Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Sikorska, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Masternak-Kubiak, Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska (spr.), Protokolant Agnieszka Figura, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 29 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi D. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia 18 lutego 2010 r. nr . w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia I. oddala skargę; II. przyznaje od Skarbu Państwa (kasa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu) na rzecz adwokata Ł. S. tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej stronie skarżącej z urzędu łączną kwotę 439, 20 (czterysta trzydzieści dziewięć 20/100) złotych, stanowiącą wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 360,00 (trzysta sześćdziesiąt) złotych oraz podatek VAT w kwocie 79,20 (siedemdziesiąt dziewięć 20/100) złotych.

Postępowanie w sprawie wszczęte zostało wnioskiem D. W. z dnia 29 lipca 2004 r. adresowanym do Burmistrza Gminy T. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie " dopisania P. Z. działek 25, 26, 47, 48, 55 o powierzchni 3,59 ha i działek 25/1, 25/3 , 26/2, 55/2, 47, 48, 84, 85 o pow. 5, 69 ha na podstawie wniosku i odpowiedzi na następujące pytania 926/80, 4198/90 wypisu z rejestru gruntów , na jakiej podstawie prawnej i kto dopisał Z. ponad 10 ha , a mnie zabrano działkę 96/1 i 96/2 zakupioną od Skarbu Państwa ponad 15 ary oddając za darmo Z".

Postanowieniem z dnia 2 sierpnia 2004 r. nr . Burmistrz Gminy T. uznał się niewłaściwym w sprawie przedmiotowego wniosku i przekazał go w trybie art. 65 § 1 k.p.a. do organu kompetencyjnie właściwego tj. Starostwa Powiatowego w T. . Geodeta Powiatowy w T. pismem z dnia 12 sierpnia 2004 r. nr zawiadomił wnioskodawczynię , że treść jej wniosku przekazanego przez Burmistrza T budzi wątpliwości, wobec tego jego załatwienie nie jest możliwe, bowiem nie wiadomo czego sprawa dotyczy.

Samorządowe Kolegium Odwoławczego we W. postanowieniem z dnia 19 sierpnia 2004r. uchyliło postanowienie Burmistrza Gminy T. z dnia 2 sierpnia 2004 r. nr . i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji z takim uzasadnieniem ,że rozstrzygnięcie organu w przedmiocie przekazania wniosku jest przedwczesne , albowiem treść wniosku została sformułowana w taki sposób , że można się jedynie domyślać intencji wnioskodawczyni . W związku z tym – według Kolegium- organ powinien w pierwszej kolejności wyjaśnić treść złożonego przez stronę wniosku.

Pismem z dnia 19 sierpnia 2004 r. D. W. wniosła "zażalenie – skargę do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. na zarządzenie Starostwa Powiatowego w T. z 12 sierpnia 2004 r. .". W piśmie tym strona wyartykułowała szereg zarzutów pod adresem Starostwa i Burmistrza T.. Wobec trudności z określeniem charakteru tego pisma, Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wezwało skarżącą do jednoznacznego określenia charakteru prawnego wniesionego przez nią podania oraz sprecyzowania żądania w nim zawartego.

W piśmie z dnia 7 września 2004 r., zatytułowanym "zażalenie" strona sprecyzowała swoje wcześniejsze pismo jako zażalenie na odmowę udostępnienia informacji publicznej.

Postanowieniem Prezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia 15 listopada 2004 r. nr . wyłączono z urzędu członków Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. od udziału w postępowaniu w sprawie wniosku D. W. z dnia 19 sierpnia 2004 r., określonego jako "zażalenie-skarga" na pismo Geodety Powiatowego w T. informujące o przekazaniu – postanowieniem z dnia 2 sierpnia 2004 r. nr . – jej wniosku o udostępnienie informacji publicznej do Starostwa Powiatowego w T. oraz o niemożliwości jego załatwienia z powodu nieokreślenia przez wnioskodawczynię sprawy, której dotyczy.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z dnia 25 stycznia 2005 r. nr .wyznaczył do załatwienia m.in. przedmiotowej sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. powzięło wątpliwości co do prawno-procesowego charakteru podania wnioskodawczyni z dnia 19 sierpnia 2004r. , uzupełnionego jej pismem z dnia 7 września 2004r. i skierowało w dniu 17 lutego 2005 r. do strony pismo wzywające ją do złożenia jednoznacznego oświadczenia, czy podanie z dnia 19 sierpnia 2004 r. stanowi zażalenie na pismo Geodety Powiatowego z dnia 12 sierpnia 2004 r. nr . względnie odwołanie od tego pisma, czy też jest zażaleniem na bezczynność organu administracji publicznej, czy może skargą, o której mowa w art. 227 k.p.a.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie strona pismem z dnia 24 lutego 2005 r. zwróciła się o przeprowadzenie jawnej rozprawy w związku z nieprawidłowościami, jakich dopuścił się Starosta T. oraz Burmistrz T. oraz o zastosowanie art. 6-10, 35-38, 75-87, 128 i 219 k.p.a. Nadto podniosła, że Starosta T. zaniechał wydania zaświadczenia potwierdzającego rzeczywiste wymiary zakupionej przez nią nieruchomości, a także postanowienia lub decyzji w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, o której udzielenie wnosiła.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. pismem dnia 21 marca 2005r. Nr . pozostawiło bez rozpoznania podanie skarżącej z dnia 19 sierpnia 2004 r. określone jako "zażalenie –skarga" z taką argumentacją , że mimo podejmowanych czynności polegających na wyjaśnieniu treści żądania, żadne ze sformułowanych przez wnioskodawczynię oświadczeń nie pozwala na jej ustalenie. Zawierają one jedynie zarzuty skierowane pod adresem działalności Starosty T. oraz Burmistrza T.

Strona wniosła skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W., w której domagała się ponownego rozpoznania sprawy i wszczęcia postępowania w sprawie odmowy wydania zaświadczenia na podstawie art. 217 § 1-3, 219, 220 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 14 października 2009 r. sygn. akt IV SAB/Wr 27/05 zobowiązał Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. do rozpoznania zażalenia skarżącej na zarządzenie Geodety Powiatowego w T. z dnia 12 sierpnia 2004 r. nr .w terminie 30 dni od dnia doręczenia akt sprawy i odpisu prawomocnego wyroku. W motywach orzeczenia stwierdził , że w świetle treści pism skarżącej z dnia 7 września 2004r. i 24 lutego 2005r. zbędne było zwracanie się przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. o wyjaśnienie jaki charakter miało pismo strony z dnia 19 sierpnia 2004r., bowiem nie budzi wątpliwości, że kwestionuje ono zarządzenie Geodety Powiatowego w T. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. powinno rozważyć, czy zarządzenie Geodety Powiatowego ma charakter aktu, na który służyłoby zażalenie, następnie czy zażalenie to zostało wniesione w terminie, jeśli było dopuszczalne i w końcu przedmiotem należytej oceny tego organu powinno być to, czy zażalenie w ogóle było dopuszczalne w tym przypadku.

Postanowieniem z 18 lutego 2010 r. nr . Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. powołując się na przepisy art. 134 w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego stwierdziło niedopuszczalność zażalenia na pismo Geodety Powiatowego w T. dotyczące wniosku strony z dnia 29 lipca 2004 r. o udostępnienie informacji publicznej. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że w świetle przepisów art. 134 i 144 Kodeksu postępowania administracyjnego do zażaleń mają zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Natomiast zgodnie z art. 141 § 1 Kpa na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Jak z powyższego wynika zażalenie jest środkiem zaskarżenia od postanowień. Zatem nie jest ono dopuszczalne, jeżeli postanowienie nie weszło do obrotu prawnego albo, gdy czynność organu administracji publicznej nie jest postanowieniem administracyjnym. Składniki struktury postanowienia administracyjnego są w zasadzie tożsame ze składnikami decyzji określonymi w art. 107 § 1 Kpa. Podobnie jak w przypadku decyzji niektóre z tych składników postanowienia są bardziej istotne niż pozostałe i ich pominięcie pozbawia akt pisemny charakteru postanowienia. Pisma zawierające rozstrzygnięcia są postanowieniami pomimo nieposiadania wszystkich elementów postanowienia wymienionych we wskazanym wyżej przepisie, jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako postanowienia. Do takich elementów należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji publicznej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. Według organu treść ,a nie forma przesądza o tym , czy dany akt jest postanowieniem czy też decyzją administracyjną , jednak pod warunkiem ,że zawiera minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania go jako postanowienia bądź decyzji. W ocenie Kolegium pismo Geodety Powiatowego Nr . z dnia 12 sierpnia 2004r. z uwagi na brak wzmiankowanego minimum istotnych elementów postanowienia postanowieniem nie jest. O tym czy dane pismo ma charakter postanowienia decydują obiektywne kryteria, a nie subiektywna ocena strony. Zdaniem Kolegium pismo Geodety Powiatowego ma ewidentnie informacyjny, a nie rozstrzygający charakter. Pismo to jest jedynie wypowiedzią organu odnośnie niemożliwości załatwienia wniosku strony, przekazanego mu do załatwienia według właściwości przez Burmistrza Gminy T., które budzi wątpliwości, w tym znaczeniu, że nie wiadomo czego ono dotyczy. Organ podkreślił ,że rozstrzygnięcie jest kwintesencją postanowienia (decyzji), wyraża bowiem rezultat stosowania normy prawa do konkretnego wypadku i w kontekście okoliczności sprawy. Brak rozstrzygnięcia w treści postanowienia (decyzji) pozbawia dane pismo charakteru postanowienia. Bez rozstrzygnięcia nie ma postanowienia, zaś z racji centralnego miejsca, które zajmuje w strukturze, rozstrzygnięcie winno być sformułowane ze szczególną dbałością o jego jasność i zrozumiałość. Kolegium wywodziło dalej ,że skoro nie można się dopatrzyć w treści pisma z dnia 12 sierpnia 2004r. elementu rozstrzygnięcia, to uzasadnionym jest twierdzenie, że nie ma ono cech postanowienia. Nieistnienie zaś postanowienia oznacza brak przedmiotu zaskarżenia, co też czyni zażalenie niedopuszczalnym. Końcowo Kolegium powołało się na pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 7 października 2009r. sygn. akt IVSAB/Wr 5/09, w którym wskazano na informacyjny charakter pisma Geodety Powiatowego z dnia 12 sierpnia 2004r.

Powyższe postanowienie stało się przedmiotem skargi D. W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu . Skarga została oparta na zarzucie naruszenia następujących przepisów prawa, a to: art. 6, art. 7,art. 8,art. 9, art. 10, art. 11, art. 12, art. 15, art. 75, art. 77, art. 89§ 1 , art. 137, art. 139, art. 145 § 1 pkt 1 ,2,3,4, art. 156 § 1 pkt 1 i 2. Dodatkowo strona skarżąca w pismach procesowych z dnia 16 sierpnia 2010 r., 7 września 2010 r. oraz z 9 grudnia 2010 r. podniosła, że akta administracyjne sprawy są niekompletne, bowiem brakuje w nich dokumentów istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Nadto w piśmie procesowym z dnia 21 grudnia 2010r. skarżąca podniosła ,że jeżeli w ocenie organu jej wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie czynił zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa , to organ powinien wezwać ją do usunięcia jego braków w 7 –dniowym terminie z pouczeniem ,że nie usunięcie tych braków spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania . Natomiast skoro skarżąca nie została wezwana do usunięcia braków wniosku , organ powinien wydać postanowienie albo o przekazaniu sprawy do rozpoznania organowi właściwemu albo o zwrocie wniosku skarżącej , w przypadku nie możności ustalenia organu właściwego do jego rozpoznania. W ocenie skarżącej pismo Geodety Powiatowego z dnia 12 sierpnia 2004r. spełnia minimalne wymagania stawiane postanowieniom , albowiem w piśmie tym oznaczony został organ administracji publicznej , wskazano adresata , rozstrzygnięto o istocie sprawy poprzez odmowę załatwienia wniosku oraz widnieje na nim podpis osoby reprezentującej organ administracji.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Z uwagi na fakt, że kluczowe znaczenie dla prawidłowego rozpoznania sprawy mają ustalenia faktyczne w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów dotyczących naruszenia prawa procesowego, tylko bowiem przy prawidłowo ustalonym stanie faktycznym, zgodnym z rzeczywistym określić można prawa i obowiązki strony. W ocenie Sądu podniesione w niniejszej sprawie zarzuty dotyczące naruszenia przepisów proceduralnych, a w szczególności z zakresu postępowania dowodowego są nieuzasadnione. Niewątpliwie to na organie administracji ciąży obowiązek określenia , jakie dowody są niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz przeprowadzenia z urzędu niezbędnych dowodów i rozpatrzenia materiału dowodowego w całości. W rozpatrywanej sprawie organ w toku prowadzonego postępowania w zakresie wymaganym przedmiotem zaskarżonego postanowienia spełnił powyższy wymóg . Wbrew zarzutom skargi w sprawie nie ma podstaw do uznania , że organ naruszył obowiązek zebrania wyczerpującego materiału dowodowego . Nie sposób również przyjąć , by istniały braki w materiale dowodowym sprawy, albowiem na potrzeby rozpatrzenia niniejszej sprawy akta administracyjne sprawy posiadają walor kompletności. Organ dopełnił obowiązku wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w stopniu koniecznym do rozstrzygnięcia i ustalił wszystkie istotne dla sprawy okoliczności . Przede wszystkim zauważyć należy ,że będące przedmiotem osądu postanowienie nie rozstrzyga o merytorycznym załatwieniu wniosku strony z dnia 29 lipca 2004 r. o udostępnienie informacji publicznej ,lecz stanowi o załatwieniu sprawy w znaczeniu procesowym , bo niewątpliwie takim jest wydanie postanowienie w trybie art.134 k. p.a. w związku z art. 144 k.p.a., kiedy to nie ma prawnych możliwości podjęcia rozstrzygnięcia merytorycznego .

W dalszej kolejności wskazać należy, że sądowa kontrola legalności działania organu w niniejszej sprawie determinowana jest wydanym przez tutejszy Sąd wyrokiem z dnia 14 października 2009 r., sygn. akt IV SAB/Wr 27/05. Zgodnie bowiem z dyspozycją art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawną należy rozumieć sąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania określonego rozstrzygnięcia. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, ciążący na organie i na sądzie, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, a także po wzruszeniu wyroku pierwotnego. W przeciwnym razie ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność była przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowo-administracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. Ocena prawna wynika z uzasadnienia wyroku sądu i dotyczy wykładni przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym przypadku w związku z rozpoznawaną sprawą.

Przechodząc od tych ogólnych uwag do realiów badanej sprawy stwierdzić należy ,że analiza materiału aktowego tej sprawy , a także uzasadnienia zaskarżonego aktu dowodzi tego , że organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy uwzględnił oceną prawną i wytyczne Sądu administracyjnego, wydając zaskarżone postanowienie, które odpowiada prawu. Jak już była o tym mowa wyżej w rozpoznawanej sprawie przedmiotem oceny Sądu jest wyłącznie postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L., wydane na podstawie powołanego art. 134 kpa, stwierdzające niedopuszczalność zażalenia na pismo Geodety Powiatowego Nr . z dnia 12 sierpnia 2004r., zatem zawarte w skardze zarzuty natury merytorycznej nie mogą być przedmiotem oceny Sądu w ramach tego postępowania, gdyż zaskarżone postanowienie nie dotyczy załatwienia sprawy , lecz samego postępowania w sprawie . Tutejszy Sąd w wyroku z dnia 14 października 2009 r., sygn. akt IV SAB/Wr 27/05 przesądził ,że pismo skarżącej z dnia 19 sierpnia , kwestionujące wspomniane wyżej zarządzenie Geodety Powiatowego w T. ma charakter zażalenia. Natomiast z godnie z art.141 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie regulują wyczerpująco postępowania zażaleniowego i w tym zakresie odsyłają do odpowiedniego stosowania do przepisów dotyczących odwołania, o czym stanowi art. 144 kpa. Stosownie do art. 134 kpa w związku z art. 144 kpa organ odwoławczy w postępowaniu wstępnym jest zobligowany ustalić, czy zażalenie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Ma rację organ administracji , kiedy zauważa , że niedopuszczalność zażalenia może wynikać między innymi z przyczyn o charakterze podmiotowym, bądź przedmiotowym. W rozpoznawanej sprawie niewątpliwie mamy do czynienia z niedopuszczalnością o charakterze przedmiotowym, która występuje w sytuacjach gdy czynność organu administracji publicznej nie jest rozstrzygnięciem, a stanowi np. czynność materialno- techniczną. W związku z tym osią sporu jest kwalifikacja prawna pisma Geodety Powiatowego z dnia 12 sierpnia 2004r. W tym miejscu przypomnieć jedynie należy , że stosownie do art. 127 kpa od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie. Przepis ten realizuje konstytucyjną zasadę dwuinstancyjności postępowania, zgodnie z którą każda sprawa indywidualna, rozpoznawana i rozstrzygana decyzją organu pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. Jednakże prawo odwołania służy stronie wyłącznie od takich rozstrzygnięć organów administracji, które w sposób władczy, jednostronny i skierowany na zewnątrz rozstrzygają o prawach lub obowiązkach jednostki. Rozstrzygnięcia, od których służy odwołanie muszą spełniać choćby minimum elementów przewidzianych przez przepisy prawa procesowego dla decyzji administracyjnej (art. 107 §1 i § 3 kpa). Ponadto sprawa powinna kwalifikować się do rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej. Zaskarżone zażaleniem pismo jest odpowiedzią na wniosek skarżącej o udostępnienie informacji publicznej. Analiza jego treści prowadzi do wniosku, że ma ono charakter stricte informacyjny, bowiem jest jedynie wypowiedzią organu odnośnie niemożliwości załatwienia wniosku strony z powodu jego nieprecyzyjności . Od takiego pisma nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, bowiem nie przewiduje go Kodeks postępowania administracyjnego, jak również ustawa o dostępie do informacji publicznej. Natomiast zażalenie jest wtedy między innymi niedopuszczalne , gdy ustawa nie przewiduje możliwości wniesienia takiego środka zaskarżenia, Zatem zaskarżenie zażaleniem pisma Geodety Powiatowego z dnia 12 sierpnia 2004r. - mającego charakter wyłącznie informacyjny - nie jest dopuszczalne. W związku z tym organ dokonując oceny zażalenia strony we wstępnej fazie postępowania odwoławczego prawidłowo uznał, że zachodzi niedopuszczalność zażalenia. Stwierdzenie bowiem braku istnienia aktu administracyjnego w dacie wniesienia zażalenia , od którego skarżąca mogłaby wnieść środek zaskarżenia jest podstawą do wydania postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia z przyczyn przedmiotowych .

Natomiast w niniejszej sprawie nie mogą odnieść zamierzonego skutku prawnego argumenty skarżącej dotyczące prawidłowości trybu procedowania przez organ administracji, do którego wpłynęło podanie strony z dnia 29 lipca 2004r. , albowiem w tym zakresie strona skorzystała z przysługujących jej środków zaskarżenia i kwestia ta była już przedmiotem oceny sądowo- administracyjnej w sprawach zawisłych przez tutejszym Sądem pod sygn. akt IV SAB/ Wr 27/05 i IVSAB/ Wr 5/09. Jedynie na marginesie sprawy wskazać należy, że strona niezadowolona z takiej formy działania organu, polegającego na odpowiedzi na wniosek w formie pisma o charakterze informacyjnym może skorzystać z innej formy kontroli zachowań organów administracji publicznej, jaką jest skarga na bezczynność organu.

Z tych względów zarzuty skargi przedstawiają się jako bezzasadne , co obligowało Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze. zm.) do oddalenia skargi.