Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędziowie WSA Maciej Busz WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 kwietnia 2021 r. sprawy ze sprzeciwu J. S. i A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących A. i J. małżonków S., solidarnie, kwotę [...]zł (słownie: [...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3. zwraca skarżącym nadpłacony wpis w kwocie [...]zł (słownie: [...] złotych).

Zaskarżoną decyzją z [...] czerwca 2020 r[...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej też jako "SKO" lub "organ II instancji"), po rozpoznaniu odwołania G. Ł., na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło w całości decyzję nr [...] Wójta Gminy G. z [...] września 2019 r. (znak: [...]) o odmowie ustalenia warunków zabudowy i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Zaskarżona decyzja SKO, jak wynika z jej uzasadnienia, zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z [...] marca 2019 r. G. Ł. (dalej też jako "Wnioskodawczyni") wystąpiła do Wójta Gminy G. (zwanego też dalej "Wójtem" lub "organem I instancji") o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na przekształceniu części budynku gospodarczego znajdującego się na nieruchomości nr [...] w M. na cele mieszkaniowe.

Przywołaną wyżej decyzją z [...] września 2019 r. Wójt odmówił "ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na cele mieszkaniowe na działce o nr ewid. [...] w miejscowości M., gmina G.", wskazując, że planowana inwestycja nie spełnia warunku kontynuacji funkcji.

Od tej decyzji odwołała się Wnioskodawczyni, reprezentowana przez adw. R. S., który zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania. Do odwołania – dla udokumentowania naruszenia przez organ I instancji przepisów art. 8 § 1 i 2 k.p.a. – załączono także kopię decyzji nr [...] Wójta Gminy G. z [...] lutego 2013 r. (znak: [...]) ustalającej na wniosek A. S. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego na działce nr ewid. [...] w M. ..

Do odwołania ustosunkowali się A. i J. S., żądając oddalenia odwołania w całości, z uwagi na to, że wszystkie uwagi i zarzuty podniesione w odwołaniu przez pełnomocnika Wnioskodawczyni należy uznać za niezasadne.

Uchylając ww. decyzję Wójta i przekazując sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania – przywołaną na wstępie decyzją z [...] czerwca 2020 r. – SKO, przytoczywszy treść art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 778; zwanej dalej w skrócie "u.p.z.p.") oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, zwanego dalej "rozporządzeniem MI"), stwierdziło, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy (w skrócie "decyzji w.z.") musi być co do zasady poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W ocenie SKO przeprowadzone w przedmiotowej sprawie postępowanie dowodowe nie zachowało wyżej określonych reguł, w szczególności poprzez arbitralne przyjęcie, że na działce nr [...] istnieje zabudowa jedynie zagrodowa. Ponieważ działka ta jest jedyną nieruchomością zabudowaną w obszarze analizowanym, to ustalenie, jakiego rodzaju budynkami jest ona zabudowana, staje się kwestią o fundamentalnym znaczeniu dla rozstrzygnięcia sprawy. Wójt – przyjąwszy, że na działce nr [...] istnieje zabudowa zagrodowa, która nie jest zabudową mieszkalną – uznał, że w sprawie nie został spełniony warunek kontynuacji funkcji. Jednakże SKO – jak dalej stwierdziło – podzieliło wątpliwości pełnomocnika Wnioskodawczyni co do zasadności uznania, że zabudowa zlokalizowana na nieruchomości nr [...] w M. (budynki mieszkalne jednorodzinne, budynki gospodarcze i budynki garażowe) jest zabudową stricte zagrodową, choćby przez to, że z analizy nie wynika, iżby na tej nieruchomości istniały budynki inwentarskie, w których hodowane byłyby zwierzęta. "Jakkolwiek zgodzić się należy, że szeroko rozumiane przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie definiują pojęcia «zabudowa zagrodowa», to jednak wydanie decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy w oparciu o przesłankę braku kontynuacji funkcji zabudowy wymaga od organu szczególnej staranności nie tylko w zebraniu materiału dowodowego, w tym analizy urbanistycznej, ale także szczególnej rozwagi przy ocenie zebranego w sprawie materiału dowodowego, czego w niniejszej sprawie zabrakło."

Zdaniem SKO słusznie też wskazał pełnomocnik Wnioskodawczyni na naruszenie przez organ I instancji zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.), zgodnie z którą bez uzasadnionej przyczyny organy administracji nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. W tym kontekście SKO zwróciło uwagę na fakt, że Wójt wydając w 2013 roku decyzję nr [...] ustalającą na wniosek A. S. warunki zabudowy dla działki nr [...] dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego uznał, że inwestycja polegająca na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego spełnia warunki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., co jednoznacznie implikuje założenie, że ówcześnie Wójt uznał, iż w obszarze analizowanym istnieje zabudowa mieszkaniowa. Nieruchomość będąca przedmiotem niniejszego postępowania położona jest pomiędzy nieruchomością, dla której w 2013 roku wydano warunki zabudowy dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego (działka nr ewid. [...]), a nieruchomością, na której znajdują się zabudowania określone przez Wójta jako zabudowa zagrodowa (działka oznaczona nr ewid. [...]). Okoliczność ta, zdaniem SKO, wymaga szczególnej ostrożności w formułowaniu rozstrzygnięć organów administracji publicznej. Wójt winien wyjaśnić, z jakich powodów w 2013 roku uznał, że w obszarze analizowanym wytyczonym wokół działki nr ewid. [...] znajduje się zabudowa o charakterze mieszkalnym, a w 2019 roku już tej zabudowy nie ma.

Mając więc na uwadze powyżej opisane uchybienia w szczególności dotyczące sposobu ustalenia parametrów kontynuacji funkcji zabudowy na działkach bezpośrednio sąsiadujących z działką objętą wnioskiem, SKO uznało, że postępowanie przeprowadzone przez organ I instancji narusza art. 6, art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku koniecznego do wydania decyzji o przekonującej treści (tak: wyrok NSA z 04.07.2001 r., I SA 1768/99, LEX nr 54171). W ocenie SKO organ I instancji nie ustalił w niniejszej sprawie w sposób wyczerpujący stanu faktycznego sprawy w związku z brakiem prawidłowej analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zatem nie można stwierdzić, czy prawidłowo zastosowano przepisy materialne, mające w sprawie zastosowanie.

W związku z powyższym, zdaniem SKO, w sprawie winien znaleźć zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. A w toku ponownie prowadzonego postępowania organ I instancji winien dokonać rzetelnej analizy stanu terenu, po prawidłowym, zgodnym z § 3 ust. 2 rozporządzenia MI, wyznaczeniu obszaru analizowanego w sposób uwzględniający specyfikę terenu, na spełniającej wymogi art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. mapie, a następnie prawidłowo i w sposób kompletny uzasadnić podjęte rozstrzygnięcie, mając na względzie szczególnie zasadę nieodstępowania od utrwalonej praktyki orzekania w tym samym stanie faktycznym i prawnym.

Na zakończenie SKO podkreśliło, że nie może przesądzać o treści rozstrzygnięcia sprawy, bowiem o treści rozstrzygnięcia podjętego w wyniku przeprowadzenia nowego postępowania może decydować wyłącznie organ I instancji. Przekazując sprawę do ponownego rozpoznania, organ odwoławczy może też jedynie udzielić wskazówek co do zakresu postępowania dowodowego w pierwszej instancji.

Sprzeciw od opisanej decyzji SKO z [...] czerwca 2020 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wnieśli J. S. i A. S. (zwani dalej łącznie "Skarżącymi"), zastępowani przez adw. A. J., który zarzucił naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. przez bezzasadne uchylenie decyzji organu I instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, podczas gdy decyzja ta została nie wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie ma istotnego wpływu na jej rozstrzygnięcie, gdyż:

I. organ odwoławczy nieprawidłowo ustalił, że organ I instancji przeprowadził postępowanie dowodowe z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 i 80 k.p.a., skoro:

- decyzję administracyjną organu I instancji oparto na niezakwestionowanej skutecznie przez organ II instancji analizie urbanistycznej, w której wykazano brak ziszczenia się przesłanki, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.;

- nie istnieje podstawa do twierdzenia, że zabudowa zagrodowa istnieje wówczas, gdy w budynkach gospodarczo-inwentarskich hodowane są zwierzęta;

II. organ odwoławczy mógł – w granicach wyznaczonych przez art. 136 k.p.a. – skoro miał takowe wątpliwości sprawdzić, czy na działce nr [...] położonej w M. znajduje się zabudowa zagrodowa, a to przez bądź czynności przedsięwzięte samodzielnie, bądź zlecając je organowi I instancji;

III. organ odwoławczy nie mógł uchylić decyzji organu I instancji i przekazać sprawy do ponownego rozpoznania z tego powodu, że ma zostać wytłumaczone przez organ I instancji – w kontekście art. 8 k.p.a. – w uzasadnieniu kolejnej decyzji (być może identycznej), dlaczego w decyzji z [...] lutego 2013 r. nr [...] dla sąsiedniej działki nr [...] położonej w M. określono warunki zabudowy dopuszczające zabudowę jednorodzinną mieszkaniową;

IV. organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, przedstawiając na ostatniej stronie uzasadnienia decyzji zapatrywanie, że:

- w trakcie kolejnego procedowania ma dojść do prawidłowego ustalenia obszaru analizowanego, o jakim mowa w § 3 ust. 1 rozporządzeniu MI, chociaż organ II instancji nie wskazał, ani nie wykazał, że doszło do ustalenia obszaru analizowanego w sposób wadliwy;

- mapa, w oparciu o którą ma zostać dokonana kolejna analiza urbanistyczna, ma spełniać wymogi z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., chociaż organ II instancji nie wskazał, ani nie wykazał, że doszło we wskazanym aspekcie do jakichkolwiek uchybień;

V. ponadto organ II instancji całkowicie pominął szereg argumentów zawartych przez skarżących w ich piśmie złożonym na etapie postępowania przygotowawczego, co może stanowić podstawę do uznania, iż w sprawie organ nie orzekł na podstawie całości zgromadzonej w sprawie dokumentacji.

Wskazując na powyższe zarzuty, pełnomocnik Skarżących wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie od organu na rzecz Skarżących solidarnie zwrotu kosztów postępowania – w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych – a także uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. W uzasadnieniu skargi jej autor rozwinął i umotywował podniesione zarzuty.

W sporządzonym osobiście obszernym piśmie procesowym z [...] września 2020 r. Skarżący – w uzupełnieniu sprzeciwu – wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, przekazanie sprawy do SKO do ponownego rozpoznania oraz o rozpoznanie sprzeciwu na rozprawie, zarzucając, że:

1) decyzja kasatoryjna SKO nie została oparta na żadnej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. Zdaniem Skarżących: "SKO doprowadziło do nieustalenia istotnej dla sprawy okoliczności, że na terenie działki [...] jest zabudowa zagrodowa w oparciu o orzecznictwo sądowo-administracyjne, nie wyjaśniło pojęcia zabudowa zagrodowa i zatem decyzja zapadła z naruszeniem tego przepisu";

2) SKO naruszyło art. 138 § 2 k.p.a. także przez brak odniesienia się do zarzutów odwołania od decyzji organu I instancji dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego;

3) SKO nie odniosło się również w żaden sposób do zarzutów podnoszonych przez Skarżących do odwołania.

W kolejnym sporządzonym osobiście piśmie procesowym z [...] marca 2021 r. Skarżący – w związku z otrzymanym zawiadomieniem o skierowaniu sprawy do rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym – szeroko przedstawili argumenty, które, jak stwierdzili, podnosiliby na posiedzeniu jawnym. Przede wszystkim podkreślili to, na co zwracali już uwagę w swym stanowisku z [...] stycznia 2020 r. odnoszącym się do odwołania, że mianowicie nie było możliwe wydanie pozytywnej decyzji na budowę domu jednorodzinnego na terenie działki nr [...] w miejscowości M. także dlatego, że nie są spełnione warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., wymagające zgodności inwestycji z przepisami odrębnymi. Zdaniem Skarżących takimi "przepisami odrębnymi", istotnymi w niniejszej sprawie, są przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 1 września 2016 r. w sprawie sposobu prowadzenia oceny zanieczyszczenia powierzchni ziemi (Dz. U. poz. 1395; dalej jako "rozporządzenie MŚ"), które określa, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na zabudowę mieszkaniową. Przepisy te sprzeciwiają się realizacji planowanej inwestycji, gdyż – jak stwierdzili Skarżący – "[t]eren działki [...] M. [...] na który została wydana decyzja o warunkach budowy domu jednorodzinnego to teren solidnie skażony chemicznie", w sposób szczegółowo opisany w dalszej części pisma. W konkluzji Skarżący stwierdzili, że rozpoczęcie na terenie, na którym występuje zanieczyszczenie powierzchni ziemi, budowy budynku bez zgłoszenia istnienia zanieczyszczenia do RDOŚ i bez podjęcia remediacji, jest naruszeniem art. 101e p.o.ś. (obowiązek zgłoszenia zanieczyszczenia do RDOŚ) oraz art. 101h p.o.ś. (obowiązek przeprowadzenia remediacji). "Obecność budynku w oczywisty sposób utrudni, a w niektórych przypadkach uniemożliwi, dostęp do zanieczyszczonej gleby i ziemi oraz przeprowadzenie remediacji. Zatem istnieje obowiązek uprzedniego przeprowadzenia remediacji, bo rozpoczęcie budowy na zanieczyszczonym terenie, w przypadku gdy istnieje świadomość i wiedza o istniejącym zanieczyszczeniu gleby i ziemi musi zostać zinterpretowana jako chęć ominięcia przepisów o ochronie powierzchni ziemi."

W piśmie procesowym z [...] marca 2021 r. pełnomocnik Skarżących oświadczył, że Skarżący podtrzymują wszystkie dotychczasowe twierdzenia i wnioski, a ponadto wskazał, że:

- art. 138 § 2 k.p.a. nie sposób stosować w oderwaniu od art. 136 k.p.a., który upoważnia organ odwoławczy do przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego i który mógł "z powodzeniem" zostać wykorzystany przez SKO do wyjaśnienia powziętych przez ten organ wątpliwości, czy istotnie na działce nr [...] znajduje się zabudowa zagrodowa;

- nie można wykluczyć, że powodem wydania w przeszłości przez Wójta decyzji z [...] lutego 2013 r. dla sąsiedniej działki nr [...], gdzie dopuszczono zabudowę jednorodzinną mieszkaniową, był fakt, że wówczas postrzegano planowaną zabudowę jednorodzinną mieszkaniową jako kontynuację zabudowy zagrodowej, a odrębność zachodząca pomiędzy charakterem zabudowy zagrodowej, a mieszkaniowej jednorodzinnej, została wypracowana przez orzecznictwo sądowo-administracyjne i doktrynę z biegiem lat;

- w niniejszej sprawie organ II instancji nie wykazał, że aspektu budzącego jego wątpliwości (rzeczywistego sposobu zabudowania i zagospodarowania na działce nr [...]) nie mógł wyjaśnić posiłkując się art. 136 k.p.a. Organ II instancji uchylił się od oceny, jako dowodu w sprawie, mapy zasadniczej, która potwierdzała to, że na działce nr [...] znajdują się budynki gospodarcze. Dopiero w sytuacji, w której okazałoby się, że istotnie na działce nr [...] nie ma zabudowy zagrodowej, istniałaby podstawa do wydania decyzji kasatoryjnej zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., z uwagi na fakt, że istniałaby potrzeba wykonania nowej analizy urbanistycznej, nieodznaczającej się błędami dyskwalifikującymi ją jako dowód w sprawie;

- z treści uzasadnienia decyzji SKO wywieść można, iż Wójt dopuścił się niezbyt starannej oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Takowy osąd, nawet jeżeli pozostawałby trafny, to potwierdzałby co najwyżej naruszenie przez organ I instancji art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. Jednakże nawet w takich okolicznościach, jeżeli decyzję oparto na prawdzie obiektywnej, a analiza urbanistyczna jest dowodem rzetelnym, to organ II instancji mógł takiej oceny dokonać po uprzednim uzupełnieniu materiału dowodowego o te elementy, które wzbudziły jego wątpliwości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

W świetle art. 3 § 2a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, z późn. zm.; w skrócie "k.p.a."). Stosownie do art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw.

Taki sprzeciw – od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] czerwca 2020 r. (nr [...]) uchylającej, do ponownego rozpoznania, decyzję Wójta Gminy G. z [...] września 2019 r. (nr [...]; znak: [...]) o odmowie ustalenia warunków zabudowy – został wniesiony w niniejszej sprawie.

W myśl art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., który to przepis stanowi, że: "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy."

Zatem dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie cytowanego przepisu, sąd administracyjny nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, w tym zwłaszcza do istotnych w danej sprawie zagadnień materialnoprawnych. Rola sądu kontrolującego decyzję kasacyjną (zwaną też niekiedy "kasatoryjną") sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej w art. 138 § 2 k.p.a.; a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie jemu sprawy do ponownego rozpatrzenia nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. (który to przepis stanowi, że: "Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6").

Mając na względzie powyższe, Sąd w ramach niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego był władny skontrolować zaskarżoną decyzję wyłącznie w zakresie zasadności uchylenia przez SKO decyzji organu I instancji, w kontekście przedstawionych w zaskarżonej decyzji przyczyn tego uchylenia oraz zawartych w niej wytycznych co do dalszego postępowania.

Dokonawszy kontroli zaskarżonej decyzji SKO w ww. zakresie, według kryteriów określonych w art. 64e p.p.s.a., Sąd doszedł do przekonania, że sprzeciw zasługuje na uwzględnienie, gdyż organ II instancji nie wykazał ziszczenia się w kontrolowanej sprawie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a.

Ze zdania pierwszego tego przepisu wynika, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji wówczas, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Cytowany przepis stanowi odstępstwo od statuowanej w art. 138 § 1 k.p.a. zasady wydawania w postępowaniu odwoławczym decyzji rozstrzygających sprawę merytorycznie. Organ odwoławczy, wybierając to odstępstwo, nie może więc ograniczyć się do ogólnikowego stwierdzenia, że w danej sprawie zaistniały przesłanki wskazane w art. 138 § 2 k.p.a., ale winien też przekonująco wyjaśnić, dlaczego w okolicznościach tej sprawy nie było możliwe wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego (na podstawie art. 138 § 1 k.p.a.) przy uwzględnieniu zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz – ewentualnie – z wykorzystaniem przewidzianej w art. 136 § 1 k.p.a. możliwości uzupełnienia tego materiału. Organ odwoławczy podejmując decyzję o zastosowaniu art. 138 § 2 k.p.a. powinien brać pod uwagę nie tylko ogólną zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), ale i inne zasady oraz przepisy tego postępowania, w tym wynikającą z art. 8 k.p.a. zasadę budzenia zaufania obywateli do organów państwa oraz statuowaną w art. 12 k.p.a. zasadę szybkości postępowania (por. wyrok WSA z 13.03.2014 r., VIII SA/Wa 1136/13, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie "CBOSA"). Niewątpliwie art. 138 § 2 k.p.a. winien być wykładany łącznie z art. 136 k.p.a., a zwłaszcza z jego § 1, zgodnie z którym: "Organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję". W konsekwencji wydanie w danej sprawie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uzasadnione jest tylko wówczas, gdy do rozstrzygnięcia tej sprawy nie jest wystarczające przeprowadzenie przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 136 § 1 k.p.a.

Jak z powyższego wynika, dopuszczalność uchylenia przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji organu I instancji w całości i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia warunkowane jest ustaleniem, że doszło do łącznego ziszczenia się dwóch przesłanek, a mianowicie, że (i) decyzja zaskarżona odwołaniem została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a nadto, że (ii) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Użyty w art. 138 § 2 k.p.a. zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" jest zwrotem ocennym. Należy jednak przyjąć, że zasadniczo jest on równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwiać ma rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). Albowiem w takim przypadku, by naprawić błąd organu pierwszej instancji, organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, do czego nie jest uprawniony w świetle art. 136 § 1 k.p.a. Należy jednak raz jeszcze podkreślić, że ten rodzaj decyzji organu odwoławczego – decyzja kasacyjna – jest dopuszczony wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (por. wyroki NSA: z 30.06.2016 r., II OSK 2653/14; z 24.04.2014 r., II OSK 2846/12; z 24.08.2016 r., II OSK 2958/14 – CBOSA).

Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 7 grudnia 2017 r. o sygn. akt II OSK 3011/17 i II OSK 3012/17 (CBOSA) wyjaśnił, że celem ustanowienia instytucji sprzeciwu od decyzji, uregulowanej w przepisach rozdziału 3a działu III p.p.s.a., jest zmniejszenie liczby pochopnie wydawanych przez organy odwoławcze decyzji kasacyjnych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., pomimo istniejącej obiektywnie możliwości załatwienia sprawy merytorycznie i wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 1 lub 2 k.p.a. Sprzeciw od decyzji kasacyjnej powinien mobilizować organ odwoławczy do wykonania jego ustawowej funkcji wynikającej z obowiązku dwukrotnego merytorycznego, a nie wyłącznie kontrolnego, rozpatrzenia sprawy.

W związku z tym wypada jeszcze zauważyć, że w obowiązującym stanie prawnym nie ma dostatecznych podstaw do uznania, że w przypadku decyzji o warunkach zabudowy ("decyzji w.z.") organ odwoławczy w żadnym przypadku nie ma kompetencji do pozytywnego rozstrzygnięcia sprawy i wydania decyzji zgodnej z wnioskiem inwestora (jak to jest np. w postępowaniu w przedmiocie wydania zaświadczenia – por. wyrok NSA z 27.03.2009 r., II OSK 443/08, CBOSA). Innymi słowy, nie sposób przyjąć, że kompetencja właściwego organu administracji publicznej do wydania pozytywnej decyzji w.z. – tj. do ustalenia warunków zabudowy – nie może być przeniesiona na organ wyższego stopnia rozpatrujący odwołanie od decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy (por. wyrok WSA z 04.03.2021 r., IV SA/Po 1958/20, CBOSA).

Potwierdza to orzecznictwo sądowe, w którym został wyrażony pogląd, że w postępowaniu odwoławczym nie można kategorycznie wykluczyć sytuacji, kiedy ustalenie warunków zabudowy w decyzji organu odwoławczego będzie uzasadnione. W każdej sprawie ocena przesłanek zastosowania przez organ orzeczenia reformatoryjnego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. wymaga dużej rozwagi i uwzględnienia wszystkich aspektów zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 19.07.2016 r., II OSK 2198/15, CBOSA). W przywołanym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny ponadto wyjaśnił, że problem zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i wydania decyzji reformatoryjnej sprowadza się do ustalenia, czy organ drugiej instancji pomimo obowiązujących zasad postępowania administracyjnego we własnym zakresie przeprowadził postępowanie wyjaśniające w znacznym zakresie, czy tylko dokonał stosownego uzupełnienia materiału dowodowego. Istota zasady dwuinstancyjności polega bowiem na przeprowadzeniu postępowania administracyjnego przez organy obu instancji w odniesieniu do całokształtu sprawy, a zatem na podstawie materiału dowodowego (czy szerzej – procesowego) uzyskanego w postępowaniu odwoławczym przy zastosowaniu instytucji z art. 136 k.p.a. Dla stwierdzenia legalności postępowania administracyjnego przeprowadzanego w obydwu instancjach nie ma natomiast znaczenia odmienna materialnoprawna ocena dokonana przez organy obu instancji tych samych okoliczności wynikających z akt sprawy. Omawiana zasada wymaga, aby to sprawa administracyjna była rozpatrzona w dwóch instancjach, nie zaś aby wszystkie dowody przeprowadzono i oceniono na etapie postępowania prowadzonego przed organem pierwszej instancji.

Wypada w tym miejscu zaznaczyć, że powyższych uwag nie należy żadną miarą odczytywać jako choćby tylko sugestii, że w kontrolowanej sprawie istnieją przesłanki do wydania decyzji pozytywnej – Sąd w tym względzie nie jest władny w ogóle się wypowiadać przy rozpatrywaniu sprzeciwu od decyzji kasacyjnej – a jedynie jako stwierdzenia uprawniające do wniosku, że także w postępowaniu w sprawie warunków zabudowy organ odwoławczy powinien przede wszystkim dążyć do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a przesłanki zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. interpretować wąsko, zgodnie z regułą, że wyjątków nie należy interpretować rozszerzająco ("exceptiones non sunt extendendae").

W konsekwencji należy podzielić pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 29 stycznia 2020 r. o sygn. akt IV SA/Wa 3065/19 (CBOSA), że stwierdzenie przez organ odwoławczy pewnych uchybień w związku z przygotowaną na zlecenie organu pierwszej instancji analizą urbanistyczną nie zawsze uzasadnia, niejako "automatycznie", uchylenie decyzji zaskarżonej odwołaniem i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W sprawach dotyczących ustalenia warunków zabudowy analiza urbanistyczna może być bowiem uzupełniana w postępowaniu odwoławczym w trybie art. 136 k.p.a. Analiza urbanistyczna jest co prawda kluczowym dowodem w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, jednak nie jest do dowód jedyny i ustawodawca nie zastrzegł, aby dowód ten mógł być uzupełniany jedynie w toku procedury toczącej się przez organem pierwszej instancji. Uzupełnienie analizy przez organ wyższego stopnia nie narusza zasady dwuinstancyjności postępowania, gdyż nie może ona być rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać w przeprowadzone w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, bez możliwości uzupełnienia materiału dowodowego (por. m.in. wyroki NSA z 07.12.2017 r., II OSK 3011/17 i II OSK 3012/17; a także wyroki WSA: z 20.12.2017 r., II SA/Po 893/17; z 15.02.2018 r., II SA/Rz 1277/17; z 01.03.2018 r., II SA/Sz 1439/17; z 12.04.2018 r., IV SA/Wa 884/18; z 24.04.2018 r., II SA/Po 209/18 – wszystkie orzeczenia dostępne w CBOSA; por. też R. Sawuła, Glosa do wyroku NSA z dnia 8 listopada 2011 r. sygn. akt II OSK 1564/10, OSP 2013, nr 4, poz. 41, s. 281).

Zatem, w świetle dotychczasowych uwag, jeżeli w danej sprawie organ odwoławczy uzna, że sporządzona w postępowaniu przed organem pierwszej instancji analiza urbanistyczna jest w pewnym zakresie wadliwa i z związku z tym wymaga uzupełnienia – a nawet szerzej: że uzupełnienia wymaga zebrany w tym postępowaniu materiał dowodowy – to winien w pierwszej kolejności rozważyć, czy nie ma możliwości uzupełnienia sporządzonej analizy (odpowiednio: zebranego materiału) we własnym zakresie, w ramach postępowania wyjaśniającego, o jakim mowa w art. 136 § 1 k.p.a., a dopiero w dalszej kolejności – w razie negatywnej odpowiedzi na powyższe pytanie – zdecydować o przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt kontrolowanej sprawy, należy podzielić generalny zarzut strony skarżącej, że SKO w zaskarżonej decyzji nie wykazało, iżby w tej sprawie wystąpiły przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej, o jakiej mowa w ww. przepisie.

Co więcej, zdaniem Sądu zaskarżona decyzja SKO w istotnej mierze w ogóle wymyka się kontroli sądowej, a mianowicie – jeśli idzie o dokładne określenie zakresu, w jakim sprawa wymagała jeszcze, według organu II instancji, wyjaśnienia i uzupełnienia, oraz o uzasadnienie stanowiska organu w tej mierze.

Oto bowiem z treści zawartych w ww. decyzji wskazań co do dalszego postępowania – w myśl których organ I instancji powinien m.in. "dokonać rzetelnej analizy stanu terenu, po prawidłowym, zgodnym z § 3 ust. 2 rozporządzenia, wyznaczeniu obszaru analizowanego w sposób uwzględniający specyfikę terenu, na spełniającej wymogi art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy mapie (...)" – wynika, że zastrzeżenia SKO wzbudził także sposób wyznaczenia w tej sprawie obszaru analizowanego oraz prawidłowość mapy, na której ów obszar został wykreślony. Jednakże w motywach zaskarżonej decyzji nie wyjaśniono, na czym, zdaniem SKO, polegają uchybienia w wyznaczeniu obszaru analizowanego, ani w czym organ ten upatruje wadliwości użytej mapy – co słusznie wytknięto w skardze.

Jest to uchybienie tym bardziej istotne, że w ocenie Sądu obszar analizowany został w tej sprawie wyznaczony w sposób spełniający wymagania określone w § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588; w skrócie "rozporządzenie MI"), a kopia mapy zasadniczej w skali 1:1000, na której ów obszar został przedstawiony, odpowiada wymogom z art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293; w skrócie "u.p.z.p.") w zw. z § 3 ust. 2 rozporządzenia MI.

W związku z powyższym sformułowany przez SKO nakaz ponownego wyznaczenia obszaru analizowanego, i to, jak należy rozumieć, w inny niż dotychczas sposób – w dodatku bez doprecyzowania, w jaki konkretnie (poza ogólnikowym, de facto nic konkretnego nie mówiącym stwierdzeniem, że "w sposób uwzględniający specyfikę terenu") – oraz nakaz posłużenia się przy tym, jak należy rozumieć, inną niż poprzednio mapą, jawią się jako chybione, a wręcz niezrozumiałe.

W związku z tym należy uznać, że zidentyfikowany przez SKO w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" w rozumieniu art. 138 § 2 k.p.a. ograniczał się w istocie do dwóch wyraźnie omówionych w tej decyzji kwestii, a mianowicie do konieczności zbadania:

- czy zabudowa na działce nr ewid. [...] jest "zabudową stricte zagrodową", w tym czy obejmuje "budynki inwentarskie, w których hodowane byłyby zwierzęta";

- z jakich powodów Wójt – wydając w 2013 roku decyzję nr [...] ustalającą na wniosek A. S. warunki zabudowy dla działki nr [...] dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego – "uznał, że w obszarze analizowanym wytyczonym wokół działki o nr ewid. [...] znajduje się zabudowa o charakterze mieszkalnym, a w 2019 roku już tej zabudowy nie ma".

W ocenie Sądu wyjaśnienie powyższych kwestii nie wykracza poza zakres dostępnego organowi II instancji uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w przepisie art. 136 § 1 k.p.a. – w brzmieniu: "Organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję" – co trafnie wytknięto w skardze. Tym samym SKO, uchylając decyzję organu I instancji i przekazując sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia w celu wyjaśnienia ww. kwestii, dopuściło się naruszenia art. 138 § 2 k.p.a.

Jeśli idzie o kwestię zabudowy zagrodowej, to dalszego naruszenia ww. przepisu należy upatrywać w tym, że wbrew dyspozycji art. 138 § 2 zdanie drugie k.p.a. – a także art. 138 § 2a k.p.a. – SKO, zastrzegłszy tylko, że "szeroko rozumiane przepisy o planowaniu przestrzennym nie definiują pojęcia «zabudowa zagrodowa»", nie wskazało, w oparciu o co [tj. o jakie przepisy lub definicje (np. słownikowe), albo wypowiedzi doktryny lub orzecznictwa (które?), itp.], ani w jaki sposób (zwłaszcza z uwzględnieniem jakich cech lub przesłanek) to pojęcie należy rozumieć. W konsekwencji błędnie SKO nie wskazało, jakie konkretnie okoliczności organ I instancji powinien zbadać, aby ostatecznie wyjaśnić, czy zabudowa istniejąca na działce nr [...] jest zabudową zagrodową.

Za wystarczające kryterium trudno uznać w tym przypadku li tylko przykładowo wskazaną przez SKO okoliczność, która zdaniem tego organu wymagała wyjaśnienia – czy na ww. nieruchomości istniały budynki inwentarskie, w których hodowane byłyby zwierzęta. Nie wiadomo bowiem, czy akurat w tej okoliczności (w istnieniu takich budynków) SKO upatruje cechy konstytutywnej zabudowy zagrodowej; a jeśli nawet tak, to na czym takie stanowisko opiera, i dlaczego w takim przypadku np. zupełnie pomija rolniczy status deklarowany przez jednego ze skarżących (J. S., przedstawiającego siebie jako rencistę KRUS).

Wyjaśniając zatem we własnym zakresie kwestię charakteru zabudowy istniejącej na działce nr [...], ewentualnie powierzając wyjaśnienie tej kwestii organowi I instancji – w trybie art. 136 § 1 k.p.a. – SKO powinno sprecyzować, co dokładnie zdaniem tego organu należy rozumieć pod pojęciem "zabudowy stricte zagrodowej".

Jeśli zaś idzie o potrzebę wyjaśnienia drugiej ze wskazanych przez SKO kwestii – tj. przesłanek, jakie doprowadziły do ustalenia w decyzji Wójta z [...] lutego 2013 r. (nr [...]) warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego na działce nr ewid [...] – to, zdaniem Sądu, potrzebnych ustaleń można dokonać w drodze dowodu z dokumentów i materiałów zgromadzonych w aktach sprawy zakończonej tą decyzją (trudno wszak sobie wyobrazić prowadzenie w tym zakresie dowodu z "pamięci" organu I instancji). I znów – dowód ten SKO może przeprowadzić we własnym zakresie, wystąpiwszy uprzednio o wypożyczenie potrzebnych akt do organu I instancji, ewentualnie powierzyć temu organowi przeprowadzenie ww. dowodu w trybie art. 136 § 1 in fine k.p.a.

Niezależnie od powyższych uchybień, zasadny okazał się również zarzut nieodniesienia się przez organ II instancji do twierdzenia Skarżących, w myśl którego planowana inwestycja nie spełnia warunku określonego w art. 61 § 1 pkt 5 u.p.z.p., gdyż jest sprzeczna z przepisami odrębnymi, za które Skarżący uznali w tym przypadku przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 1 września 2016 r. w sprawie sposobu prowadzenia oceny zanieczyszczenia powierzchni ziemi (Dz. U. poz. 1395; w skrócie "rozporządzenie MŚ"). Uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż w razie ewentualnego uznania przez SKO przepisów rozporządzenia MZ za "przepisy odrębnie" w rozumieniu art. 61 § 1 pkt 5 u.p.z.p. – czego, podkreślmy, Sąd nie jest władny rozstrzygać w niniejszym postępowaniu, toczącym się w szczególności bez udziału Wnioskodawczyni (zgodnie z art. 64b § 3 p.p.s.a.) – oraz stwierdzenia niezgodności planowanej inwestycji z tymi przepisami, prowadzenie postępowania wyjaśniającego w kierunku wskazanym przez SKO w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji byłoby niecelowe.

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję (pkt 1 sentencji wyroku).

O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a., uwzględniając wynagrodzenie pełnomocnika zawodowego Skarżących ustalone według stawek minimalnych na podstawie § 15 ust. 2 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800), w wysokości [...] zł.

O zwrocie nadpłaconego wpisu w wysokości [...] zł (w związku z przyznanym ostatecznie Skarżącemu prawem pomocy), Sąd orzekł na podstawie art. 225 p.p.s.a. (pkt 3 sentencji wyroku).

Ponownie rozpoznając sprawę, SKO uwzględni powyższe uwagi i wskazania Sądu, w tym co do zasadności wyjaśnienia wątpliwości wskazanych przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w drodze uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, o jakim mowa w art. 136 §1 k.p.a., a także co do konieczności odniesienia się przez organ II instancji także do zarzutu Skarżących dotyczącego niespełniania przez planowaną inwestycję warunku z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.