Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Wincenciak po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 czerwca 2023 r. sygn. akt II SAB/Kr 84/23 o odrzuceniu skargi A.W. na bezczynność Burmistrza Gminy [...] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej postanawia: 1) sprostować w sentencji zaskarżonego postanowienia oczywistą omyłkę w imieniu skarżącej w ten sposób, że zamiast: "A.", wpisać: "A."; 2) uchylić zaskarżone postanowienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z dnia 12 czerwca 2023 r. sygn. akt II SA/Kr 84/23 odrzucił skargę A.W. na bezczynność Burmistrza Gminy [...] w przedmiocie wykonania czynności w zakresie udostępniania zbiorów danych przestrzennych.

W uzasadnieniu postanowienia podał, że A.W. pismem z dnia 18 kwietnia 2023 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na "bezczynność Burmistrza [...] w zakresie udostępnienia informacji publicznej, tj. zbioru danych przestrzennych dla planów miejscowych oraz zbioru danych przestrzennych dla studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego", zgodnie z wnioskiem skarżącej z dnia 16 grudnia 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej. Skarżąca wskazała, że wystąpiła do organu z wnioskiem o dostęp do informacji publicznej, obejmującej zbiory danych przestrzennych dla miejscowych planów oraz dla studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. We wniosku podała, że ujawnione w Ewidencji zbiorów i usług danych przestrzennych adresy usług pobierania nie zapewniają dostępu do w/w informacji publicznej. Podkreśliła, że Gmina [...] posiada 9 obowiązujących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz 2 przystąpienia do sporządzenia planów miejscowych. Jak wynika z treści § 7 rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 26 października 2020 r. w sprawie zbiorów danych przestrzennych oraz metadanych w zakresie zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2020 r., poz. 1916), zbiór danych przestrzennych tworzy się w sposób umożliwiający udostępnianie danych przestrzennych oddzielnie dla każdego aktu planowania przestrzennego. Natomiast zgodnie z art. 67c ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 503 ze zm., dalej w skrócie "u.p.z.p."), organy tworzą i aktualizują dane przestrzenne dla aktów, o których mowa w art. 67a ust. 2, w toku prowadzonej procedury planistycznej, przy czym dane, o których mowa w art. 67a ust. 3 pkt 1 i 2, tworzone są najpóźniej w terminie 30 dni od dnia podjęcia uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia danego aktu albo jego zmiany. W ocenie skarżącej, powyższe oznacza, że organ powinien udostępniać oddzielnie dla każdego planu (tj. planu obowiązującego i sporządzanego) informacje zawarte w trzech obiektach przestrzennych, tj. akt planowania przestrzennego, rysunek aktu planowania przestrzennego i dokument formalny. Skarżąca wskazała, że usługa pobierania WFS udostępnia informację niepełną i nieadekwatną do treści wniosku, uruchomiona przez organ usługa pobierania ATOM nie udostępnia oddzielnie dla każdego aktu planowania informacji zawartych w trzech obiektach przestrzennych i nie zapewnia bezpośredniego dostępu do danych przestrzennych. Zdaniem skarżącej, wszystkie informacje dotyczące sporządzonego aktu planowania przestrzennego są informacją publiczną i polegają udostępnieniu.

Burmistrz Gminy [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie, względnie o jej oddalenie. Organ podkreślił, że wniosek skarżącej o zapewnienie dostępu do danych z zakresu zagospodarowania przestrzennego był już podstawą skargi do tutejszego Sądu, który postanowieniem z dnia 22 lutego 2023 r. sygn. II SAB/Kr 19/23 odrzucił skargę jako niedopuszczalną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skarga podlega odrzuceniu.

W pierwszej kolejności stwierdził, że skarga na bezczynność organu jest pochodną skargi, którą można wnieść na określone w przepisach prawne formy działania organów administracji publicznej. W art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a."), wymieniono te prawne formy działania administracji publicznej, które podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Skarga na bezczynność organów administracji publicznej dopuszczalna może być zatem tylko w tych przypadkach, w których organy te, stosownie do przepisów prawa, zobowiązane będą do wydania decyzji lub określonych kategorii postanowień, bądź też innych aktów lub czynności, określonych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a z ustawowego obowiązku nie wywiążą się w prawem przewidzianym terminie.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że przepis art. 67a u.p.z.p., na który powołuje się skarżąca, nałożył na organy właściwe do sporządzania projektów aktów planistycznych, takich jak: plany zagospodarowania przestrzennego województwa, studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, miejscowe plany odbudowy i miejscowe plany rewitalizacji, obowiązek tworzenia oraz prowadzenia, w tym aktualizowania i udostępniania, zbiorów danych przestrzennych w rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 214, dalej w skrócie "u.i.i.p."). Obowiązek ten został sformułowany w art. 67a ust. 1 u.p.z.p. w ramach nowego rozdziału 5a pt. "Zbiory danych przestrzennych", regulującego zasady tworzenia, prowadzenia, aktualizacji i udostępniania zbiorów danych przestrzennych. Z powołanych przepisów wynika, że na skutek działań właściwych organów administracji publicznej ma być stworzona i prowadzona infrastruktura informacji przestrzennej, która będzie umożliwiała samodzielne pozyskiwanie tych danych za pomocą środków komunikacji elektronicznej, a dostęp do usług, o których mowa w art. 9 ust. 1 pkt 1 i 2 u.i.i.p., zgodnie z art. 12 u.i.i.p., jest powszechny i nieodpłatny.

W świetle powyższego, WSA w Krakowie uznał, że sama czynność utworzenia zbiorów danych przestrzennych, czy też czynność zamieszczenia tam określonej informacji publicznej, nie dotyczy uprawnień lub obowiązków indywidualnego adresata, w tym skarżącej. Udostępnianie przez właściwe organy informacji ze zbiorów danych przestrzennych nie ma charakteru indywidualnego, gdyż czynności podejmowane w tym zakresie nie są skierowane do indywidualnie oznaczonego adresata. Obowiązek organu ma tu jedynie ogólny charakter i nie odpowiada mu uprawnienie niepowiązanych z nim organizacyjnie podmiotów do żądania opublikowania określonych informacji, bądź też zmiany sposobu publikacji informacji już udostępnionych. Żądanie skarżącej sprowadza się w istocie do kontestowania prawidłowości prowadzenia rejestru publicznego, zawierającego zbiory danych przestrzennych. Tymczasem czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., muszą mieć indywidualny charakter. Skoro czynność utworzenia, prowadzenia i udostępniania zbiorów danych przestrzennych nie dotyczy indywidualnych uprawnień lub obowiązków skarżącej określonych przepisami prawa, to podejmowane w tym zakresie działania organu nie stanowią czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., co przesądza o niedopuszczalności przedmiotowej skargi. Powyższe skutkuje stwierdzeniem, że niniejsza sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego i podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła A.W. Zaskarżając postanowienie w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzuciła:

1) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 45 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, poprzez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że skarżącej nie przysługuje skarga z uwagi na to, że czynności udostępniania przez właściwe organy informacji zgromadzonych w zbiorach danych przestrzennych nie mają charakteru indywidualnego, w sytuacji, gdy:

- czynności te w niniejszej sprawie były skierowane do indywidualnie oznaczonego adresata, a mianowicie do skarżącej;

- przepis art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. nie ogranicza możliwości zaskarżania aktów lub czynności organów jedynie do takich, które mają charakter indywidualny – możliwe jest na jego podstawie kwestionowanie na drodze sądowej także innych działań organów, które naruszają uprawnienia osób wynikające z przepisów prawa;

b) art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie, polegające na uznaniu, że udostępnianie przez organy informacji w zbiorach danych przestrzennych nie jest czynnością z zakresu administracji publicznej, dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a przedmiotem skargi może być wyłącznie sankcjonowanie powierzonych organowi kompetencji w zakresie spraw indywidualnych, skonkretyzowanych podmiotowo i przedmiotowo, których podstawą jest konkretny i powszechnie obowiązujący przepis prawa, w sytuacji, gdy istotą skargi był brak możliwości pozyskania przez skarżącą danych obejmujących wszystkie elementy wymagane prawem, co uniemożliwia jej skorzystanie z uprawnień gwarantowanych przepisami prawa wskazanymi w skardze, a zatem nieprawidłowe udostępnianie danych narusza uprawnienia skarżącej niezależnie od tego, czy ma ono charakter władczy, czy też nie;

c) art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie, polegające na odrzuceniu skargi z powodu błędnego przyjęcia, że nie należy ona do właściwości sądu administracyjnego, w sytuacji, gdy niniejsza sprawa podlega kognicji sądów administracyjnych;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 902 ze zm. dalej w skrócie "u.d.i.p."), poprzez brak ich zastosowania w sytuacji, gdy zbiór danych przestrzennych dla planów miejscowych oraz zbiór danych przestrzennych dla studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego stanowi informację publiczną.

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania. Ponadto wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiła argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności wskazać należy, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w sentencji zaskarżonego postanowienia błędnie oznaczył imię skarżącej jako: "A.", zamiast prawidłowo: "A.". W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu, na podstawie art. 156 § 3 w związku z art. 166 p.p.s.a., sprostował w/w oczywistą omyłkę (pkt 1 sentencji postanowienia).

Następnie podkreślenia wymaga, że w świetle art. 182 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Zgodnie z art. 182 § 3 p.p.s.a., rozpoznając tego rodzaju sprawę na posiedzeniu niejawnym, orzeka w składzie jednego sędziego. W przypadku wskazanego rodzaju postanowień rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym jest zatem fakultatywne. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedmiot niniejszej sprawy nie uzasadniał przeprowadzenia rozprawy.

W świetle art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w pkt 4a.

W niniejszej sprawie, z uwagi na przedmiot zaskarżenia określony przez A.W. w jej skardze, a więc bezczynność Burmistrza Gminy [...] w zakresie dostępu do informacji publicznej, należy mieć na uwadze przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania (art. 1 i art. 2 u.d.i.p). Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 4 i 8 p.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p.

Wniosek o udostępnienie informacji publicznej podlega rozpatrzeniu w drodze czynności materialno-technicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. lub decyzji administracyjnej (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.). W sytuacji, gdy żądanie strony nie dotyczy informacji publicznej, wówczas brak jest podstaw do wydawania decyzji administracyjnej i należy jedynie poinformować wnioskodawcę w formie pisma, że sprawa nie dotyczy informacji publicznej. Podobnie jest w przypadku, gdy wprawdzie żądana informacja jest informacją publiczną, jednakże organ nią nie dysponuje – nie ma wówczas obowiązku wydania decyzji, a wystarczające jest poinformowanie wnioskodawcy pismem o tym fakcie.

W przypadku niepodjęcia przez adresata wniosku w/w prawnych form działania, strona może zwalczać stan jego opieszałości w drodze skargi na bezczynność w trybie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Wnioskodawca ma prawo kwestionowania bezczynności organu zawsze, gdy uznaje, że żądane przez niego informacje są informacjami publicznymi i powinny być mu udzielone w trybie u.d.i.p. W przypadku takiej skargi, sąd administracyjny dokonuje kwalifikacji żądanych informacji i w zależności od ich charakteru, podejmuje stosowne rozstrzygnięcie. Stwierdzając lub nie stwierdzając bezczynności organu w przedmiocie dostępu do informacji publicznej, ocenia wówczas prawidłowość dokonania przez organ kwalifikacji wniosku, zapewniając stronie niezbędną ochronę sądową w omawianym zakresie. Prawo dostępu do informacji publicznej oznacza bowiem dostęp do informacji będącej faktycznie informacją publiczną, a z przepisów u.d.i.p. jednoznacznie wynika, że udostępnieniu w trybie ustawy podlega tylko informacja publiczna (art. 6 ust. 1 u.d.i.p.). Zatem tylko w sytuacji ustalenia, że dana informacja stanowi informację publiczną oraz że wniosek o jej udostępnienie skierowany jest do podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia, można rozpatrywać ewentualną bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej.

Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., przepisów ustawy nie stosuje się wyłącznie wtedy, gdy są one nie do pogodzenia z przepisami ustaw szczególnych, które w sposób odmienny regulują zasady i tryb dostępu do informacji publicznej. Przepis ten zawiera normę kolizyjną wyłączającą stosowanie przepisów u.d.i.p. w sytuacji, gdy tryb i zasady dostępu do informacji publicznej zostały w innych aktach prawnych uregulowane odmiennie. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 8/13 (ONSAiWSA 2014, nr 3, poz. 38) wskazał, że istnienie innych zasad czy trybu udostępniania informacji publicznej wyłącza stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej tylko w zakresie regulowanym wyraźnie tymi szczególnymi ustawami. Oznacza to, że wszędzie tam, gdzie konkretne sprawy dotyczące zasad i trybu dostępu do informacji będącej informacją publiczną uregulowane są inaczej w ustawie o dostępie do informacji publicznej, a inaczej w ustawie szczególnej dotyczącej udostępniania informacji i stosowania obu tych ustaw nie da się pogodzić, pierwszeństwo mają przepisy ustawy szczególnej. Tam jednak, gdzie dana sprawa uregulowana jest tylko częściowo lub w ogóle nie jest uregulowana w ustawie szczególnej, zastosowanie mają odpowiednie przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, przy czym w pierwszym przypadku stosowane są uzupełniająco, w drugim zaś stanowią wyłączną regulację prawną w danym zakresie. Wymaga to zatem szczegółowej analizy porównywanych ustaw, a uregulowania wprowadzające odmienne zasady i tryb dostępu winny być – jako wyjątkowe – interpretowane w sposób zawężający. Jeśli zatem adresat wniosku nie może udostępnić żądanej informacji ze względu na konieczność zastosowania przepisów ustawy szczególnej, powinien o tym fakcie powiadomić wnioskodawcę pismem. Ewentualna zaś kontrola takiego sposobu załatwienia wniosku o uzyskanie dostępu do informacji publicznej odbywa się podczas rozpoznania skargi na bezczynność.

Mając powyższe na uwadze, wskazać należy, że Sąd pierwszej instancji, przystępując do rozpoznania niniejszej sprawy, w pierwszej kolejności winien był ustalić, czy wskazana we wniosku skarżącej z dnia 16 grudnia 2022 r. informacja ma charakter informacji publicznej oraz czy w związku z tym Burmistrz Gminy [...] zobowiązany był – na mocy przepisów u.d.i.p. – do jej udostępnienia, a jeśli tak, to czy do udostępnienia informacji w istocie doszło. WSA w Krakowie powinien zatem rozpoznać skargę merytorycznie, a nie odrzucać ją jako niedopuszczalną. Również w przypadku uznania, że żądana przez skarżącą informacja nie stanowi informacji publicznej, bądź dostęp do tej informacji następuje w trybie innych, aniżeli u.d.i.p., przepisów – skargę należało rozpoznać merytorycznie.

Za zasadne należało zatem uznać zarzuty naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Na uwzględnienie nie zasługiwał zaś zarzut naruszenia art. 45 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, bowiem prawo do sądu nie zostało w żaden sposób skarżącej ograniczone. Miała ona możliwość wniesienia skargi na bezczynność organu, zaś po jej odrzuceniu – skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł się natomiast odnieść do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego, gdyż na obecnym etapie postępowania byłoby to przedwczesne. Kontrola Sądu drugiej instancji ograniczała się bowiem wyłącznie do kwestii natury formalnej. Tym samym NSA, rozpoznając niniejszą skargę kasacyjną, nie mógł dokonać oceny, czy wnioskowana przez skarżącą informacja jest informacją publiczną oraz czy wniosek z dnia 16 grudnia 2022 r. został załatwiony zgodnie z żądaniem strony. Te zagadnienia będą przedmiotem rozważań Sądu pierwszej instancji, który przyjmie skargę do merytorycznego rozpoznania.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., orzekł, jak w pkt 2 sentencji postanowienia.

Odnosząc się do wniosku skarżącej kasacyjnie o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07 wyjaśnił, iż przepisy art. 203 i art. 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie Sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie. Do tej kategorii orzeczeń należy postanowienie o odrzuceniu skargi.