Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 10 listopada 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz Protokolant: starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Skarbu Państwa - Starosty Mławskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 listopada 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 573/15 w sprawie ze skargi Skarbu Państwa - Starosty Mławskiego na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z dnia 18 listopada 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 573/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Skarbu Państwa - Starosty Mławskiego na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki.

Jak wynika z akt sprawy, po wszczęciu z urzędu postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Mławie decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243 poz. 1623 ze zm.) nakazał Staroście Mławskiemu wykonanie rozbiórki czterech obiektów budowlanych o wymiarach około 3m x 4m, i jednego obiektu budowlanego będącego w budowie o wymiarach około 3m x 6m, "nieokreślonego przeznaczenia" wykonanych w warunkach samowoli budowlanej na działce o nr ew. [...] w G., gmina S. Decyzja ta została uchylona przez Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...]. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Mławie decyzją z dnia [...] października 2013 r., nr [...] nakazał Staroście Mławskiemu dokonać rozbiórki obiektu budowlanego nr 3 "nieokreślonego przeznaczenia" o wymiarach zewnętrznych około 3 m x 4 m i wysokości około 9 m, położonego w południowo-wschodniej części działki nr ewid. [...] w miejscowości G., gmina S., stanowiącej własność Skarbu Państwa, w odległości około 27 m od obiektu nr 2, wykonanego z betonowej kostki fundamentowej.

Odwołanie do Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od powyższej decyzji z dnia [...] października 2013 r. wniósł Starosta Mławski. Po rozpatrzeniu odwołania Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję i na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409) nakazał Powiatowi Mławskiemu dokonać rozbiórki w/w obiektu budowlanego. Przedmiotowa decyzja organu odwoławczego z dnia [...] grudnia 2013 r. została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który to wyrokiem z dnia 16 października 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 259/14 uchylił zaskarżoną decyzję organu odwoławczego z dnia [...] grudnia 2013 r.

Po ponownym rozpatrzeniu odwołania Starosty Mławskiego Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Mławie z dnia [...] października 2013 r. nr [...].

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy, biorąc pod uwagę wytyczne Sądu który wskazał, iż nakaz rozbiórki w niniejszej sprawie powinien być nałożony na właściciela działki, nie zaś na inwestora.

Organ odwoławczy podkreślił, że przedmiotowy obiekt budowlany nr 3 "nieokreślonego przeznaczenia" o wymiarach zewnętrznych około 3 m x 4 m i wysokości około 9 m, stanowi budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, na budowę której niezbędne było uzyskanie, zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego, pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy podkreślił, że pozwolenia takiego nie uzyskano, a zatem organ powiatowy zasadnie zastosował w niniejszej sprawie tryb przewidziany w art. 48 Prawa budowlanego. Zdaniem organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie nie została spełniona przesłanka określona w art. 48 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, bowiem sporny obiekt z racji wykorzystania przy jego powstawaniu niewłaściwych materiałów budowlanych oraz prowizorycznego sposobu jego wykonania narusza przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego. Jednoczenie budowla ta stwarza zagrożenie bezpieczeństwa życia, zdrowia i mienia. Z tych przyczyn, w ocenie organu, przedmiotowy obiekt jako sprzeczny z przepisami techniczno - budowlanymi nie może zostać zalegalizowany w ramach procedury przewidzianej przez Prawo budowlane, a zatem organ nadzoru budowlanego zobligowany był wydać decyzję nakazującą rozbiórkę. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił jednocześnie, że WSA w Warszawie w wyroku z dnia 16 października 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 259/14 wyraźnie wskazał, iż PINB w Mławie zasadnie nałożył nakaz rozbiórki spornej budowli na Starostę Mławskiego. Działka nr ew. [...], położona w G., gm. S., na której znajduje się obiekt, stanowi własność Skarbu Państwa, a jak wynika z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami jest starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Jeśli zatem nakaz rozbiórki spornego obiektu miał być nałożony na właściciela działki, na której obiekt ten został zrealizowany, winien być on skierowany do Skarbu Państwa reprezentowanego przez Starostę Mławskiego. Organ wskazał również, że jakkolwiek adresatem decyzji wydawanych na podstawie art. 48 ustawy Prawo budowlane może być w pierwszej kolejności inwestor, a dopiero potem właściciel obiektu budowlanego, to jednak w zaistniałym stanie faktycznym, w którym występuje zagrożenie życia, zdrowia oraz mienia, właściwym było nałożenie obowiązku na właściciela spornej nieruchomości, a tym samym obiektu budowlanego. Ze stanowiskiem takim zgodził się WSA w Warszawie, wskazując w uzasadnieniu orzeczenia, jakie zapadło w niniejszej sprawie, że wybór adresata decyzji o nakazie rozbiórki wydanej na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego jest uzależniony nie tylko od kolejności podmiotów wymienionych w treści art. 52 ustawy, ale również od możliwości realizacji przez ten podmiot nałożonych na niego obowiązków. Co do zasady zatem nie można orzec nakazu rozbiórki adresując go wyłącznie do inwestora, jeśli w dacie orzekania nie posiada on takich uprawnień do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] złożył Skarb Państwa - Starosta Mławski.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 listopada 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 573/15 na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - dalej p.p.s.a. oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podkreślił, iż w wyroku o sygn. akt VII SA/Wa 259/14 Sąd stwierdził, że "Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznając, że nakaz rozbiórki powinien być nałożony na Powiat Mławski, nie wyjaśnił, na czym oparł takie ustalenie. Ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów w sposób bezsporny wynika, iż sporny obiekt został zrealizowany na działce o nr ew. [...], położonej w G., gm. S., która stanowi własność Skarbu Państwa, nie zaś Powiatu Mławskiego. Jak natomiast wynika z treści art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102 poz. 651 ze zm.), organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami jest starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Jeśli zatem nakaz rozbiórki spornego obiektu miał być nałożony na właściciela działki, na której obiekt ten został zrealizowany, winien być on skierowany do Skarbu Państwa reprezentowanego przez Starostę Mławskiego. Jednocześnie Sąd podziela stanowisko organu, że w warunkach niniejszej sprawy adresatem nakazu rozbiórki winien być właściciel działki".

Zdaniem Sądu wybór adresata decyzji rozbiórkowej, o której mowa w art. 48 ustawy Prawo budowlane, jest uzależniony nie tylko od kolejności podmiotów wymienionych w art. 52 Prawa budowlanego, ale również od możliwości realizacji obowiązków nałożonych na dany podmiot. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że w pierwszej kolejności obowiązkiem rozbiórki obiektu powinien być obciążony inwestor, jednakże pod warunkiem, że posiada on w dacie orzekania uprawnienia do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu. Nie można natomiast, co do zasady, orzec nakazu rozbiórki adresując go wyłącznie do inwestora, który nie legitymuje się żadnym tytułem prawnym do obiektu, bowiem nałożenie na niego obowiązku doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem mogłoby okazać się niewykonalne. Działka nr [...] w miejscowości G., na której zrealizowany został bez pozwolenia na budowę sporny obiekt, stanowi własność Skarbu Państwa. Art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami stanowi natomiast, iż organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami jest starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. W okolicznościach niniejszej sprawy nakaz rozbiórki spornego obiektu powinien być zatem nałożony na Skarb Państwa reprezentowany przez Starostę Mławskiego, jako właściciela działki, na której obiekt ten został zrealizowany.

Zdaniem Sądu, wprawdzie decyzją z dnia [...] października 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Mławie nałożył obowiązek rozbiórki obiektu na Starostę Mławskiego, jednakże takie nieprecyzyjne określenie w sentencji decyzji adresata nakazu rozbiórki nie oznacza jeszcze, że decyzja została skierowana do niewłaściwego podmiotu. Z uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika jednoznacznie, że Starosta Mławski występuje w przedmiotowej sprawie jako organ reprezentujący Skarb Państwa, który jest właścicielem działki nr [...] w miejscowości G., gm. S., na której zrealizowano sporny obiekt. Uchybienie to nie stanowi zatem podstawy do uchylenia decyzji, a tym bardziej do stwierdzenia jej nieważności.

Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od powyższego wyroku WSA w Warszawie z dnia 18 listopada 2015 r. wniósł Skarb Państwa – Starosta Mławski zaskarżając wyrok w całości i zarzucają mu naruszenie:

1. przepisów postępowania które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i pkt 2 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, iż postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które nie doprowadziły do nałożenia nakazu rozbiórki na inwestora samowoli budowlanej oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez pominięcie przez Sąd części materiału dowodowego, a także poprzez brak stwierdzenia nieważności decyzji obu instancji;

2. prawa materialnego przez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie – art. 52 Prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię która w efekcie spowodowała zakwestionowanie przez Sąd wniosków wyprowadzonych przez organ ze zgromadzonego materiału dowodowego tj. że dopuszczalne było nałożenie obowiązku rozbiórki na właściciela;

3. naruszenie art. 29 k.p.a. polegające na przyjęciu iż Starosta Mławski ma przymiot strony w rozumieniu tego przepisu;

Skarżący kasacyjnie Starosta wniósł o o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez stwierdzenie nieważności decyzji organu odwoławczego i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów

administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, bowiem zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Rozpoznanie wniesionej w tej sprawie skargi kasacyjnej wymaga w pierwszej kolejności uwzględnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 października 2014 r., VII SA/Wa 259/14, który zgodnie z art. 153 p.p.s.a. wiąże w sprawie organy, których działanie było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Ponieważ od daty wydania powyższego wyroku przepisy prawa nie uległy zmianie, to organ wydający zaskarżoną decyzję, Sad I instancji, który wydał zaskarżony wyrok oraz Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną, są związani oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi w/w wyroku WSA w Warszawie z dnia 16 października 2014 r., VII SA/Wa 259/14.

Natomiast z uzasadnienia powyższego wyroku jednoznacznie wynika, że niniejsza sprawa powinna być rozpatrzona w oparciu o przepisy art. 48 Prawa budowlanego, a nakaz rozbiórki obiektu budowlanego powinien być nałożony na właściciela działki, na której obiekt ten został zrealizowany, co w tym przypadku oznacza, że nakaz rozbiórki powinien być skierowany do Skarbu Państwa reprezentowanego przez Starostę Mławskiego.

W związku z powyższy, mając na uwadze art. 153 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie miał możliwości uwzględnienia zarzutów skargi kasacyjnej, niezależnie od ich treści i uzasadnienia.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.