Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska (spr.), , Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Sędzia WSA Jadwiga Smołucha, Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lipca 2018 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] września 2017 r. znak [...] w przedmiocie nakazu doprowadzenia prac wykonywanych przy zabytku do zgodności z udzielonym pozwoleniem oddala skargę

Decyzją z [...] maja 2017r. ([...]) Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, po rozpatrzeniu odwołania Gminy [...], na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. g, art. 7 pkt 1, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. 2014 poz. 1446 ze zm., dalej u.o.z.) oraz art. 17 pkt 2 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - utrzymał w mocy decyzję Kierownika Delegatury w [...] Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków we [...] z [...] czerwca 2017 r. ([...]) zobowiązującej Gminę [...], jako właściciela zabytku - zespołu pałacowo-parkowego w [...] do doprowadzenia robót wykonywanych przy ww. zabytku do zgodności z zakresem i warunkami decyzji nr [...] z [...] września 2013 r.tj.

- plac recepcyjny (nr [...] projektu) wykonany o nawierzchni płaskiej wysypanej żwirem w obrzeżach betonowych wykonać w formie schodkowych tarasów brukowanych łupkiem w obrzeżach z dwóch warstw cegły klinkierowej, zgodnie z dokumentacją projektową, do 30 czerwca 2018 r.

- drogi w parku wysypane żwirem (droga od placu recepcyjnego do północnego traktu wiodącego do obiektu zasadniczego i droga zachodnia przecinająca tarasy wiodąca do obiektu zasadniczego) wykonać z zachowaniem i uzupełnieniem nawierzchni z łupka w projektowanych obrzeżach z kamiennych koryt do 30 czerwca 2018 r.

- ścieżki parkowe w części zachodniej wykonane jako żwirowe w obrzeżach plastikowych wykonać, z obrzeżami jako koryta kamienne, zgodnie z projektem, do 30 czerwca 2018 r.

- ogrodzenie z siatki obsadzić roślinnością z obu stron zgodnie z projektem, do 30 czerwca 2018 r.

- usunąć nasadzenia wykonane poza projektem w sektorze 1, 2, 4 i 5 oraz nasadzenia zamiennie w sektorze 1, 2, 3, 4, 5 i 6, tj. niezgodnie z projektem, do 30 czerwca 2018 r.; szczegółowy zakres nasadzeń koniecznych do usunięcia w terenie określa dokumentacja powykonawcza przedłożona do akt sprawy i protokół z 25 października 2016 r. dotyczący planowanych zmian gatunkowych, znajdujący się w aktach sprawy,

- zdemontować elementy fontanny z białego cementu do 30 czerwca 2018 r.

Ponadto, prace należało prowadzić pod nadzorem (kierownik i inspektor - przy zieleni i elementach budowlanych); o rozpoczęciu prac zawiadomić na 7 dni przed, z podaniem personaliów osób funkcyjnych oraz po przełożeniu dokumentów potwierdzających, że spełniają wymagania określone w art. 37 b i c u.o.z. Organ zaznaczył, że decyzja z [...] czerwca 2017 r. została wydana w wyniku powtórnego rozpatrzenia sprawy, po uchyleniu decyzji z [...] grudnia 2016 r.

Dalej wskazał, że właściwość rzeczowa organu wynika z faktu, że decyzją z [...] listopada 1989 r., wpisano do rejestru zabytków zespół pałacowo-parkowy w [...], pod nr [...]. W decyzji wskazano, że zespół stanowi szczytowe osiągnięcie twórcze architekta K. F. S., a park zrealizowano wg projektu sławnego ogrodnika i architekta krajobrazu P. J. L., w latach [...]. Pałac jest arcydziełem architektury neogotyckiej a z ogrodem i parkiem stanowi największe romantyczne założenie w Polsce.

Minister podał, że zgodnie z art. 44 ust. 1 pkt 3 u.o.z. decyzja, o której mowa w art. 43 ust. 1, wygasa po upływie 2 miesięcy od dnia jej doręczenia, jeżeli w tym terminie wojewódzki konserwator zabytków nie wyda decyzji nakładającej obowiązek podjęcia określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych badań, prac, robót lub innych działań przy zabytku do zgodności z zakresem i warunkami określonymi w pozwoleniu, wskazując termin wykonania tych czynności. Decyzja nr [...] jest konsekwencją wcześniejszego wstrzymania prac w ww. parku orzeczeniem [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 2 listopada 2016 r., wydanym na podstawie art. 43 pkt 2 u.o.z. Zgodnie z tym przepisem, wojewódzki konserwator zabytków wydaje decyzję o wstrzymaniu wykonywanych bez jego pozwolenia lub w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru lub w jego otoczeniu. Organ I instancji ocenił, że inwestor realizował prace niezgodnie z pozwoleniem z [...] września 2013 r.

Gmina uzyskała ww. pozwolenie na wykonanie prac w ramach rewitalizacji zabytku poprzez: 1. Odtworzenie dawnej kompozycji parku z rekonstrukcją wystroju tarasów ogrodowych, sieci dróg i ścieżek spacerowych, nawierzchni, układu szaty roślinnej, malej architektury, bram, ogrodzeń, fontann, schodów, balustrad, pergoli, trejaży, zdrojów, groty, kolumny Nike, remontem kaskady wodnej i zbiorników retencyjnych; 2. Wykonanie oświetlenia terenu wraz z niezbędną instalacją elektryczną; 3. Konserwację kamiennej obudowy studni na dziedzińcu zamkowym; 4. Konserwację i restaurację kamiennego detalu architektonicznego elementów malej architektury w parku zamkowym; 5. Pielęgnację i konserwację drzewostanu, renowację runa parkowego; 6. Wykonanie nowych nasadzeń parkowych - przywrócenie polan i muraw parkowych, nasadzenia drzew, krzewów, bylin, założenie trawników i kwietników sezonowych.

Prace miały być wykonane zgodnie z wymienionymi w decyzji projektami i programami prac konserwatorskich, stanowiącymi jej załączniki do 30 grudnia 2020 r.

Niemniej organ I instancji, po przeprowadzeniu oględzin 29 września 2016 r. stwierdził: 1. Wykonanie ogrodzenia z metaloplastyki i siatki;2. Wykonanie placu recepcyjnego jako płaskiej nawierzchni wysypanej żwirem w obrzeżach betonowych, z kamienną ławą z drewnianymi siedziskami; 3. Wykonanie części ścieżek parkowych o nawierzchni żwirowej z obrzeżami z plastikowej taśmy; 4. Oczyszczenie zbiorników retencyjnych na wzgórzu zamkowym; 5. Nasadzenie ok. 50% zaplanowanych krzewów i bylin.

Z dokumentacji powykonawczej nadto wynika, że inwestor dokonał nasadzeń w sektorach nr 1, 2, 4 i 5 w miejscach nieprzewidzianych w projekcie (nie wskazano gatunków i ilości posadzonych roślin), natomiast w sektorach nr i, 3, 4, 5, 6 samowolnie zamienił gatunki wskazane uzgodnionym przez organ konserwatorki projekcie zagospodarowania terenu na inne. Podczas rozprawy administracyjnej 25 listopada 2016 r. przedstawiciel gminy oświadczył, że w ramach prac objętych ww. pozwoleniem wykonano prace przy fontannie polegające na oczyszczeniu, wykonaniu nowej posadzki, tymczasowych nakryw z białego cementu i zmontowaniu mechanizmu. Po zapoznaniu się z dziennikiem budowy organ stwierdził również, że samowolnie zmieniono przebieg trasy ogrodzenia parku od kaskady.

Tak ustalony stan faktyczny - niekwestionowany przez skarżącą - skonfrontowano z projektem i stwierdzono, że zachodzą podstawy do wydania decyzji na mocy art. 44 ust. 1 pkt 3 u.o.z. Z akt wynikają bowiem, udokumentowane wyżej różnice. Samowolne prace odbiegają od projektu i obniżają walory artystyczne, historyczne i naukowe tego wyjątkowej rangi założenia parkowego. Organ wyjaśnił, że zgodnie z zaakceptowaną dokumentacją plac recepcyjny zaprojektowano przy użyciu historycznych rozwiązań materiałowych i zachowaniu naturalnego ukształtowania terenu - niedopuszczalne było zatem wyrównanie terenu i zastąpienie projektowanych materiałów budowlanych współczesnymi.

Minister podzielił stanowisko organu wojewódzkiego, iż zrealizowany w 2016 r. stan placu recepcyjnego stanowi "substandardowe rozwiązanie funkcjonalne i estetyczne, które nie znajduje analogii w rozwiązaniach historycznych zespołu". W odniesieniu do nakazu doprowadzenia do zgodności z pozwoleniem nawierzchni wskazanych w sentencji decyzji dróg - wysypanych żwirem, bez odwodnienia - zamiast uzupełnienia historycznej nawierzchni z łupka, w obrzeżach kamiennych, wyjaśniono, że rozwiązania projektowe zostały poprzedzone badaniami terenowymi i oceną stanu zachowania istniejących dróg i ścieżek. Jednoznacznie ustalono, że drogi historyczne na terenie parku mają nawierzchnię z łupka i są - w różnym stopniu - zachowane w terenie. Przyjęte rozwiązania projektowe zakładają charakter odtworzeniowy prac przy drogach historycznych w zakresie rozwiązań materiałowych. W zależności od stanu zachowania ciągów komunikacyjnych na rys. nr 2 "Projekt dróg i elementów malej architektury parkowe" mgr inż. arch. E. Ł. i zespół w sierpniu 2013 r. przewidziała 1. przełożenie i uzupełnienie nawierzchni brukowanej łupkiem, 2. oczyszczenie i uzupełnienie nawierzchni brukowanej w 20%, 3. odsłonięcie i uzupełnienie nawierzchni brukowanej przykrytej warstwą humusu, 4. uzupełnienie nawierzchni brukowanej kamieniem łamanym. Wykonanie nawierzchni niezgodnej z nawierzchnią historyczną prowadzi do zafałszowania zabytku i obniżenia jego wartości.

Organ nie zgodził się z argumentacją, że jest to rozwiązanie tymczasowe, a nawierzchnie żwirowe stanowią podbudowę, na której zostanie wykonana nawierzchnia z łupka. Żwirowa "podbudowa" została bowiem wykonana na istniejącej drodze, bez odkrycia nawierzchni historycznej, zatem nie można jej uznać za podbudowę, która powinna być wykonana pod nawierzchnią docelową. Ze względów konserwatorskich niedopuszczalne jest wykonanie podbudowy na zachowanych elementach historycznej drogi, która zgodnie z założeniami miała być zrekonstruowana. Natomiast niewykonanie koryt odwadniających przy drogach i ścieżkach parkowych, tak jak przewidziano w projekcie, stanowi zagrożenie wystąpienia niekontrolowanych cieków wodnych i powstania osuwisk, z uwagi na usytuowanie założenia na wzgórzu. Plastikowe obrzeża ścieżek żwirowych są rozwiązaniem ahistorycznym, nieestetycznym, nieodpowiednim do rangi obiektu i niedopuszczalnym w historycznych parkach. Na żadnym etapie projektu nie przewidziano zastosowania plastikowych obrzeży ścieżek. W odniesieniu do ogrodzenia najbardziej reprezentacyjnej części parku organ zmienił pierwotne stanowisko uznając zmianę przebiegu ogrodzenia za niemającą istotnego znaczenia dla ochrony walorów parku, natomiast za istotne uznał zamaskowanie sztucznego, agresywnego podziału przestrzeni parkowej zielenią.

Minister stwierdził, że obsadzenie wybudowanego ogrodzenia w sposób zgodny z założeniem projektanta (obecnie częściowo obsadzonego samowolnie bluszczem pospolitym, częściowo bez nasadzeń) ma znaczenie dla całości kompozycji parkowej i jej spójności. Zakończenie przy ogrodzeniu skłania do przyjęcia, że również prace uzupełniające zaakceptowaną formę ogrodzenia z siatki, tj. nasadzenie wskazanych gatunków roślin w formie trejażu, winno nastąpić w zbliżonym czasie, mimo ważności pozwolenia konserwatorskiego do 30.12.2020 r.

Organ podzielił stanowisko co do konieczności usunięcia nasadzeń niezgodnych z projektem co do lokalizacji i doboru gatunkowego roślin. Projekt powykonawczy dowodzi, iż znaczną część nasadzeń wykonano samowolnie, bez poszanowania historycznej kompozycji, powiązań widokowych, w oderwaniu od dokumentacji historycznej i przekazów ikonograficznych. Zakres prac, na wykonanie których strona nie miała pozwolenia konserwatorskiego jest określony w projekcie powykonawczym opracowanym na zlecenie strony, zatem zakres roślin przewidzianych do usunięcia i do zastąpienia właściwymi gatunkami, uwzględnionymi w projekcie zagospodarowania terenu jest znany.

Jako uzasadniony Minister wskazał również nakaz demontażu elementów fontanny wykonanych niezgodnie z pozwoleniem z białego cementu. W programie prac konserwatorskich pn. "Kamienny detal architektoniczny elementów małej architektury w parku zamkowym" mgr A. Witkowskiej zidentyfikowano, że marmurowe elementy małej architektury parku pochodzą z kamieniołomów [...] i [...] (tzw. odmiana "Marianna"). W programie wskazano, że ubytki elementów marmurowych należy "uzupełnić kamieniem naturalnym pozyskanym ze wskazanych wyrobisk lokalnych oraz zaprawami mineralnymi lub na bazie wysokich jakości żywic". Wykonanie brakujących elementów marmurowej fontanny z białego cementu jest sprzeczne z zaaprobowanym programem prac i drastycznie obniża wartość zabytku, jednocześnie wywierając negatywy wpływ na stan techniczny oryginalnych elementów kamiennych. Podnoszona w odwołaniu zgoda organu na rekonstrukcję znacznej długości balustrady tarasu z ahistorycznego materiału - białego cementu nie jest zgodą na wykonanie misy fontanny z tegoż materiału.

Organ stwierdził, że Gmina nie była uprawniona do jakichkolwiek odstępstw od zatwierdzonego przez organ konserwatorki projektu rewitalizacji parku.

Odpowiadając na zarzut naruszenia art. 45 ust. 1 pkt 1 u.o.z. podniósł, iż decyzja z 14.06. 2017 r. została wydana na podstawie art. 44 ust. 1 pkt 3 cyt. ustawy.

Odnosząc się zaś do twierdzeń, iż prace ocenione jako niezgodne z pozwoleniem, są nadal w toku, jeszcze raz wyjaśnił, że na każdym etapie realizacji inwestycji ma być ona prowadzona zgodnie z pozwoleniem konserwatorskim. Organ nie może zaakceptować działań o charakterze "tymczasowym", czy etapów pośrednich, nieuwzględnionych w dokumentacji projektowej, która nie przewiduje realizacji inwestycji w taki sposób i z zastosowaniem takich materiałów - nawet jako tymczasowych, w jaki wykonała je Gmina [...]. Stwierdzone rozbieżności są wystarczające do zastosowania art. 44 ust. 1 pkt 3 u.o.z.

Organ nie podzielił też zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. Gmina brała bowiem udział w oględzinach, podczas których ustalono prace niezgodne z pozwoleniem, co poświadczył jej przedstawiciela pod protokołem. Zarzuty co do późniejszego uzupełniania tego protokołu o załączniki są niezrozumiałe i nielogiczne. Ww. protokół składa się z dwustronnie zapisanej odręcznie kartki i dwóch jednostronnie odręcznie zapisanych kartek z liniaturą (bez liniatury na odwrotach). Fragment zdania na kartce nazwanej załącznikiem nr 1 stanowi logiczne uzupełnienie tekstu (dalszy ciąg zdania) na str. 1 protokołu, natomiast załącznik nr 2 jest dalszym ciągiem tekstu - spójnym z załącznikiem nr 1. W załączniku nr 2 znajduje się oświadczenie przedstawiciela gminy, zatem załącznik sporządzono w jego obecności. Druga strona protokołu (dwustronnej kartki) jest ostatnią stroną całego dokumentu, pod którą złożono podpisy, w tym przedstawiciel gminy. Strona miała również możliwość zapoznania się z materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji i skorzystała z tego prawa.

Zdaniem Ministra, materiał zebrany podczas oględzin, rozprawy administracyjnej i zawarty dokumentacji zarówno projektowej, jak i projekcie powykonawczym nasadzeń oraz dzienniku budowy, jest wystarczający do wydania orzeczenia, a wszelkie okoliczności mające znaczenie dla rozstrzygnięcia wyjaśniono. Nieuzasadnionym przedłużaniem postępowania byłoby zatem prowadzenie kolejnej rozprawy administracyjnej, o co wnosiła skarżąca. Zgodnie z art. 89 § 1 k.p.a. organ przeprowadzi, z urzędu lub na wniosek strony, w toku postępowania rozprawę, jeżeli zapewni to przyspieszenie lub uproszczenie postępowania lub gdy wymaga tego przepis prawa, natomiast stosownie do § 2 ww. przepisu organ powinien przeprowadzić rozprawę, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy jest to potrzebne dla wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin. Na tym etapie postępowania nie zachodzi żadna z przesłanek do przeprowadzenia rozprawy administracyjnej. Chęć przedstawienia stanowiska w sprawie nie jest powodem do skorzystania ze środka, jakim jest rozprawa.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 28 k.p.a. poprzez przyznanie statusu strony radnym Gminy [...] organ przyznał, że organ wojewódzki niezasadnie doręczył decyzję Radzie Gminy w [...], uznał jednak, że nie jest to naruszenie mające wpływ na rozstrzygnięcie. Wyjaśnił, za orzecznictwem NSA, że powyższe uchybienie nie rodzi sankcji nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Należy bowiem rozróżnić "skierowanie decyzji" od "doręczenie decyzji". Skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną należy rozumieć jako zwróceniu się do osoby, dla której nie była ona przeznaczona. Nieważność decyzji nie będzie zatem zachodzić w sytuacji, gdy organ rozstrzygnął decyzją o prawach i obowiązkach strony, a decyzję doręczył podmiotowi nieposiadającemu interesu prawnego.

Skargę na powyższą decyzję złożyła Gmina [...] zarzucając błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie przepisów:

1) postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na zebraniu, rozpatrzeniu oraz dokonaniu oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym z art. 7, art. 10 art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez:

a) zaniechanie przeprowadzenia oceny zgodności wykonywanych robót i prac konserwatorskich i restauratorskich przy wykorzystaniu ekspertyzy biegłego z zakresu zabytków;

b) przyjęcie, że wykonane w 2016 r. prace zostały już zakończone pomimo, że są one toku i jako takie nie były zgłaszane do odbioru i nie mogą być traktowane jako już wykonane (prace tymczasowe);

c) poprzez przyjęcie, że podpis przedstawiciela Gminy pod niekompletnym protokółem oględzin (później uzupełnionym o załączniki) uprawnia do uznania, że skarżąca zgodziła się, iż niektóre z robót wykonano niezgodnie z pozwoleniem;

d) zaniechanie przeprowadzania wolnej od uchybień procesowych rozprawy administracyjnej przez organ II instancji.

Skarżąca wniosła m.in. o uchylenie decyzji organów obu instancji.

Zdaniem strony zaskarżona decyzja, świadczy o zaniechaniu zbadania meritum sprawy, co skutkuje rażącym naruszeniem procedury (art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. ).

Minister utrzymał w mocy decyzję organu I instancji pomimo, że nie przeprowadzono żadnego postępowania dowodowego po uchyleniu decyzji z [...] grudnia 2016 r. Takie postępowanie jest nie tylko niezrozumiałe, ale i niekonsekwentne i wewnętrznie sprzeczne. Organ I instancji nie konwalidował błędów procesowych i merytorycznych, które skutkowały uchyleniem uprzedniej decyzji. Kluczowy dla Ministra "dowód w sprawie" - protokół z 2 września 2016 r. nie został nigdy zaakceptowany przez skarżącą. Dowodem nie może być podpis przedstawiciela Gminy, który nawet nie mógł zapoznać się ze wszystkim załącznikami tego dokumentu. Ponadto na rozprawie administracyjnej przedstawiono projekt powykonawczy z protokołem zmian i ich uzasadnieniem. Organ I instancji winien zażądać przedstawienia opinii. Świadczy to o zaniechaniu przeprowadzenia dowodu z oględzin, któremu winna towarzyszyć opinia biegłego w celu sprawdzenia, czy zastosowano właściwą chronologię robót.

Gdyby organ I instancji przeprowadził rzetelne postępowanie dowodowe to zauważyłby, że prace wykonywane w 2016 r. są typowymi pracami w toku, a zatem nie mogą być traktowane jako zakończone. Dopiero prace zakończone mogłyby być zweryfikowane z dokumentacją projektową zatwierdzoną decyzją [...] września 2013 r. Kwestię tą, kluczową dla prawidłowego zastosowania art. 44 ust. 1 pkt 3 u.o.z., organ I instancji - pomimo wyraźnych oświadczeń przedstawiciela strony na rozprawie administracyjnej 25 listopada 2016 r. - zignorował, co zaaprobował organ II instancji.

Niezależnie skarżąca podniosła, że prace dotyczące dróg, ścieżek i placu recepcyjnego rozpoczęto na postawie decyzji z [...].09.2013, decyzji organu architektoniczno – budowlanego z [...].09.13. a także zgłoszenia oraz zawiadomienia organu I instancji z 12.08.2016 r. Prace są wykonywane zgodnie z zatwierdzoną dokumentacją techniczną i obecnie stanowią roboty w toku, które wstrzymano. Jako takie zostały one wytyczone zieloną taśmą plastikową, która w trakcie wykonywania nawierzchni kamiennej (łupek) zostanie zamieniona na taśmy stalowe. Taśmy ułożono w celu zrekultywowana nawierzchni terenu nasadzeń, nie obsuwania na te ścieżki i drogi. W trakcie robót odkryto historyczne ścieżki z łupka gdzie wyłącznie uzupełniono braki w łupku grysem do wykonywania docelowej nawierzchni z łupka; a braki łupka na ścieżkach będą uzupełnione. Na placu recepcyjnym wykonano jedynie murek kamienny zgodnie dokumentacją i wyznaczono drogi i klomby. Na tak oznakowanym terenie dróg wykonano wyłącznie podbudowę pod nawierzchnię docelową z kamienia i cegieł w celu prawidłowego odprowadzenia wód odpadowych (koryta). Prace te są w toku. Także wygrodzenia rozpoczęto na podstawie ww. decyzji, zgłoszenia i zawiadomienia.

W ocenie skarżącej, sposób przeprowadzenia rozprawy administracyjnej skutkował naruszeniem jej gwarancji procesowych. Przeprowadzono rozprawę w oparciu o nieznany protokół kontroli (brak podpisów), nie umożliwiono Gminie złożenia przed rozprawą wyjaśnień, dokumentów i innych dowodów. Rozprawa była prowadzona chaotycznie, nieprofesjonalnie, zapisów w protokole nie pokrywają się z prawdą, tendencyjnie pomijają stanowisko skarżącej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dna 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 p.p.s.a. uchyla ją lub stwierdza jej nieważność.

Na wstępie rozważań zaznaczyć należy, że zgodnie z art. 3 pkt 1 u.o.z. przedmiotem ochrony konserwatorskiej może być nie tylko jedna nieruchomość, ale też jej części lub zespół. Zespół pałacowo - parkowy w [...] wpisany do rejestru zabytków pod nr [...]. decyzją z [...] listopada 1989 r., jest zatem objęty ochroną jako zabytkowa całość, na którą składają się wszystkie jego elementy. Z akt sprawy wynika, że jest on arcydziełem architektury neogotyckiej i z ogrodem oraz parkiem stanowi szczególnie cenne złożenie w Polsce

Przy obiektach tego typu, reglamentacją organów ochrony konserwatorskiej zostały objęte wszelkie działania mogące prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku. Pozwolenia tego rodzaju skarżącej Gminie udzielono decyzją z [...] września 2013 r. nr. [...]. W orzeczeniu tym szczegółowo organ konserwatorski określił zarówno rodzaj, zakres prac, jak i materiały jakie powinny być użyte przy ich wykonywaniu, w celu jak najlepszego zachowania i wyglądu zabytkowej substancji przedmiotowego zespołu. Warto w tym miejscu podkreślić, że prace miały zostać przeprowadzone w celu odtworzenia dawnej kompozycji parku z rekonstrukcją tarasów ogrodowych, sieci dróg i ścieżek spacerowych, nawierzchni, układu szaty roślinnej, małej architektury, bram, ogrodzeń, fontann, schodów, balustrad, pergoli, trejaży, zdrojów, groty, kolumny Nike, remontu kaskady wodnej i zbiorników retencyjnych.

W przypadku odstąpienia od warunków pozwolenia konserwatorskiego w ustawie przewidziano kompleksowe działania organów ochrony zabytków począwszy od czynności kontrolnych, o których mowa w art. 38 u.o.z., poprzez wstrzymanie - na podstawie art. 43 ust. 4 u.o.z - prac wykonywanych m.in. w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu innych działań, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 6-8 i 10-12, a skończywszy na wydaniu decyzji w trybie art. 44 ust. 1 pkt 3 u.o.z., jak to miało miejsce w niniejszej sprawie.

Nie budzi bowiem żadnych wątpliwości, że stwierdzone - podczas oględzin 29 września 2016 r. oraz rozprawy administracyjnej przeprowadzonej w dniu 25 listopada 2016 r. a także ustalone na podstawie złożonej do akt dokumentacji powykonawczej, jak i dziennika budowy - odstępstwa dawały podstawę i tym samym nakładały obowiązek zastosowania przez organ trybu określonego w art. 44 ust. 1 pkt 3 u.o.z. w celu doporowadzenia wykonywanych robót do zgodności z zakresem i warunkami ściśle określonymi w pozwoleniu wydanym [...] września 2013r. Stwierdzone różnice między pracami projektowanymi a wykonanymi zostały szczegółowo przez organ opisane, nie ma zatem potrzeby ich powtarzać. Nie były one zresztą kwestionowane w toku postępowania przez stronę skarżącą.

Przypomnieć zatem należy, że stosownie do art. 44 ust. 1 pkt 3 u.o.z., decyzja, o której mowa w art. 43 ust. 1, wygasa po upływie 2 miesięcy od dnia jej doręczenia, jeżeli w tym terminie wojewódzki konserwator zabytków nie wyda decyzji nakładającej obowiązek podjęcia określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych badań, prac, robót lub innych działań przy zabytku do zgodności z zakresem i warunkami określonymi w pozwoleniu, wskazując termin wykonania tych czynności.

Powołany przepis jest zatem obligatoryjnym instrumentem do ingerencji organu konserwatorskiego na każdym etapie prowadzonych prac i robót, w przypadku wydania decyzji na podstawie art. 43 u.o.z.

W świetle przedstawionej argumentacji prawnej i niekwestionowanych ustaleń faktycznych - jako nielogiczne, a przez to nieprzekonujące - należy uznać stanowisko skarżącej Gminy wskazujące - jako zasadniczy powód odstąpienia od warunków pozwolenia konserwatorskiego - że roboty rewitalizacyjne nie zostały ostatecznie wykonane i są w toku. Nieracjonalne są bowiem wywody skarżącej, w szczególności w zestawieniu z wykonaniem elementów fontanny z białego cementu zamiast z marmuru, niezgodnymi z projektem nasadzeniami i to w części gatunkami roślinnymi innego rodzaju niż przewidziana, bez zachowania historycznej kompozycji i powiązań widokowych, czy wreszcie zmiany rodzaju nawierzchni ścieżek parkowych i ich obrzeży.

Rację miał zatem organ II instancji, iż odstąpienie od warunków ww. decyzji doprowadziło do znacznego obniżenia walorów historycznych, artystycznych i naukowych zespołu, wbrew ustaleniom poczynionym w kwerendzie archiwalnej, ikonograficznej i badaniom terenowym, które niewątpliwie miały istotne znaczenie dla zachowania wartości zabytku i znalazły swój wyraz w pozwoleniu udzielonym skarżącej przez organ ochrony zabytków.

W tym miejscu podkreślić trzeba, że chronione są głównie te cechy obiektu, które stanowią o jego reprezentatywności, szczególnie odzwierciedlające epokę w jakiej powstały, tak w zakresie rozwoju form architektonicznych, urbanistycznych, gospodarki, stosunków społecznych, jak i poglądów ideowych. Im więcej obiekt niesie informacji ważnych dla nauki, tym jego wartość jest większa. Chodzi bowiem przede wszystkim o zachowanie zabytku w jak największej części w substancji oryginalnej, pierwotnej kompozycji przestrzennej z nieznacznymi przekształceniami oraz ze zharmonizowanymi nawarstwieniami. Zasadą winno być więc dążenie do zachowania substancji zabytkowej w najbardziej oryginalnej, pierwotnej formie.

Podobnie, jako pozostające bez istotnego wpływu na rozstrzygnięcie, nie mogły odnieść oczekiwanego skutku zarzuty skargi zarówno dotyczące braku akceptacji przez przedstawiciela skarżącej protokołu z 2 września 2016 r., niezażądania przez organ przedstawienia opinii, nieprzeprowadzenia dowodu z oględzin i opinii biegłego w celu sprawdzenia, czy zastosowano właściwą chronologię robót. Co do ostatniego z zrzutów wskazać należy, że w myśl art. 89 pkt 2 u.o.z. organ konserwatorski jest organem wyspecjalizowanym, uprawnionym do samodzielnej oceny, jaka ingerencja w zabytek jest dopuszczalna i jak należy go chronić. Oznacza to, że organ ochrony zabytków w oparciu o posiadaną wiedzę i doświadczenie może sam dokonywać ocen w zakresie będącym przedmiotem rozpoznania, a decyzja musi uwzględniać obowiązek zapobiegania zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytku sformułowany w art. 4 pkt 2 u.o.z.

Z podanych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ), skargę jako nieuzasadnioną oddalił.