Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Irena Kamińska sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska sędzia del. WSA Marek Wroczyński (spr.) Protokolant asystent sędziego Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I.Ż. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 20 maja 2014 r. sygn. akt II SAB/Ol 41/14 w sprawie ze skargi I.Ż. na bezczynność Stowarzyszenia W. z siedzibą w G. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie; 2) zasądza od S. z siedzibą w G. na rzecz I.Ż. kwotę 380 (trzysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Syg. akt I OSK 2186/14

Uzasadnienie

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 20 maja 2014 roku, syg. akt II SAB/Ol 41/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę I.Ż. na bezczynność Stowarzyszenia W. z siedzibą w G. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych przyjętych przez Sąd I Instancji.

I.Ż. w dniu 2 marca 2014 roku zwrócił się drogą elektroniczną z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej zgodnie z art. 2 ust.1 ustawy z 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej( DZ.U nr 112, poz. 1198 dalej jako ustawa) na temat S. z siedzibą w G. ( dalej jako stowarzyszenie).

Wnioskodawca wysłał swój wniosek na adres @.

Wobec braku reakcji stowarzyszenia w dniu 23 marca 2014 roku wywiódł skargę na bezczynność prezesa wspomnianego stowarzyszenia.

W uzasadnieniu skargi podnosił, że do dnia złożenia skargi podmiot zobowiązany nie udzielił mu żądanej informacji, o którą wnosił, ani nie wydał stosownej decyzji o odmowie dostępu do informacji. Wskazywał, że stowarzyszenie wielokrotnie otrzymywało środki finansowe z UM w G. w ramach prowadzonej działalności, a tym samym znajduje się w gronie organizacji zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę stowarzyszenie wniosło o umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi( DZ.U z 2012 roku, poz. 270 ze zm. dalej jako p.p.s.a.). Zdaniem stowarzyszenia w obecnym stadium postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe z uwagi na fakt, że wniosek o udzielenie informacji nie został przekazany stowarzyszeniu na adres mailowy ponieważ nie dysponuje ono adresem mailowym.

Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uznał skargę za niezasadną.

W pierwszej kolejności sąd przywołując stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego uznał, że skarga na bezczynność organu w przedmiocie udzielenia informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Konsekwencją powyższego stanowiska jest uznanie, że skarga na bezczynność w sprawie dostępu do informacji publicznej może być wniesiona do sądu administracyjnego bez wezwania do usunięcia prawa( wyrok NSA z 21 lipca 2011 roku, syg. akt I OSK 678/11, wyrok NSA z 30 sierpnia 2011 roku, syg. akt I OSK 1048/11).

Zdaniem sądu zasadniczą kwestią w niniejszej sprawie było ustalenie czy po stronie S. w G. istniał prawny obowiązek rozpatrzenia konkretnego wniosku w przewidzianej prawem formie.

Żądanie udostępnienia informacji publicznej aby było rozpoznane musi być podmiotowi zobowiązanemu skutecznie przedstawione.

W ocenie sądu na gruncie niniejszej sprawy stowarzyszenie wykazało, że nie otrzymało wniosku o udostępnienie informacji publicznej, zaś email na który miało wpłynąć żądanie był adresem prywatnym i nie był wykorzystywany do celów stowarzyszenia. Ocena przez sąd administracyjny tego, czy na stowarzyszeniu ciążył obowiązek rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji w prawem przewidzianej formie byłaby możliwa tylko wtedy, gdyby taki wniosek został faktycznie złożony. W sytuacji zaś gdy wniosek nie został skutecznie przedłożony stowarzyszeniu, nie można uznać, że pozostaje ono w bezczynności co do jego rozpoznania.

Sąd wprawdzie dostrzegł, że skarżący załączył do swojej skargi przedmiotowy wniosek o udzielenie informacji publicznej, ale stanowi on tylko załącznik do skargi, a nie wniosek skierowany ponownie do organu.

W skardze kasacyjnej od tego wyroku I.Ż. zarzucił naruszenie prawa materialnego tj.

- art. 61 ust.1 Konstytucji RP w związku z art. 1 ust.1, art. 4 ust.1 pkt 5, art. 10 ust.2 ustawy poprzez uznanie, iż podmiot zobowiązany, który podaje w oficjalnych miejscach adres do korespondencji nie jest zobowiązany do udzielenia odpowiedzi na wniosek w przypadku skierowania na ten adres wniosku o udostępnienie informacji publicznej;

- naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.

- art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie całego zebranego w sprawie materiału i twierdzeń w nim zawartych, w szczególności dotyczących danych adresowych strony przeciwnej,

- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wyjaśnienia rozstrzygnięcia w zakresie uznania, iż skierowanie wniosku na adres maila, który jest podawany jako oficjalny adres stowarzyszenia nie rodzi obowiązku odpowiedzi.

Z uwagi na powyższe skarżący kasacyjnie wnosił o:

1) uchylenie i zmianę zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi I.Ż.;

2) w przypadku nie podzielnia argumentów strony skarżącej uzasadniających zmianę zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie;

3) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnosił, że sąd naruszył przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z zasadą konieczności dokonania oceny zaskarżonej decyzji z punktu widzenia jej zgodności z prawem, niezależnie od sformułowanych w skardze twierdzeń i zarzutów.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej sąd I Instancji pominął stan faktyczny, którego wynika, iż strona przeciwna w oficjalnych kontaktach z administracją posługuje się adresem poczty, na który został złożony przez skarżącego wniosek.

Sąd winien ustalić z urzędu jaki adres do korespondencji podaje strona przeciwna. Adres @ widnieje na BIP Starosty G. jako adres do kontaktów. Wskazywał, że skarżący dokonał wszelkich możliwych czynności, aby skierować wniosek w odpowiedni sposób na adres publicznie dostępny( w tym BIP Starosty). Argumentował, że brak przez stronę przeciwną obowiązku prowadzenia Biuletynu Informacji Publicznej i brak publikacji w nim danych podmiotowych może skutkować negatywnie dla skarżącego. Podnosił również, że stowarzyszenie w oficjalnych dokumentach( oferty realizacji zadania publicznego) przekazuje do organów administracji publicznej adres poczty elektronicznej @, co oznacza, że jest to adres do korespondencji i były podstawy do uznania, że wniosek o udostepnienie informacji publicznej został doręczony skutecznie.

Odnośnie naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. skarżący stawiając ten zarzut powołuje się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 9 lutego 2006 roku, syg. akt I GSK 1447/05 gdzie sąd powiedział, że ,, uzasadnienie opierające się na ogólnikach, odesłaniach i założeniach problemowych nie spełnia wymogów stawianych przez przywołany art. 141 § 4 ‘’. Wskazywał, że uzasadnienie w każdej sprawie ma umożliwić stronom poznanie argumentów, które legły u podstaw procesu wnioskowania, który doprowadził do określonego rozstrzygnięcia. Powinno ono mieć walor informacyjny dla szerokiego kręgu odbiorców przy uwzględnieniu faktu, że orzecznictwo sądów administracyjnych wytycza kierunki działania organów administracji. W państwie prawa ważne jest ponadto aby rozstrzygnięcia uzasadnione były w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do wymiaru sprawiedliwości sprawowanego przez sądy( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lipca 2010 roku, syg. akt I OSK 592/10).

W ocenie autora skargi kasacyjnej Sąd administracyjny zupełnie nie uzasadnił stanowiska dlaczego przyjmuje twierdzenia stowarzyszenia odnośnie charakteru poczty elektronicznej, a uznanie tych twierdzeń za prawdziwe legło u podstaw błędnego rozstrzygnięcia.

Podnoszony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 61 ust.1 Konstytucji RP w związku z art. 1 ust.1, art. 4 ust.1 pkt 5, art. 10 ust.2 ustawy nie został bliżej rozwinięty w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną stowarzyszenie wnosiło o jej oddalenie. Podnosiło, że ustalenia poczynione przez organ, a zaakceptowane przez Sąd w zakresie braku doręczenia wniosku o udzielenie informacji publicznej są prawidłowe. Adres mailowy na który został skierowany wniosek należał do prezesa stowarzyszenia i był wykorzystywany tylko i wyłącznie do prywatnej korespondencji i dlatego nie mógł wywrzeć określonych skutków prawnych. Ze względu na brak skutecznego doręczenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej stowarzyszenie nie było zobowiązane do jego rozpatrzenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze kasacyjnej podstaw i zarzutów kasacyjnych. Analizowana pod tym kątem skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, a tym samym nie zasługuje na uwzględnienie.

Ponieważ skarga kasacyjna zawiera zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania, to w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegał ten drugi z zarzutów. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 marca 2005 r., sygn. akt FSK 618/04, ONSAiWSA z 2005 r., nr 6, poz.120 ).

W ramach wywiedzionej skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy są wskazywane przepisy art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a.

Zwrot normatywny "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy" zawarty w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania. Podstawą skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. może być tylko naruszenie przez sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. A zatem między uchybieniem procesowym, a wydanym w sprawie wyrokiem podlegającym zaskarżeniu musi istnieć związek przyczynowy wskazujący na potencjalną możliwość innego wyniku postępowania sądowego. Ponadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub rangi, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanej decyzji( wyrok NSA z 13 stycznia 2015 roku, syg. akt II GSK 2084/13).

Należy zauważyć, iż postępowanie w przedmiocie udzielenia informacji publicznej jest postępowaniem odformalizowanym, a w ustawie o dostępie do informacji publicznej nie ma wskazania jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku( poza utrwalaniem go w formie pisemnej). Utrwalone orzecznictwo sądowoadministracyjne nakazuje uznać za pisemny wniosek przesłanie zapytania pocztą elektroniczną.

Sąd rozpoznając skargę w trybie art. 149 § 1 p.p.s.a. orzeka o bezczynności lub przewlekłości postępowania, w tym przypadku podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej.

Podstawową i sporną kwestią w niniejszej sprawie było poczynienie ustaleń i jednoznaczne przesądzenie, czy skarżący kasacyjnie skutecznie doręczył stowarzyszeniu wniosek o udzielenie informacji publicznej.

Sąd administracyjny aby mógł wydać rozstrzygnięcie w tej sprawie winien tę kwestię przesądzić na podstawie zgromadzonych dowodów.

Niewątpliwie skarżący wysłał na adres mailowy @ wniosek o udostępnienie informacji publicznej uznając, że jest to adres kontaktowy do stowarzyszenia. Reprezentant stowarzyszenia zaprzeczył temu podnosząc, że nie posiada ono ani strony internetowej, ani adresu mailowego, a wskazywany adres jest prywatnym adresem prezesa zarządu stowarzyszenia, który przez długi okres nie był sprawdzany.

Sąd dysponując tak sprzecznymi stanowiskami nie sprawdził, czy i które stanowisko stron ma odbicie w rzeczywistości. Sąd w ramach rozpoznania sprawy przywołał tylko stanowisko w tej kwestii jednej strony uznając bez żadnej kontroli że jest ono prawdziwe. Sprawdzenie tylko w Krajowym Rejestrze Sądowym pozwalało już ustalić, ze stowarzyszenie w oficjalnych rejestrach posługiwało się wskazanym adresem jako adresem do kontaktu ze stowarzyszeniem. Sąd również miał informacje, iż stowarzyszenie posługiwało się tym adresem w kontaktach z organami administracji.

Wpis w Krajowym Rejestrze Sądowym pozwalał ustalić, że jako dane kontaktowe stowarzyszenie podaje adres email @, co pozostaje całkowicie w sprzeczności z tym, co twierdziło stowarzyszenie. Nawet jeśli jest to prywatny adres emailowy, to został wskazany jako adres do kontaktów ze stowarzyszeniem i przekazanie wniosku na ten adres było skuteczne. Również w kontaktach z organami administracji publicznej stowarzyszenie tym adresem się posługiwało.

Sąd administracyjny w sprawach o bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej nie przeprowadza kontroli legalności wydanego już rozstrzygnięcia organów administracji, a stwierdzając bezczynność nakłada obowiązek rozpoznania wniosku. Rozstrzygnięcie wydane przez Sąd winno być poprzedzone ustaleniem, że podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej został prawidłowo wezwany do jej udostępnienia.

W związku z powyższym zarzut błędnych ustaleń w zakresie doręczenia wniosku o udzielenie informacji publicznej należy uznać za zasadny. Stowarzyszenie w sytuacji gdy przedmiotowy adres wskazywało jako adres do doręczeń, nawet w sytuacji gdy miało zamiar dokonać jego zmiany, winno to zrobić w taki sposób aby nie uniemożliwiało kontaktu z nim. Uchybienia podmiotu zobowiązanego nie mogą być przerzucane na podmiot korzystający z konstytucyjnego prawa do dostępu do informacji publicznej( art. 61 Konstytucji RP).

Naczelny Sąd Administracyjny uważa, że podanie do powszechnej wiadomości adresu poczty elektronicznej przez stowarzyszenie należy traktować jako zobowiązanie, że wiadomości wysłane na ten adres będą odbierane.

Stanowisko w tym przedmiocie zaprezentowane przez sąd, iż podmiot zobowiązany nie otrzymał wniosku należy w tych okolicznościach sprawy uznał za błędne.

Z tych też względów Sąd I Instancji winien był merytorycznie rozpoznać skargę na bezczynność w przedmiocie dostępu do informacji publicznej.

W sytuacji trafności zarzutu skargi kasacyjnej w zakresie naruszenia przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż sąd orzekał na podstawie wadliwych ustaleń faktycznych, co do faktu doręczenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, to odnoszenie się do naruszenia przepisów prawa materialnego było niepotrzebne. Dopiero na podstawie prawidłowych ustaleń faktycznych w sprawie można prawidłowo zastosować przepisy prawa materialnego.

Z tych też względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a.

Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego znajduje oparcie w przepisach art. 203 pkt 1 p.p.s.a.