Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędziowie: sędzia NSA Piotr Przybysz (sprawozdawca) sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 29 stycznia 2025 r. sygn. akt II SA/Łd 779/24 w sprawie ze skargi U.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 20 sierpnia 2024 r. znak SKO.4114.267.2024 w przedmiocie uznania za nienależnie pobrane i zwrotu świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od U.D. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi kwotę 460 (słownie czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi po rozpoznaniu sprawy ze skargi U.D. (dalej: skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi (dalej: organ) z 20 sierpnia 2024 r., nr SKO.4114.267.2024, w przedmiocie uznania za nienależnie pobrane i zwrotu świadczenia pielęgnacyjnego, wyrokiem z 29 stycznia 2025 r., sygn. akt II SA/Łd 779/24, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z 18 lipca 2024 r., znak: SOCVI.554.891MA.2024.098296.ŚR.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi decyzją z 20 sierpnia 2024 r., wydaną na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 323, dalej: u.ś.r.), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z 18 lipca 2024 r. orzekającą w stosunku do U.D. o uznaniu za nienależnie pobrane świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad matką A.K. za okresy: od 3 do 31 stycznia 2024 r. oraz od 1 lutego do 31 marca 2024 r. oraz orzekającej o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia za wskazane okresy, co łącznie stanowi kwotę 9.146,12 zł.

U.D. w dniu 20 czerwca 2023 r. wniosła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad matką.

Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 11 października 2023 r., zmienioną decyzją Prezydenta Miasta Łodzi z 20 grudnia 2023 r., przyznano stronie prawo do wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego na stałe, począwszy od 1 listopada 2023 r., przy czym od 1 listopada 2023 r. strona zawiesiła przysługującą z ZUS wypłatę świadczenia emerytalnego.

Następnie 28 marca 2024 r. strona złożyła oświadczenie, z treści którego wynika, że rezygnuje z prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na matkę, z uwagi na fakt, iż matka strony ubiega się o świadczenie wspierające. Do oświadczenia załączono decyzję Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Łodzi z 7 marca 2024 r., ustalającą poziom potrzeby wsparcia, a 24 kwietnia 2024 r. drogą elektroniczną strona dostarczyła informację o przyznaniu świadczenia wspierającego. Z treści tego dokumentu wynika, że świadczenie wspierające zostało przyznane matce wnioskodawczyni od 3 stycznia 2024 r.

Decyzją Prezydenta Miasta Łodzi z 26 kwietnia 2024 r. zmieniono ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 11 października 2023 r. w ten sposób, że odmówiono U.D. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad matką od 3 stycznia 2024 r.

Decyzją z 18 lipca 2024 r. organ pierwszej instancji w stosunku do U.D. orzekł o uznaniu za nienależnie pobrane świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad matką oraz orzekł o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia za wskazane okresy.

Zaskarżoną decyzją z 20 sierpnia 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało powyższą decyzję w mocy, podzielając stanowisko organu pierwszej instancji, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad matką nie przysługuje stronie w okresie od 3 stycznia do 31 marca 2024 r. Jak wskazało Kolegium, już na etapie składania wniosku o świadczenie wspierające należy poinformować organ wypłacający świadczenie, gdyż wypłata świadczenia pielęgnacyjnego oraz specjalnego zasiłku pielęgnacyjnego podlega wstrzymaniu do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez ZUS, czego wnioskodawczyni nie uczyniła.

W skardze U.D. zakwestionowała prawidłowość decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Wyjaśniła, że o konieczności zwrotu świadczenia pielęgnacyjnego dowiedziała się w kwietniu, a środki, które otrzymała od stycznia do marca, wydatkowała na bieżące potrzeby związane m.in. z leczeniem i opieką nad matką. Zakwestionowała także prawidłowość pouczeń zawartych w pismach otrzymywanych od organów.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, argumentując jak dotychczas.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że skarga jest zasadna. W jego ocenie w okolicznościach niniejszej sprawy nie ma podstaw do przyjęcia, że w okresie poprzedzającym przyznanie matce skarżącej świadczenia wspierającego skarżąca pobierała świadczenie pielęgnacyjne w złej wierze – ze świadomością, że się ono jej nie należy. Jak wyjaśnił, nie sposób przyjąć, że skarżąca pobierając świadczenie pielęgnacyjne w okresie od 3 stycznia 2023 r. mogła i powinna przypuszczać, że 8 kwietnia 2024 r. jej matka otrzyma prawo do świadczenia wspierającego z mocą wsteczną od 3 stycznia 2024 r. Nie można w związku z tym w żaden sposób stwierdzić, że pobierając świadczenie pielęgnacyjne od 3 stycznia 2024 r. skarżąca miała świadomość tego, że w przyszłości ziszczą się okoliczności, które przesądzą o nieistnieniu podstaw do jego pobierania. Uruchomione przez jej matkę wnioskiem z 25 marca 2024 r. postępowanie o przyznanie prawa do świadczenia wspierającego skutkowało decyzją z 8 kwietnia 2024 r. o przyznaniu świadczenia z mocą wsteczną. Przyznanie świadczenia wspierającego poprzedzone zostało decyzją ustalającą poziom wsparcia matki skarżącej, która została wydana dopiero 7 marca 2024 r.

Zdaniem Sądu meriti nie można tych okoliczności oceniać ex post. Świadomość, że świadczenie jest nienależne, ma istnieć w dacie jego pobierania, a nie dotyczyć sytuacji przyszłych, niemożliwych do przewidzenia w dacie jego pobierania. W konsekwencji strona nie może ponosić negatywnych skutków takiego stanu rzeczy. Dla oceny okoliczności nie ma również znaczenia próba wykazania, czy skarżąca w dacie składania wniosku o świadczenie wspierające miała świadomość, że zostanie ono przyznane z mocą wsteczną, tj. od 3 stycznia 2024 r. Sąd I instancji podkreślił, że przyznanie świadczenia wspierającego z mocą wsteczną nie może mieć wpływu na ocenę świadomości w aspekcie należnego świadczenia, pobieranego przed wydaniem decyzji. W żadnej mierze nie można w takiej sytuacji przypisać skarżącej świadomego wprowadzenie organów w błąd (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 25 września 2024 r. II SA/Rz 648/24). Podobnie w tej sytuacji bez wpływu na ocenę świadomości skarżącej ma skuteczność pouczeń kierowanych doń przez organy w trakcie postępowania w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.

Z tych wszystkich powodów, gdy chodzi o okres od 3 stycznia 2024 r., w ocenie Sądu I instancji nie ziściły się przesłanki uznania pobranego świadczenia pielęgnacyjnego za świadczenie pobrane nienależnie, a co za tym idzie – nie ma też podstaw do orzekania o obowiązku jego zwrotu. W tym zakresie zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.ś.r.

Mając to na uwadze, Sąd I instancji orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a. oraz zobowiązał organ rozpoznający sprawę ponownie do uwzględnienia powyższej oceny prawnej i wynikających z niej wskazań co do dalszego postępowania.

Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożył organ, zastępowany przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości.

W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji:

1) naruszenie prawa materialnego, to jest:

a) art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 323), zwanej dalej u.ś.r. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że dla oceny, czy mamy do czynienia ze świadczeniem nienależnie pobranym i podlegającym zwrotowi, nie jest wystarczające pouczenie zawarte we wniosku o przyznanie świadczenia wspierającego oraz we wniosku o przyznanie świadczeń rodzinnych (który określony został aktem wykonawczym wydanym na podstawie delegacji zawartej w art. 23 ust. 5 u.ś.r.), jak i udzielonych pouczeniach do decyzji przyznających i zmieniających prawo do świadczeń, które obligowały Skarżącą do powiadomienia organu o "innych zmianach mających wpływ na prawo do świadczeń", podczas gdy są one wystarczające, by w świadomości przeciętnego świadczeniobiorcy wywołać przeświadczenie co do braku możliwości jednoczesnego pobierania świadczenia wspierającego i pielęgnacyjnego na opiekę nad tą samą osobą;

b) art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.ś.r. w zw. z art. 63 ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz. U. z 2023 r. poz. 1429 ze zm.) poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na całkowitym pominięciu zasady, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki ma przyznane prawo do świadczenia wspierającego, a zatem nie jest możliwe jednoczesne pobieranie dwóch świadczeń o tożsamym przeznaczeniu za te same okresy.

2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w związku z 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez niewłaściwe ich zastosowanie i uwzględnienie skargi, choć nie miało miejsca naruszenie norm prawa materialnego, zatem nie było podstaw do uchylenia decyzji wydanych przez organy obu instancji;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego sprawy i błędne ustalenie stanu faktycznego będącego podstawą oceny, czy Skarżąca pobrała nienależnie świadczenie pielęgnacyjne, podczas gdy okoliczności co do braku świadomości, na które powołuje się Skarżąca w skardze, wynikały z przyjętej strategii mającej na celu uniknięcie odpowiedzialności finansowej za zwrot nienależnie pobranego świadczenia pielęgnacyjnego po uzyskaniu świadczenia wspierającego, a Skarżąca uzyskała prawidłowe pouczenia zarówno od organu przyznającego świadczenie pielęgnacyjne jak i od organu przyznającego świadczenie wspierające w sposób zrozumiały dla przeciętnego odbiorcy świadczeń, co Sąd pominął w swych ustaleniach;

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez:

– niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji przedstawienie oceny prawnej niespójnej, a wręcz wewnętrznie sprzecznej w zakresie własnych rozważań co do stanu faktycznego i prawnego badanej sprawy;

– związanie organów nietrafną oceną prawną i wskazaniami co do dalszego procedowania przy zupełnym pomięciu wagi sporządzonych wskazań i relacji, jakie mogą one mieć na kształtowanie linii orzeczniczej sądów administracyjnych w przyszłości, która zmierza do ukształtowania zasady, że osoby wnioskujące o świadczenie wspierające mogą bez żadnych konsekwencji wskazywać jak najwcześniejszą datę, od której ma być im przyznane świadczenie bez ryzyka, że organy gmin będą mogły domagać się zwrotu już pobranych świadczeń pielęgnacyjnych, co daje im nieuzasadnioną przewagę ekonomiczną nad osobami, które zastosowały się do wymogów normy art. 63 ust. 6 u.ś.w., co godzi w zasady racjonalnego gospodarowania funduszami gminy i obowiązujące przepisy prawa;

– brak uznania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. podstawą uchylenia orzeczenia, mimo że wywody Sądu wskazują na odmienne od Kolegium ustalenie stanu faktycznego sprawy w zakresie tego, czy Skarżąca mogła rozumieć pouczenia udzielone przez organy i czy mogła wiedzieć, że uzyskanie świadczenia wspierającego od najwcześniejszej możliwej daty wskazanej we wniosku spowoduje konieczność zwrotu pobranych nienależnie za ten okres świadczeń pielęgnacyjnych, co jest oceną materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, a zatem dotyczy przepisów postępowania.

Podnosząc powyższe zarzuty, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, a w przypadku, gdyby wniosek powyższy nie zasługiwał na uwzględnienie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpatrzenia. Wniesiono również o orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Ponadto zrzeczono się rozprawy i wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca przedstawiła swoje stanowisko w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a."), a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują.

Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą kasacyjnie naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego czy też procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony skarżącej kasacyjnie do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że należało ją uwzględnić, jakkolwiek nie wszystkie zarzuty są zasadne.

W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że zaskarżony wyrok poddaje się kontroli instancyjnej. Z jego uzasadnienia wynika zarówno to, jaki stan faktyczny został przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania, jak i to, jaki sposób rozumowania doprowadził Sąd I instancji do konstatacji, że skarga jest zasadna. Oceny tej nie może zmienić argumentacja przedstawiona na poparcie zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a., wskazująca na to, że uzasadnienie wyroku Sądu jest lakoniczne, nie odzwierciedla dogłębnej analizy stanu prawnego i faktycznego sprawy po wprowadzeniu nowego świadczenia, jakim jest świadczenie wspierające.

Kasator zarzuca również, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest niespójne, zawiera błędy logiczne w zakresie oceny zakresu pojęciowego norm materialnych oraz jest wewnętrznie sprzeczne w zakresie oceny stanu prawnego, jakiej dokonał Sąd I instancji. Wskazania Sądu I instancji co do dalszego procedowania mają zupełnie pomijać konsekwencje, jakie orzeczenie może mieć również dla kształtowania linii orzeczniczej sądów administracyjnych w przyszłości w podobnych sprawach.

Należy w tym miejscu wyjaśnić, że jak wynika z treści art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego zasadniczo w sytuacji, gdy uzasadnienie nie zawiera któregokolwiek z ww. elementów jego uzasadnienia lub gdy sporządzone jest w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku. Taka sytuacja nie ma jednak miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Zgodnie natomiast z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przy tym przez "ocenę prawną" rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w rozpoznanej sprawie. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał dany akt, zostało uznane za błędne, bądź za prawidłowe. Natomiast "wskazania co do dalszego postępowania" dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. Przepis art. 153 p.p.s.a. dotyczy prawnej doniosłości oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w orzeczeniu sądu, zatem za pomocą zarzutu naruszenia tego przepisu nie można kwestionować merytorycznej poprawności oceny prawnej oraz wytycznych co do dalszego postępowania. Brak przekonania strony o trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym co do przyjętego kierunku wykładni i zastosowania prawa, czy też oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, która nie koresponduje z oczekiwaniami skarżącej kasacyjnie, nie oznacza wadliwości uzasadnienia wyroku.

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. należało zatem uznać za niezasadny.

Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego sprawy i błędne ustalenie stanu faktycznego należy wskazać, że strona skarżąca kasacyjnie uzasadniając ten zarzut dokonuje interpretacji motywów, którymi w jej ocenie kierowała się skarżąca pobierając świadczenie pielęgnacyjne od 3 stycznia 2024 r. W ocenie Sądu Kasacyjnego zawarte w skardze kasacyjnej stwierdzenia dotyczące tej kwestii należy uznać za gołosłowne, co stoi na przeszkodzie uznaniu tego zarzutu za zasadny.

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 p.p.s.a. w związku z 138 § 1 pkt 1 k.p.a. został oparty na tezie, że miało miejsce naruszenie norm prawa materialnego. Przechodząc zatem do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego należy stwierdzić, że istota sporu sprowadzała się do oceny, czy istnieją podstawy do przyjęcia, że ziściły się przesłanki uznania za nienależnie pobrane świadczenia pielęgnacyjnego pobranego przez skarżącą za okresy: od 3 do 31 stycznia 2024 r. oraz od 1 lutego do 31 marca 2024 r.

Przyczyną uchylenia przez Sąd I instancji wydanych w sprawie decyzji było uznanie, że pobrane przez skarżącą świadczenie nie spełnia kryteriów świadczenia nienależnie pobranego w rozumieniu art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r., a to ze względu na udzielone skarżącej pouczenie. Przepis art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. stanowi, że za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie, zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych lub zmniejszenie wysokości przysługujących świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania.

Sąd I instancji przyjął, że utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym dla uznania wypłaconego świadczenia za nienależnie pobrane decydujące znaczenie ma nie tylko przesłanka obiektywna powodująca ustanie prawa do świadczenia, ale także świadomość i zamiar osoby pobierającej świadczenie. Obowiązek zwrotu pobranego świadczenia obciąża tylko tego, kto przyjął świadczenie w złej wierze, wiedząc że mu się ono nie należy. Ocena świadomości osoby pobierającej świadczenia musi być dokonywana z uwzględnieniem wszystkich okoliczności danej sprawy, w tym czy zachowanie strony było ukierunkowane na niezgodne z prawem korzystanie ze środków publicznych. W ocenie Sądu I instancji świadomość, że świadczenie jest nienależne, ma istnieć w dacie jego pobierania, a nie dotyczyć sytuacji przyszłych, niemożliwych do przewidzenia w dacie jego pobierania. W konsekwencji strona nie może ponosić negatywnych skutków takiego stanu rzeczy. Dla oceny okoliczności nie ma również znaczenia, czy skarżąca w dacie składania wniosku o świadczenie wspierające miała świadomość, że zostanie ono przyznane z mocą wsteczną, tj. od 3 stycznia 2024 r. Zdaniem Sądu I instancji przyznanie świadczenia wspierającego z mocą wsteczną nie może mieć wpływu na ocenę świadomości w aspekcie należnego świadczenia pielęgnacyjnego pobieranego przed wydaniem decyzji. W żadnej mierze nie można w takiej sytuacji przypisać skarżącej świadomego wprowadzenie organów w błąd. Podobnie w tej sytuacji bez wpływu na ocenę świadomości skarżącej ma skuteczność pouczeń kierowanych doń przez organy w trakcie postępowania w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.

Skarżący kasacyjnie organ uważa natomiast za wystarczające pouczenie zawarte we wniosku o przyznanie świadczenia wspierającego oraz we wniosku o przyznanie świadczeń rodzinnych, które obligowały skarżącą do powiadomienia organu o "innych zmianach mających wpływ na prawo do świadczeń".

Przypomnieć w tym miejscu należy, że od 1 stycznia 2024 r. nastąpiła radykalna zmiana przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, dokonana na mocy art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz. U. z 2023 r. poz. 1429 ze zm.; dalej u.ś.w.), która wprowadziła nowe rozwiązania w systemie świadczeń dla osób z niepełnosprawnościami i ich opiekunów. Ustawa ta wprowadziła bowiem do systemu prawnego nowy rodzaj świadczenia - świadczenie wspierające, które - jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy - ma na celu udzielenie osobom z największymi trudnościami w samodzielnym funkcjonowaniu pomocy służącej częściowemu pokryciu wydatków związanych z zaspokojeniem szczególnych potrzeb życiowych tych osób. Świadczenie wspierające, w odróżnieniu od świadczeń opiekuńczych przeznaczonych dla opiekuna osoby wymagającej opieki, jest świadczeniem kierowanym bezpośrednio do osoby z niepełnosprawnościami. W założeniu ustawodawcy to osoba z niepełnosprawnością ma być podmiotem rozstrzygającym odnośnie do tego, jak wykorzystywane ma być otrzymywane wsparcie, samodzielnie ma też decydować o wyborze opiekuna.

Ustawa ta wprowadziła zmiany również w przepisach regulujących zasady przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego. Celem zmian w ustawie o świadczeniach rodzinnych było umożliwienie podejmowania aktywności zawodowej przez opiekunów osób niepełnosprawnych uprawnionych do otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego lub zasiłku dla opiekuna. Natomiast dla niepełnosprawnych osób pełnoletnich przewidziane jest świadczenie wspierające, z którego osoby takie w założeniu ustawodawcy mają finansować koszty opieki (por. uzasadnienie do rządowego projektu ustawy o świadczeniu wspierającym, druk nr 3130 Sejmu RP IX kadencji).

Zgodnie z przepisami ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 44 ze zm., dalej u.r.z.s.), potrzeba wsparcia to następstwo braku lub utraty autonomii fizycznej, psychicznej, intelektualnej lub sensorycznej (art. 4b ust. 1 u.r.z.s.) i ustala się ją osobom legitymującym się orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności (art. 4b ust. 2 w zw. z art. 1 ust. 1 u.r.z.s.). W decyzji właściwy organ ustala poziom potrzeby wsparcia osoby niepełnosprawnej w wartościach punktowych (art. 6b5 w zw. z art. 4b ust. 3 u.r.z.s.). Decyzję ustalającą poziom potrzeby wsparcia wydaje wojewódzki zespół na wniosek osoby, o której mowa w art. 4b ust. 2, albo na wniosek podmiotu, o którym mowa w art. 6b ust. 1 i 2, dotyczący osoby, o której mowa w art. 4b ust. 2 (art. 6b3 ust. 1 u.r.z.s.), a więc na wniosek osoby zainteresowanej lub jej przedstawiciela ustawowego, względnie ośrodka pomocy społecznej lub centrum usług społecznych.

Uzyskanie decyzji o ustaleniu poziomu potrzeby wsparcia stanowi natomiast warunek konieczny dopuszczalności wystąpienia przez osobę niepełnosprawną mającą potrzebę wsparcia z wnioskiem o przyznanie świadczenia wspierającego wprowadzonego ustawą z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym, którego celem - zgodnie z treścią art. 3 ust. 1 tej ustawy - jest udzielenie osobom niepełnosprawnym mającym potrzebę wsparcia pomocy służącej częściowemu pokryciu wydatków związanych z zaspokojeniem szczególnych potrzeb życiowych tych osób (ust.1). Świadczenie wspierające przysługuje zaś osobie w wieku od ukończenia 18. roku życia posiadającej decyzję ustalającą poziom potrzeby wsparcia, w której potrzebę wsparcia określono na poziomie od 70 do 100 punktów w skali potrzeby wsparcia, o której mowa w art. 4b ust. 1 u.r.z.s.

Z art. 9 ust. 1-3 u.ś.w. wynika, że ustalenie prawa do świadczenia wspierającego oraz jego wypłata następują na wniosek osoby, o której mowa w art. 3 ust. 2, lub osoby upoważnionej do jej reprezentowania. Wniosek składa się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie wcześniej, niż w miesiącu, w którym decyzja ustalająca poziom potrzeby wsparcia stała się ostateczna. Zgodnie z art. 11 ust. 1 u.ś.w. wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wspierającego jest składany wyłącznie w postaci elektronicznej za pomocą:

1) profilu informacyjnego utworzonego w systemie teleinformatycznym udostępnionym przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych;

2) systemu teleinformatycznego banków krajowych oraz spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych świadczących usługi drogą elektroniczną, spełniających wymogi określone w informacji zamieszczonej na stronie Biuletynu Informacji Publicznej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych;

3) systemu teleinformatycznego utworzonego przez ministra właściwego do spraw rodziny.

Przyznanie przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych świadczenia wspierającego nie wymaga wydania decyzji (art. 13 ust. 1 u.ś.w.).

Należy w tym miejscu zauważyć, że jednym z elementów wniosku o przyznanie świadczenia wspierającego jest wskazanie daty, od której ZUS ma przyznać świadczenie wspierające. Możliwe jest wskazanie zarówno "najwcześniejszej możliwej daty", jak i "konkretnego dnia". Skoro pobieranie świadczenia pielęgnacyjnego nie stanowi przeszkody dla przyznania świadczenia wspierającego, to nie jest wykluczone przyznanie świadczenia wspierającego za okres pokrywający się z okresem pobierania świadczenia pielęgnacyjnego. Jakkolwiek prawo do świadczenia wspierającego oraz do świadczenia pielęgnacyjnego nie przysługuje tej samej osobie, to są one świadczeniami konkurencyjnymi w tym sensie, że w istocie służą temu samemu celowi, czyli finansowaniu opieki nad osobą z niepełnosprawnością. Nie jest zatem możliwe pobieranie obu tych świadczeń w tym samym okresie, o czym stanowi art. 63 ust. 6 ustawy o świadczeniu wspierającym.

Ustawodawca uznał, że w takiej sytuacji należy dać pierwszeństwo prawu do świadczenia wspierającego. Tak więc opiekun osoby niepełnosprawnej traci prawo do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego (przyznawanego na zasadach obowiązujących do 31 grudnia 2023 r.) za okres, w którym osoba z niepełnosprawnością pobiera świadczenie wspierające. Złożenie przez osobę wymagającą opieki lub osobę uprawnioną do jej reprezentowania wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wspierającego powoduje wstrzymanie wypłaty świadczenia pielęgnacyjnego lub specjalnego zasiłku opiekuńczego, o których mowa w ustawie zmienianej w art. 43 w brzmieniu dotychczasowym, lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie zmienianej w art. 51 (art. 63 ust. 9 u.ś.w.).

W art. 63 ust. 11 u.ś.w. ustawodawca wskazał natomiast, że świadczenie pielęgnacyjne albo specjalny zasiłek opiekuńczy, o których mowa w ustawie zmienianej w art. 43 w brzmieniu dotychczasowym, albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie zmienianej w art. 51, wypłacone za okres, za który osoba wymagająca opieki otrzymała świadczenie wspierające, uznaje się za nienależnie pobrane. Przepis ten definiując pojęcie nienależnie pobranego świadczenia pielęgnacyjnego w kontekście sytuacji równoczesnego pobierania świadczenia pielęgnacyjnego i świadczenia wspierającego, wprowadza domniemanie prawne, zgodnie z którym za świadczenie nienależnie pobrane uznaje się świadczenie, które było świadczeniem należnym w dacie jego pobrania, ale stało się świadczeniem nienależnym w wyniku zdarzeń mających miejsce po jego pobraniu. Było ono bowiem wypłacane na podstawie ostatecznej decyzji administracyjnej w okresie, w którym nie wystąpiły jeszcze przesłanki uzasadniające pozbawienia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z mocą wsteczną.

Co istotne, art. 63 ust. 11 u.ś.w. poza przesłanką jednoczesnego pobierania dwóch świadczeń nie wymaga spełnienia innych warunków dla uznania, że świadczenie pielęgnacyjne zostało nienależnie pobrane. Na definicję nienależnie pobranego świadczenia określoną w art. 63 ust. 11 u.ś.w. składa się bowiem wyłącznie element obiektywny w postaci pobrania przez opiekuna świadczenia pielęgnacyjnego w tym samym okresie, za który jego podopieczny otrzymał świadczenie wspierające. Z kolei element subiektywny, czyli stan świadomości osoby pobierającej świadczenie pielęgnacyjne, pozostaje zasadniczo bez znaczenia.

Jak wynika z przywołanych powyżej przepisów u.ś.w., opiekun osoby z niepełnosprawnością traci prawo do świadczenia pielęgnacyjnego od dnia, od którego ZUS przyznał osobie z niepełnosprawnością świadczenie wspierające. Nie ma przy tym znaczenia, że świadczenie wspierające zostało przyznane z datą wsteczną. Jeżeli opiekun po dniu, od którego zostało przyznane świadczenie wspierające, pobierał świadczenie pielęgnacyjne, to świadczenie to zostało nienależnie pobrane pomimo tego, że opiekun w chwili jego pobrania nie wiedział o tym, że utracił prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w wyniku przyznania świadczenia wspierającego osobie, którą opiekował się.

Omawiane unormowania ustawy o świadczeniu wspierającym nakładają się na odpowiednie unormowania ustawy o świadczeniach rodzinnych dotyczące nienależnie pobranych świadczeń. Należy w tym miejscu przypomnieć, że zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie, zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych lub zmniejszenie wysokości przysługujących świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania. Tak więc świadczeniem "nienależnie pobranym", w rozumieniu art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r., nie jest każde świadczenie, które zostało wypłacone mimo wystąpienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczenia (świadczenie nienależne), lecz tylko takie, co do którego osoba pobierająca była pouczona o braku prawa do jego pobierania. W ten sposób świadczeniobiorca, działający w dobrej wierze, w zaufaniu do organów administracji publicznej, jest chroniony przed zaniedbaniami po stronie tych organów, polegającymi na braku odpowiedniego pouczenia. Nie oznacza to bynajmniej, że w każdym przypadku warunkiem koniecznym uznania świadczenia nienależnego za nienależnie pobrane jest ustalenie stanu świadomości i zamiaru osoby pobierającej świadczenie. Należy w tym miejscu zauważyć, że w art. 30 ust. 2 pkt 1a-5 u.ś.r. zostały wymienione różnego rodzaju okoliczności powodujące ustanie, zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych lub zmniejszenie wysokości przysługujących świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, co do których nie wymaga się, że dla uznania świadczenia za nienależnie pobrane jest konieczne, aby osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania. Przepis art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. zawiera zatem unormowanie o ogólnym charakterze i zakres jego zastosowania jest ograniczony przez unormowania szczególne.

Przepis art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. nie uległ zmianie w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym. Skoro ustawa o świadczeniu wspierającym zawiera szczególne unormowania dotyczące równoczesnego pobierania świadczenia pielęgnacyjnego oraz świadczenia wspierającego, to przepis art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. powinien być wykładany oraz stosowany z ich uwzględnieniem. Oznacza to, że jakkolwiek przyznanie świadczenia wspierającego z datą wsteczną skutkuje utratą prawa opiekuna do świadczenia pielęgnacyjnego od daty przyznania świadczenia wspierającego, to warunkiem koniecznym uznania świadczenia pielęgnacyjnego za nienależnie pobrane ze względu na pobieranie świadczenia wspierającego przez osobę z niepełnosprawnością nie jest stwierdzenie, że opiekun w dacie jego pobrania miał świadomość, że jest ono nienależne. Jeżeli przyjąć w omawianej kwestii odmienne stanowisko, warunkujące uznanie świadczenia pielęgnacyjnego za nienależnie pobrane od stanu świadomości opiekuna w momencie pobierania świadczenia pielęgnacyjnego, to unormowanie zawarte w art. 63 ust. 11 u.ś.w. stałoby się bezprzedmiotowe. Opiekun mógłby bowiem w każdym przypadku zasadnie twierdzić, że w chwili pobierania świadczenia pielęgnacyjnego nie wiedział o tym, że w przyszłości utraci prawo do świadczenia pielęgnacyjnego za dany okres. Należy w tym miejscu odnotować, że w tego rodzaju sytuacji utrata prawa opiekuna do świadczenia pielęgnacyjnego jest skutkiem wskazania we wniosku o przyznanie świadczenia wspierającego daty przyznania tego świadczenia pozwalającej na przyznanie go z mocą wsteczną. Jeżeli taki wniosek składa opiekun osoby z niepełnosprawnością, to niewątpliwie w dacie składania wniosku data przyznania świadczenia wspierającego nie jest pewna, ale opiekun powinien liczyć się z tym, że utraci prawo do świadczenia pielęgnacyjnego także za wcześniejszy okres, za który już pobrał to świadczenie, a z tym będzie wiązać się uznanie takiego świadczenia za nienależnie pobrane. Jakkolwiek zatem opiekun nie został w szczególny sposób pouczony w decyzji dotyczącej świadczenia pielęgnacyjnego o konieczności zwrotu świadczenia pielęgnacyjnego pobranego za ten sam okres, w którym osoba z niepełnosprawnością uzyskała prawo do świadczenia wspierającego, to składając w imieniu osoby z niepełnosprawnością wniosek o przyznanie świadczenia wspierającego został pouczony o konieczności zwrotu świadczenia pielęgnacyjnego jako nienależnie pobranego za okres pokrywający się z okresem, za który przyznano świadczenie wspierające. Należy podkreślić, że dla uznania świadczenia pielęgnacyjnego za nienależnie pobrane nie ma jednak znaczenia, kto złożył wniosek o przyznanie świadczenia wspierającego i w związku z tym został pouczony o ewentualnej konieczności zwrotu nienależnie pobranego świadczenia pielęgnacyjnego.

Przenosząc powyższe rozważania do okoliczności rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że Sąd I instancji nie naruszył art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.ś.r. w zw. z art. 63 ust. 6 u.ś.w. poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na pominięciu zasady, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki ma przyznane prawo do świadczenia wspierającego, a zatem nie jest możliwe jednoczesne pobieranie dwóch świadczeń o tożsamym przeznaczeniu za te same okresy. Sąd I instancji nie stwierdził bowiem, że świadczenie pielęgnacyjne pobrane przez skarżącą za okresy od 3 do 31 stycznia 2024 r. oraz od 1 lutego do 31 marca 2024 r. nie było świadczeniem nienależnym.

Sąd I instancji naruszył natomiast art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.ś.r. przez błędną wykładnię poprzez przyjęcie, że dla uznania świadczenia pielęgnacyjnego za nienależnie pobrane w związku z przyznaniem z datą wsteczną świadczenia wspierającego konieczne jest stwierdzenie, że opiekun osoby z niepełnosprawnością powinien mieć świadomość, że świadczenie pielęgnacyjne jest nienależne, w dacie jego pobierania. W konsekwencji Sąd I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a. uwzględnił skargę i uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 18 lipca 2024 r. – w sytuacji, gdy zaskarżoną w sprawie decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego należało uznać za prawidłową.

Mając na uwadze podane argumenty i uznając sprawę za dostatecznie wyjaśnioną do rozstrzygnięcia, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. orzekł, jak w punkcie 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a.