 pkt 3 u.o.z., decyzja, o której mowa w art. 43 ust. 1, wygasa po upływie 2 miesięcy od dnia jej doręczenia, jeżeli w tym terminie wojewódzki konserwator zabytków nie wyda decyzji nakładającej obowiązek podjęcia określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych badań, prac, robót lub innych działań przy zabytku do zgodności z zakresem i warunkami określonymi w pozwoleniu, wskazując termin wykonania tych czynności. Powołany przepis jest zatem obligatoryjnym instrumentem do ingerencji organu konserwatorskiego na każdym etapie prowadzonych prac i robót, w przypadku wydania decyzji na podstawie art. 43 u.o.z.

W świetle przedstawionej argumentacji prawnej i niekwestionowanych ustaleń faktycznych - jako nielogiczne, a przez to nieprzekonujące – Sąd uznał stanowisko skarżącej Gminy wskazujące - jako zasadniczy powód odstąpienia od warunków pozwolenia konserwatorskiego - że roboty rewitalizacyjne nie zostały ostatecznie wykonane i są w toku. Nieracjonalne są bowiem wywody skarżącej, w szczególności w zestawieniu z wykonaniem elementów fontanny z białego cementu zamiast z marmuru, niezgodnymi z projektem nasadzeniami i to w części gatunkami roślinnymi innego rodzaju niż przewidziana, bez zachowania historycznej kompozycji i powiązań widokowych, czy wreszcie zmiany rodzaju nawierzchni ścieżek parkowych i ich obrzeży.

Sąd zaaprobował stanowisko organu II instancji, według którego, odstąpienie od warunków ww. decyzji doprowadziło do znacznego obniżenia walorów historycznych, artystycznych i naukowych zespołu, wbrew ustaleniom poczynionym w kwerendzie archiwalnej, ikonograficznej i badaniom terenowym, które niewątpliwie miały istotne znaczenie dla zachowania wartości zabytku i znalazły swój wyraz w pozwoleniu udzielonym skarżącej przez organ ochrony zabytków.

Sąd podkreślił, że chronione są głównie te cechy obiektu, które stanowią o jego reprezentatywności, szczególnie odzwierciedlające epokę w jakiej powstały, tak w zakresie rozwoju form architektonicznych, urbanistycznych, gospodarki, stosunków społecznych, jak i poglądów ideowych. Im więcej obiekt niesie informacji ważnych dla nauki, tym jego wartość jest większa. Chodzi bowiem przede wszystkim o zachowanie zabytku w jak największej części w substancji oryginalnej, pierwotnej kompozycji przestrzennej z nieznacznymi przekształceniami oraz ze zharmonizowanymi nawarstwieniami. Zasadą winno być więc dążenie do zachowania substancji zabytkowej w najbardziej oryginalnej, pierwotnej formie.

Podobnie, jako pozostające bez istotnego wpływu na rozstrzygnięcie, nie mogły odnieść oczekiwanego skutku zarzuty skargi zarówno dotyczące braku akceptacji przez przedstawiciela skarżącej protokołu z dnia 2 września 2016 r., niezażądania przez organ przedstawienia opinii, nieprzeprowadzenia dowodu z oględzin i opinii biegłego w celu sprawdzenia, czy zastosowano właściwą chronologię robót. Co do ostatniego z zrzutów Sąd wskazał, że w myśl art. 89 pkt 2 u.o.z., organ konserwatorski jest organem wyspecjalizowanym, uprawnionym do samodzielnej oceny, jaka ingerencja w zabytek jest dopuszczalna i jak należy go chronić. Oznacza to, że organ ochrony zabytków w oparciu o posiadaną wiedzę i doświadczenie może sam dokonywać ocen w zakresie będącym przedmiotem rozpoznania, a decyzja musi uwzględniać obowiązek zapobiegania zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytku sformułowany w art. 4 pkt 2 u.o.z.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina K. Z. Wyrok zaskarżyła w całości i zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez niewłaściwą wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 43 ust. 1 oraz przepisu art. 44 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków poprzez uznanie, że przepisy te mogły znaleźć zastosowanie w stanie faktycznym niniejszej sprawy pomimo, że prace przy zabytku nie zostały ukończone, a nawet nie były dostatecznie zaawansowane.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zawiadomieniem z dnia 10 września 2021 r. poinformowano strony o ograniczeniach w orzekaniu wynikających z przepisów ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVI-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm.). Poinformowano także o zmianie art. 15 zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1090).

Pismem z dnia 24 września 2021 r. pełnomocnik organu wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie online. Podał adres komunikacji elektronicznej. Podtrzymał argumentację przedstawioną w odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Pismem z dnia 21 września 2021 r. pełnomocnik wnoszącej kasację wniósł o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Na wypadek gdyby Sąd rozpoznawał sprawę na rozprawie, podał adres elektroniczny.

Rozprawa odbyła się na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału z dnia 4 listopada 2021 r. przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie posiedzenia na odległość.

Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawie skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 44 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 43 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2014 r. poz. 1446 ze zm.), dalej: "ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami".

Wbrew opisowi naruszenia zawartemu w zarzucie kasacji, wydanie, na podstawie art. 44 ust. 1 pkt 3, decyzji nakładającej obowiązek podjęcia określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych badań, prac, robót lub innych działań przy zabytku do zgodności z zakresem i warunkami określonymi w pozwoleniu, nie jest uwarunkowane ukończeniem robót lub dostatecznym zaawansowaniem tych robót.

W sposób oczywisty wynika to z użycia w analizowanej normie określenia "wykonywanych robót", a nie "wykonanych robót". Ponadto, decyzja nakładająca obowiązek jest wydawana jako następstwo decyzji o wstrzymaniu robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru lub w jego otoczeniu, w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu (art. 43 ust. 1 pkt 2).

Treść zarzutu wynikająca z opisu naruszenia jest zatem sprzeczna z rzeczywistym brzmieniem norm art. 43 ust. 1 pkt 2 oraz art. 44 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Bezpodstawna jest także sformułowana w uzasadnieniu skargi kasacyjnej teza, według której, doszło do błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania przepisu art. 43 ust. 1 oraz art. 44 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w odniesieniu do ścieżek parkowych i ich obrzeży. Przede wszystkim, nie odpowiada stanowi rzeczywistemu twierdzenie skarżącej Gminy, że wykonane do czasu kontroli roboty w zakresie ścieżek i obrzeży stanowiły wstępny etap robót zmierzających do rezultatu określonego w decyzji Starosty Z. Nr [...], z dnia [...] września 2013 r. o zatwierdzeniu projekty budowlanego i pozwoleniu na wykonanie robót budowlanych.

W skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutu naruszenia przepisów postępowania. Nie podważono prawidłowości ustaleń faktycznych. Niezależnie od tego, z uwagi na nawiązanie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej do ustalonego stanu faktycznego, możliwe jest wskazanie jaki zakres i rodzaj prac, dotyczących ścieżek parkowych i ich obrzeży, został wykonany.

Jak wskazano w uzasadnieniu decyzji DWKZ we Wrocławiu z dnia [...] czerwca 2017 r., zobowiązującej Gminę K. Z. do doprowadzenia wykonywanych robót do zgodności z zakresem i warunkami określonymi w pozwoleniu udzielonym decyzją Nr 783/2013, w dokumentacji zaprojektowano drogi z zachowaniem nawierzchni łupka w projektowanych obrzeżach w postaci kamiennych koryt. Dokumentacja projektowa zakłada użycie piasku lub żwiru do zasypania spoin pomiędzy elementami kamiennymi. Dokumentacja ta nie zakłada wykonania nawierzchni dróg jako żwirowych. Planowana jest podbudowa z tłucznia kamiennego. Jednak nawierzchnia żwirowa została wykonana na istniejącej drodze, bez odkrycia nawierzchni historycznej, czyli nie może zostać uznana jako podbudowa pod nawierzchnię docelową. Jak dalej stwierdził organ pierwszej instancji, gdyby potraktować wykonany żwir jako element podbudowy, docelowa droga znalazłaby się powyżej istniejącego terenu gruntu, co nie jest dopuszczalne w kontekście ochrony zabytkowego obiektu i stanowiłoby dla niego uszczerbek. Nie jest również logiczne wykonanie podbudowy na zachowanych elementach historycznej drogi. Jest to powiązane z systemem odprowadzania wód z założenia parkowo-pałacowego zlokalizowanego na wzgórzu. Ponadto, nie można potraktować wykonanych prac jako tymczasowych, gdyż dokumentacja projektowa nie zakłada etapowania prac w tym zakresie.

DWKZ stwierdził dalej, że analogiczna sytuacja zaistniała przy ścieżkach, gdzie zamiast kamiennych koryt odwadniających wykonano obrzeża plastikowe. Na rysunku 2b dokumentacji projektowej nie znaleziono takiego rozwiązania, ani działania będącego etapem docelowego rozwiązania. Wykonane obrzeża plastikowe nie korespondują w żaden sposób ze zidentyfikowanymi rozwiązaniami historycznymi, są niedopuszczalne w zabytkowym obiekcie, stanowią uszczerbek dla jego wartości i jego błędną interpretację.

Odnotować można, że wypowiedź Sądu pierwszej instancji w omawianym zakresie jest lakoniczna i sprowadza się do konstatacji o nieracjonalnych wywodach skarżącej m.in. dotyczących zmiany rodzaju nawierzchni ścieżek parkowych i ich obrzeży. Jednak wypowiedzi tej nie można odczytywać w oderwaniu od wcześniejszych rozważań zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Sąd pierwszej instancji wskazał zaś, że stwierdzone podczas oględzin w dniu 29 września 2016 r. oraz rozprawy administracyjnej przeprowadzonej w dniu 25 listopada 2016 r., a także ustalone na podstawie złożonej do akt dokumentacji, jak i dziennika budowy odstępstwa, dawały podstawę i tym samym nakładały obowiązek zastosowania przez organ trybu określonego w art. 44 ust. 1 pkt 3 w celu doprowadzenia wykonywanych robót do zgodności z zakresem i warunkami określonymi w pozwoleniu wydanym dania [...] września 2013 r. Sąd podsumował ten fragment rozważań w ten sposób, że stwierdzone różnice między pracami projektowanymi a wykonanymi zostały szczegółowo przez organ opisane, nie ma zatem potrzeby ich powtarzać.

W tak ustalonym stanie faktycznym jest niewątpliwe, że nie doszło do niewłaściwego zastosowania art. 44 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 43 ust. 1 pkt 2 ustawy w odniesieniu do ścieżek parkowych i ich obrzeży. Wbrew tezie podniesionej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, także rozważania Sądu pierwszej instancji w tym zakresie nie oznaczają naruszenia prawa polegającego na cząstkowej jedynie kontroli zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie podniesiono zarzutu do pozostałych obowiązków nałożonych zaskarżona decyzją i utrzymaną nią w mocy decyzją organu pierwszej instancji. W stosunku do elementów fontanny i nasadzeń wnosząca kasację wprost stwierdziła, że Sąd odniósł się do tych elementów, dokonując cząstkowej oceny prowadzonych prac z punktu widzenia wymogu przepisu art. 43 i 44 ust. 1 ustawy.

Dla pełnej jasności skonstatować jednak można, że wszystkie obowiązki zostały nałożone w oparciu o prawidłowo ustalony stan faktyczny. Również w odniesieniu do wszystkich obowiązków należy stwierdzić, że nie doszło do błędnej wykładni, czy też niewłaściwego zastosowania art. 44 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 43 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

Pismo określone przez organ jako odpowiedź na skargę kasacyjną zostało wniesione po upływie terminu określonego w art. 179 P.p.s.a. Nie ma więc podstaw do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego z tytułu wniesienia tego pisma. Zasądzone koszty postępowania kasacyjnego obejmują natomiast udział pełnomocnika organu w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. W związku z tym na mocy art. 204 pkt 1 P.p.s.a. orzeczono jak w pkt 2 wyroku.