Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędzia del. WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 kwietnia 2019 r. sygn. akt III SA/Kr 1150/18 w sprawie ze skarg M. K. na decyzje [...] w K. z dnia [...] września 2018 r. nr [...], z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego 1) uchyla zaskarżony wyrok w całości; 2) uchyla decyzję [...] w K. z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w zakresie, w którym utrzymuje w mocy pkt [...] decyzji [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] oraz pkt [...] decyzji organu I instancji; 3) uchyla decyzję [...] w K. z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w zakresie, w którym utrzymuje w mocy pkt [...] decyzji [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] oraz pkt [...] decyzji organu I instancji.

Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 1150/18, po rozpoznaniu na rozprawie sprawy ze skarg M. K. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2018 r. - nr [...] i nr [...] wydane w przedmiocie zasiłku celowego, oddalono skargi, przyznając pełnomocnikowi z urzędu zwrot kosztów nieopłaconej pomocy prawnej. Wyrok ten zapadł w przytoczonym poniżej stanie faktycznym i prawnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończone ww. dwoma decyzjami Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej "SKO). Decyzjami tymi SKO utrzymało w mocy dwie decyzje Burmistrza Miasta i Gminy [...], którymi przyznano M. K. (dalej "skarżący") zasiłek celowy z przeznaczeniem na zakup leków w kwocie 191,22 zł (decyzja z [...] czerwca 2018 r.) oraz w kwocie 69,63 zł (decyzja z [...] czerwca 2018 r.) zobowiązując skarżącego do przedstawienia rachunków za leki w terminie – odpowiednio do [...] lipca i [...] sierpnia 2018 r. oraz zaświadczeń lekarskich lub recept stwierdzających konieczność zakupu ww. leków. Żądanie przedłożenia dokumentów świadczących o zasadności pobrania świadczenia uznano za element współdziałania strony w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej rozumiany jako gotowość do podjęcia współpracy z pracownikiem socjalnym. Odwołując się do celów pomocy społecznej SKO wskazało, że bierna bądź roszczeniowa postawa podmiotów objętych pomocą społeczną mogła spowodować odmowę świadczenia bądź wstrzymanie jego wypłaty.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący zakwestionował konieczność przedłożenie recept, twierdząc, że o obowiązku takim, stanowiącym nieproporcjonalne wymaganie, nie poinformowano go o w czasie wywiadu środowiskowego. Leki, które zakupił, nie wymagały recepty. Uznał także za uciążliwe i prawdopodobnie niewykonalne, przedstawienie zaświadczenia lekarskiego. Wyjaśnił, że był u lekarza pierwszego kontaktu na pogotowiu w weekend i nie pamiętał jak się nazywa ten lekarz. W przeszłości przedłożył już organowi zaświadczenie od lekarza pierwszego kontaktu, więc powinno znajdować się ono w aktach sprawy.

W odpowiedzi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło oddalenie skarg, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skargę za niezasadną, oddalając ją na podstawie art. 151 P.p.s.a.

W ocenie Sądu, wymóg przedstawienia rachunków za zakupione leki oraz zaświadczeń lekarskich lub recept stwierdzających konieczność ich zakupu nie naruszył zasady proporcjonalności, gdyż organy pomocy społecznej miały prawo weryfikować zasadność żądania współfinansowania zakupu kosztów lekarstw w oparciu o dokumenty, z których wynikałaby konieczność stosowania określonych środków farmakologicznych. Takie uprawnienie organów, zdaniem Sądu, wynika z art. 3 ust. 3 i art. 4 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którymi rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, a osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Nie było zatem nadmierną uciążliwością zobowiązanie do przedstawienia zaświadczenia lekarskiego o pozostawaniu w leczeniu – skoro wszystkie wizyty lekarskie są ewidencjonowane, w tym pomoc udzielana na pogotowiu. Sąd zauważył, że skarżący jest osobą stosunkowo młodą, z racji statusu bezrobotnego – dysponującą wolnym czasem; sprawnie posługującą się środkami komunikacji elektronicznej (wynika to z korespondencji skarżącego z MGOPS sporządzonej w formie elektronicznej), co umożliwia mu wykonanie zobowiązania.

Dokonując oceny stanu faktycznego udokumentowanego w aktach sprawy Sąd stwierdził, że utrzymujący się z pomocy społecznej skarżący, w krótkich okresach czasu kupował duże ilości leków przeciwbólowych i osłonowych, a wnioskowana pomoc była mu przyznawana.

Zwracając uwagę na treść kierowanych przez skarżącego do pracowników organów pomocowych pism Sąd wskazał, że mimo ich niewłaściwej treści, we wszystkich wywiadach środowiskowych i wszystkich pismach MGOPS kierowanych do skarżącego użyto form grzecznościowych, nie stosowano zwrotów emocjonalnych – co świadczy o profesjonalnym podejściu do sprawy.

W odpowiedzi na zarzut skarżącego o nieuzasadnionym uczestnictwie policjantów przy sporządzaniu wywiadu środowiskowego Sąd wskazał art. 107 ust. 3b ustawy o pomocy społeczne, zgodnie z którym kierownik ośrodka pomocy społecznej, na wniosek pracownika socjalnego ośrodka pomocy społecznej lub z własnej inicjatywy, może wystąpić z wnioskiem do właściwego miejscowo komendanta Policji o asystę w trakcie przeprowadzania rodzinnego wywiadu środowiskowego lub świadczenia pracy socjalnej w środowisku. Oznacza to, skarżący, wnioskując o pomoc społeczną, miał obowiązek znoszenia obecności policjanta przy czynności przeprowadzania wywiadu niezależnie od osobistych odczuć.

W skardze kasacyjnej sporządzonej przez pełnomocnika wyznaczonego dla skarżącego z urzędu, zaskarżono wyrok Sądu I instancji w części oddalającej skargę i w takim też zakresie wniesiono o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez ten sąd.

Skarżący kasacyjnie, działając na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a., zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 7 w zw. z art. 80 K.p.a. polegające na błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że postępowanie dowodowe może zostać uzupełnione po wydaniu rozstrzygnięcia merytorycznego, podczas gdy całe postępowanie dowodowe powinno zostać przeprowadzone do chwili wydania decyzji o przyznaniu zasiłku celowego.

Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a: zarzucono natomiast naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 39 ust. 2 w zw. z art. 4 ustawy o pomocy społecznej (dalej "u.p.s.") poprzez błędną wykładnię, która doprowadziła Sąd I instancji do nietrafnego wniosku, zgodnie z którym Burmistrz Miasta i Gminy [...] był uprawniony do nałożenia w decyzjach o przyznaniu zasiłku celowego obowiązku polegającego na przedłożeniu po zakończeniu postępowania nie tylko rachunków za zakupione leki, ale także recept, czy zaświadczeń lekarskich potwierdzających konieczność zakupienia tychże lekarstw, podczas gdy żaden przepis prawa nie uprawnia organu do nałożenia na skarżącego ww. obowiązków w decyzji administracyjnej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zwrócono uwagę na cel pomocy społecznej, tj. wspieranie osób fizycznych w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwianie im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka (art. 3 ust. 1 u.p.s.). Cel ten jest realizowany za pomocą m.in. zasiłku celowego, o którym mowa w art. 39 ust. 1 i ust. 2 u.p.s. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, realizacja tego celu wymaga od organów pomocy społecznej ustalenia, zgodnie z zasadami zawartymi m.in. w art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., stanu faktycznego pozwalającego na ocenę zasadności przyznania wsparcia oraz jego rodzaj, a w przypadku świadczenia o charakterze pieniężnym jego wysokości.

W ocenie skarżącego kasacyjnie, to na tym etapie konieczne jest współdziałanie podmiotu zainteresowanego otrzymaniem pomocy, przez co w szczególności trzeba rozumieć nieutrudnianie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, przedkładanie stosowych dokumentów oraz udzielanie niezbędnych w sprawie informacji. Po zakończeniu postępowania dowodowego - a więc w chwili, w której w ocenie orzekającego organu stan faktyczny został ustalony w sposób umożliwiający wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia — organ obowiązany jest wydać decyzję administracyjną w przedmiocie przyznania określonego świadczenia. Natomiast już po zakończeniu postępowania administracyjnego, po wydaniu decyzji, wbrew stanowisku Sądu I instancji, skoro zgromadzono cały materiał dowodowy pozwalający na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy, niedopuszczalne jest następcze uzupełnienie materiału dowodowego, które miałoby polegać na przedstawieniu przez skarżącego kasacyjnie żądanych dokumentów.

Uzasadniając zarzut błędnej wykładni art. 39 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 4 ustawy o pomocy społecznej, która zdaniem skarżącego kasacyjnie doprowadziła do niezasadnego wniosku, że przepisy te uprawniały orzekające w sprawie organy do obarczenia go obowiązkiem przedłożenia przedmiotowych dokumentów zauważono, że organy administracji publicznej, stosownie do art. 6 K.p.a. zobowiązane są działać na podstawie i w granicach przepisów prawa. W szczególności oznacza to, że nałożenie na jednostkę obowiązków możliwe jest jedynie na podstawie wyraźnej normy kompetencyjnej.

W ocenie autora skargi kasacyjnej, z żadnego z przepisów ustawy o pomocy społecznej nie wynika jakakolwiek kompetencja do zobowiązania beneficjenta pomocy społecznej do taki czynności jakie zostały określone w decyzji stanowiącej przedmiot skargi. Sąd I instancji całkowicie pominął fakt, że organy pomocy społecznej byłyby upoważnione do wydania decyzji zawierającej polecenia wyłącznie wtedy, gdyby ustawa o pomocy społecznej przewidywała taką możliwość.

Powołując się na stanowisko orzecznictwa i piśmiennictwa prawniczego skarżący kasacyjnie ponownie stwierdził, że możliwość nałożenia na stronę dodatkowych obowiązków musi wynikać z przepisów prawa materialnego. Analiza ustawy o pomocy społecznej nie pozwala natomiast przyjąć, że konstrukcją taka została w tym akcie przewidziana. Żaden z jej przypisów nie przewiduje przyznania zasiłku celowego pod jakimkolwiek warunkiem czy z obowiązkiem dopełnienia określonych czynności. Organy administracji orzekają natomiast wyłącznie na podstawie obowiązujących przepisów prawa, o czym stanowi zasada praworządności.

Odnosząc się do sformułowanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku twierdzeń o roszczeniowej postawie skarżącego, czy znajdujących się w aktach sprawy dokumentów dotyczących innego postępowania, skarżący kasacyjnie uznał, że wykraczają poza przysługującą Sądowi I instancji kompetencję do rozpoznania sprawy w jej granicach, a to z uwagi na fakt, że okoliczności te nie dotyczą przedmiotowej sprawy i pozostają irrelewantne z punktu widzenia jej merytorycznego rozpoznania. Wzięcie pod uwagę przez Sąd wymienionych kwestii uznał skarżący kasacyjnie za niedopuszczalne w świetle art. 134 § 1 P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej co oznacza, że rozpoznaje sprawę w granicach przez nią wyznaczonych, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W sprawie niniejszej nieważność postępowania nie miała miejsca.

Autor skargi kasacyjnej przedstawił zarówno zarzuty procesowe jak i materialnoprawne. Ich istotą było zakwestionowanie zasadności zamieszczenia w decyzjach przyznających skarżącemu kasacyjnie zasiłek celowy na zakup leków, dodatkowego składnika w postaci zobowiązania go do przedstawienia rachunków za zakupione leki w terminie – odpowiednio do [...] lipca i [...] sierpnia 2018 r. oraz zaświadczeń lekarskich lub recept stwierdzających konieczność zakupu ww. leków.

W cenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut błędnej wykładni art. 39 ust. 2 w zw. z art. 4 u.p.s. jest zasadny.

Na podstawie ww. przepisu organy pomocy społecznej uprawnione są do przyznawania jednego z rodzajów świadczeń przewidzianych w ustawie, a to zasiłku celowego.

Stosownie do art. 106 ust. 1 u.p.s. przyznanie świadczeń z pomocy społecznej następuje w formie decyzji administracyjnej.

W kontrolowanych przez Sąd I instancji decyzjach, obok rozstrzygnięcia o przyznaniu skarżącemu kasacyjnie uprawnienia do zasiłku celowego, zamieszczono dodatkowy element w postaci zobowiązania beneficjenta pomocy społecznej do określonego zachowania, którego termin wykonania przypadał na datę późniejszą, niż przyznanie świadczenia.

Zgodnie z art. 107 K.p.a. decyzja administracyjna może zawierać obok zasadniczych elementów wymienionych w jej paragrafie pierwszym, także inne składniki (art. 107 § 2 K.p.a.).

W orzecznictwie i doktrynie funkcjonuje ustalony pogląd, że takimi dodatkowymi składnikami decyzji są: termin, warunek, zlecenie i klauzula o natychmiastowej wykonalności decyzji z mocy prawa (por. Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz B. Adamiak, J. Borkowski, C.H. BECK, Warszawa 2000 str. 106-107 i Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, M. Jaśkowska, A. Wróbel, Zakamycze 2000 str. 628-629).

Klauzulą dodatkową decyzji administracyjnej, obok terminu i warunku może być także zlecenie. Zawarte w decyzji zlecenie ustanawia pewne obowiązki dodatkowe w związku z przyznanymi w tej decyzji uprawnieniami. Zlecenie różni się od warunku tym, że jest to w istocie odrębny od decyzji akt, związany z decyzją tylko zewnętrznie. Niespełnienie zlecenia na ma wpływu na skuteczność decyzji, może jedynie spowodować zastosowanie sankcji określonych w samej decyzji lub w ustawie albo też zastosowanie środków egzekucyjnych.

Jak zauważa się w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 września 2001 r., sygn. akt OPS 6/01 (publ. CBOSA), klauzulą dodatkową decyzji administracyjnej, która obok terminu i warunku może wywierać istotny wpływ na jej moc wiążącą w czasie, może być zlecenie. Zlecenie nie zawiesza skuteczności decyzji, do której zostało dodane, nie odracza możliwości jej wykonania, ale zobowiązuje, zmusza adresata decyzji do jej wykonania zgodnie ze zleceniem. Realizacja obowiązków określonych w zleceniu powinna nastąpić równocześnie z realizacją uprawnień lub nawet dopiero po realizacji uprawnień wynikających z decyzji. Związanie zlecenia z decyzją sprawia, że niewypełnienie zlecenia daje podstawę do uchylenia decyzji w trybie art. 162 § 2 K.p.a. Przepis ten zobowiązuje organ administracji państwowej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, do uchylenia decyzji, jeżeli została ona wydana z zastrzeżeniem dopełnienia pewnych czynności w określonym terminie, a czynności te nie zostały wykonane.

Przywołany powyżej art. 107 § 2 K.p.a. nie stanowi jednak samoistnej podstawy prawnej pozwalającej na zamieszczanie w decyzji dodatkowych składników. Obowiązek lub możliwość dodania ich do decyzji wynikać musi z przepisów odrębnych. W literaturze przedmiotu podkreśla się, że chodzi tu o takie sytuacje, w których przepisy prawa materialnego uprawniają organ administracji publicznej do określenia w decyzji administracyjnej dodatkowych obowiązków, od których spełnienia uzależnione jest dalsze jej trwanie. Brak takich przepisów uniemożliwia nałożenia na stronę jakichkolwiek dodatkowych obowiązków.

Wbrew stanowisku Sądu I instancji, takie uprawnienie nie wynika z art. 3 ust. 3 i art. 4 u.p.s. przytoczonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jako podstawa prawna kontrolowanego rozstrzygnięcia. Wymienione przepisy odnoszą się w swojej treści do generalnych zasad działania pomocy społecznej i jej beneficjentów. Uprawnieninie do weryfikowania zasadności żądania współfinansowania zakupu lekarstw w oparciu o dokumenty, jak formułuje to Sąd I instancji w uzasadnienie wyroku, nie stanowi podstawy prawnej, o której mowa w art. 107 § 2 K.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że zgodnie z brzmieniem art. 39 ust. 2 u.p.s. zasiłek celowy może być przyznany wyłączenie w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej w odpowiedniej do tej potrzeby formie, rodzaju świadczenia i jego rozmiarze.

Nadto, zgodnie z generalnymi zasadami, jakimi rządzi się instytucja pomocy społecznej, świadczenie to przyznaje się jedynie takim osobom, które nie są w stanie przezwyciężyć trudnych sytuacji życiowych wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Przyznanie zasiłku celowego jest możliwe tylko i wyłącznie po dokonaniu uprzedniej oceny sytuacji domagającego się wsparcia pod kątem jego własnych rzeczywistych możliwości, a także potrzeb.

Ustawa o pomocy społecznej jest ukierunkowana na udzielanie wsparcia osobom rzeczywiście jej potrzebującym. Nie dopuszcza wykorzystywania środków społecznych przez osoby, które mają możliwość zaspokojenia swoich potrzeb życiowych z własnych środków, nie czynią tego jednak z własnej woli i wyboru. Wskazane zachowania świadczeniobiorców mogą spowodować wydanie negatywnych dla nich decyzji administracyjnych, skutkujących ograniczeniem świadczenia, odmową jego przyznania lub udzieleniem pomocy w formie niepieniężnej.

Analiza przepisów u.p.s. pozwala stwierdzić, że organom pomocy społecznej przyznano szereg właśnie takich uprawnień, które pozwalają na właściwą kontrolę wydatkowania środków pomocowych. Przepisy ustawy przewidują takie działania, o jakich mowa w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji SKO, a więc działania podejmowane przez organu pomocowe w celu nakazania stronie współdziałania w rozwiazywaniu trudnych sytuacji życiowych, rozumianej jako gotowość do podjęcia współpracy z pracownikiem socjalnym. Nie są to jednak działania uprawniające do nakładania na stronę dodatkowych zobowiązań w decyzji administracyjnej przyznającej świadczenie.

Jak przewiduje art. 108 § 1 u.p.s., w celu określenia sposobu współdziałania w rozwiazywaniu problemów osoby lub rodziny znajdujących się w trudnej sytuacji życiowej pracownik socjalny zatrudniony w ośrodku pomocy społecznej lub w powiatowym centrum pomocy rodzinie może zawrzeć kontrakt socjalny z tą osobą lub rodziną w celu wzmocnienia aktywności i samodzielności życiowej, zawodowej lub przeciwdziałaniu wykluczeniu społecznemu.

To kontrakt socjalny, którego celem jest wzmocnienie osoby ubiegającej się o pomoc w zakresie aktywności i samodzielności życiowej i zawodowej lub przeciwdziałaniu wykluczeniu społecznemu może zawierać określone zobowiązania strony. Utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych jest pogląd, z którego wynika, że niewykonanie postanowień kontraktu może stanowić podstawę do odmowy przyznają świadczeń z pomocy społecznej (przykładowo wyrok NSA z: 22 września 2011 r., I OSK 675/11 i I OSK 676/11, publ. CBOSA czy S. Nitecki, Komentarz do ustawy o pomocy społecznej, Gaskor 2013, s. 175-176, uw. 13; s. 752-755, 776-777, uw. 8, 9, 26).

Stosownie do treści art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej brak współdziałania osoby z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, czy też odmowa zawarcia kontraktu socjalnego lub niedotrzymywanie jego postanowień, mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczeń. Braku współpracy wnioskodawcy z organem może skutkować odmową przyznania świadczenia w przyszłości.

Natomiast w art. 106 ust. 5 u.p.s. przewidziano możliwość zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej, na mocy której przyznano stronie określone świadczenia, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w jej art. 11, art. 12 i art. 107 ust. 5, a to m.in. w przypadku stwierdzenia przez pracownika socjalnego marnotrawienia przyznanych świadczeń, ich celowego niszczenia lub korzystania w sposób niezgodny z przeznaczeniem bądź marnotrawienia własnych zasobów.

Istotne jest jednak, że art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej nie znajduje zastosowania do weryfikacji decyzji już zrealizowanej, tj. której skutki zostały skonsumowane. Nie byłoby zatem prawnie możliwe uchylenie zrealizowanych już w całości w dniu [...] czerwca i [...] lipca 2018 r. decyzji ze względu na nieprzedstawienie dokumentów zakupu leków i zaświadczeń lekarskich lub recept w czasie wyznaczonym odpowiednio - [...] lipca i [...] sierpnia 2018 r.

Tymczasem zobowiązania zawarte w kontrolowanych przez Sąd I instancji decyzjach nie mogą być traktowane jako pozaprawne "zalecenia" o charakterze niewiążącym. Organ może bowiem nakładać na stronę tylko takie obowiązki, które są zgodne z prawem oraz musi mieć prawną możliwość ich egzekwowania. Obowiązki te i sankcje z tytułu ich niewykonania wynikać muszą albo z samej decyzji albo z ustawy.

W świetle treści zaskarżonych decyzji, a także przy uwzględnieniu art. 106 ust. 5 u.p.s., zachowanie skarżącego kasacyjnie polegające na zaniechaniu wykonania czynności mających charakter zlecenia, byłoby natomiast prawnie obojętne. Organ nie miał żadnych możliwości wyegzekwowania, na podstawie zamieszczonego w decyzji zobowiązania, skonsumowanego już zasiłku celowego.

Nieprzedstawienie wymaganych dokumentów stanowi natomiast jeden z rodzajów zachowania przewidzianych przez ustawodawcę, a traktowanych jako brak współpracy wnioskodawcy z organem, co z kolei może skutkować odmową przyznania, ograniczeniem lub zmianą rodzaju świadczeń w przyszłości. Jednak nie ze względu na nałożone w treści decyzji zobowiązanie lecz na podstawie konkretnych regulacji ustawowych, o których mowa wyżej.

Jak wynika z przedstawionych rozważań, opatrzenie decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] zobowiązaniem skarżącego kasacyjnie w postaci przedstawienia faktur za zakup leków, recept i zaświadczeń lekarskich nie wynikało z przepisów prawa materialnego.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza zatem, że dodatkowe wymogi zawarte w kwestionowanej decyzji muszą być zakwalifikowane jako zobowiązanie (zlecenie) wykonania określonej czynność, nałożone bez podstawy prawnej. Sąd I instancji błędnie zatem uznał, że art. 39 ust. 2 w zw. z art. 3 i art. 4 u.p.s. pozwala organom na zalecenia beneficjentowi zasiłku celowego dodatkowych zobowiązań w treści decyzji administracynej.

Skoro skarga okazała się skuteczna, a istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny skorzystał z możliwości wydania wyroku reformatoryjnego i działając na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit a i art. 135 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Nie orzeczono w przedmiocie wniosku dotyczącego zwrotu kosztów pomocy prawnej, gdyż wynagrodzenie dla pełnomocników ustanowionych z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa w oparciu o art. 250 P.p.s.a. przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258-261 P.p.s.a.