Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik, Sędziowie Asesor WSA Aneta Majowska (spr.), Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi K. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 14 października 2024 r. nr SKO.PS/41.5/835/2024/15446 w przedmiocie opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej uchyla zaskarżoną decyzję.

Przedmiotem skargi K. T. (dalej: Strona, Skarżąca) wniesionej w dniu 14 listopada 2024 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach stała się decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 14 października 2024 r. nr SKO.PS/41.5/835/2024/15446 w przedmiocie odmowy zwolnienia z opłaty za pobyt członka rodziny w domu pomocy społecznej.

Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym.

Decyzją nr [...] z dnia 22 marca 2021 r. Prezydent Miasta J. ustalił Stronie odpłatność za pobyt M. S. (dalej: matka Strony) w Domu Pomocy Społecznej:

1. od 01.04.2019 do 30.04.2019 r. w wysokości 1291,47 zł miesięcznie,

2. od 01.05.2019 do 31.05.2019 r. w wysokości 1415,61 zł,

3. od 01.06.2019 do 30.06.2019 r. w wysokości 1415,61 zł,

4. od 01.07.2019 do 31.07.2019 r. w wysokości 1369,33 zł,

5. od 01.08.2019 do 31.08.2019 r. w wysokości 1415,61 zł,

6. od 01.09.2019 do 30.09.2019 r. w wysokości 1415,61 zł,

7. od 01.10.2019 do 31.10.2019 r. w wysokości 1361,17 zł,

8. od 01.11.2019 do 30.11.2019 r. w wysokości 1415,61 zł

9. od 01.12.2019 do 31.12.2019 r. w wysokości 1415,61 zł,

10. od 01.01.2020 do 31.01.2020 r. w wysokości 1337,02 zł,

11. od 01.02.2020 do 29.02.2020 r. w wysokości 1415,61 zł,

12. od 01.03.2020 do 31.03.2020 r. w wysokości 1415,61 zł,

13. od 01.04.2020 do 30.04.2020 r. w wysokości 1872,05 zł,

14. od 01.05.2020 do 31.05.2020 r. w wysokości 1672,81 zł,

15. od 01.06.2020 do 30.06.2020 r. w wysokości 1570,80 zł,

16. od 01.07.2020 do 31.07.2020 r. w wysokości 1490,96 zł,

17. od 01.08.2020 do 31.08.2020 r. w wysokości 1581,84 zł,

18. od 01.09.2020 do 30.09.2020 r. w wysokości 1228,85 zł,

19. od 01.10.2020 do 31.10.2020 r. w wysokości 1316,37 zł,

20. od 01.11.2020 do 30.11.2020 r. w wysokości 1872,05 zł,

21. od 01.12.2020 do 31.12.2020 r. w wysokości 1872,05 zł,

22. od 01.01.2021 do 31.01.2021 r. w wysokości 1631,07 zł miesięcznie, do dnia opuszczenia przez matkę domu pomocy społecznej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 20 maja 2021 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 5 stycznia 2022 r. sygn. akt II SA/GI 907/21 oddalił skargę na ww. decyzję organu odwoławczego.

W dniu 21 stycznia 2022 r. do organu wpłynął wniosek Strony o zwolnienie z odpłatności za pobyt matki w domu pomocy społecznej. Wobec wszczętego z urzędu postępowania w sprawie zmiany decyzji ustalającej odpłatność, postanowieniem z dnia 10 października 2022 r. organ zawiesił postępowanie w niniejszej sprawie, a po jej umorzeniu decyzją nr [...] z dnia 7 listopada 2023 r., postanowieniem z dnia 3 stycznia 2024 r. podjął zawieszone postępowanie.

W sprawie został przeprowadzony dwukrotnie wywiad środowiskowy - w dniu 5 lipca 2022 r., z którego wynika, że Strona w kwietniu 2022 roku utraciła zatrudnienie, oraz w dniu 30 stycznia 2024 r., wówczas ustalono, że Strona jest zatrudniona w Wojewódzkim Szpitalu Specjalistycznym w C. na stanowisku pielęgniarki, z dochodem 6.884,03 zł miesięcznie. Pismem z dnia 18 kwietnia 2024 r. Strona przedłożyła do sprawy rachunki potwierdzająca wydatki (w wysokości ok. 2.042 zł, w tym rata kredytu), historię choroby [...] oraz zaświadczenie [...] z dnia 21 stycznia 2024 r., a także wniosła o przesłuchanie świadka – siostry Strony B. K. Dowód z przesłuchania na okoliczność relacji Strony z matką został przeprowadzony w dniu 27 maja 2024 r.

Decyzją z dnia 2 sierpnia 2024 r. nr [...], organ działając na podstawie art. 64 ust. 7 w zw. z art. 60, art. 61 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 901 z późn. zm., dalej: u.p.s.):

- w pkt 1 decyzji – odmówił całkowitego zwolnienia w przedmiocie określenia obowiązku ponoszenia przez Stronę opłaty za pobyt matki M. S. w Domu Pomocy Społecznej "[...] " w J.,

- w pkt 2 decyzji – zwolnił częściowo Stronę za okres od dnia 28.04.2022 r. do 18.09.2022 r. w kwocie 7.665,99 zł z odpłatności za pobyt matki w domu pomocy społecznej "[...]" w J.

W uzasadnieniu organ podkreślił, że decyzja o zwolnieniu z odpłatności jest decyzją uznaniową, zaś ograniczenie odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej może być stosowane w sytuacjach wyjątkowych. Zdaniem organu brak jest argumentów przemawiających za całkowitym zwolnieniem, Strona nie posiada dokumentów potwierdzających rażące naruszenie przez matkę obowiązków rodzicielskich, które są wymagane zdaniem organu przez art. 64 pkt 7 u.p.s. Przesłuchanie świadka nie wniosło zdaniem organu do sprawy nic poza tym co organ posiada. Organ wyjaśnił, że częściowe zwolnienie dotyczy okresu, w którym Strona była zarejestrowana w Urzędzie Pracy, ponieważ jak wynika z dokumentacji, w tym okresie Strona leczyła się w [...]. Z historii choroby natomiast wynika, iż Strona choruje na zaburzenia afektywne dwubiegunowe, ale pobiera leki systematycznie i pracuje zawodowo. Zdaniem organu dokumentacja medyczna nie wskazuje na istnienie problemów zdrowotnych i alkoholowych o charakterze długotrwałym. Według organu stan ten nie uniemożliwia w przypadku Strony sprawnego funkcjonowania w środowisku. Dalej organ wskazał, że Strona ma możliwości regulowania odpłatności, ponownie podjęła pracę w Wojewódzkim Szpitalu Specjalistycznym w C. od dnia 19 września 2022 r. Dochody Strony, oscylują w granicach 6.000 zł minus wydatki w kwocie wskazanej we wniosku dowodowym tj. 2.042,00 zł, minus kwota odpłatności tj. 1.631,07 zł pozostawia Stronie do dyspozycji kwotę w wysokości 2.326,93 zł i jest to kwota wystarczająca do pokrycia wszystkich usprawiedliwionych potrzeb. Organ odnotował też, że w momencie opuszczenia rodziny przez matkę, Strona była już osobą pełnoletnią, a jak wskazuje nie miała kontaktu z matką dopiero od rozwodu rodziców, nadto zaniedbania matki nie zostały poparte odpowiednimi dokumentami. Końcowo organ odnotował, że Strona od wszczęcia postępowania nie współpracowała z organem, nie kontaktowała się, nie wyrażała zgody na wywiad, współpraca rozpoczęła się dopiero po wstąpieniu do sprawy pełnomocnika. Decyzja została doręczona w dniu 7 sierpnia 2024 r.

Odwołanie od powyższej decyzji co do pkt I - odmowy zwolnienia, w ustawowym terminie (w dniu 21 sierpnia 2024 r.) wniosła obecnie Skarżąca, reprezentowana przez fachowego pełnomocnika, zarzucając decyzji naruszenie:

1. art. 64 pkt 7 u.p.s. przez domaganie się wykazania faktu rażącego naruszenia obowiązków rodzinnych przez matkę Strony na podstawie dokumentów, podczas, gdy dowód z dokumentów nie jest jedynym źródłem dowodowym dla wykazania przez stronę ww. okoliczności, mogą być wykazane m.in. zeznaniami świadków,

2. art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewszechstronne rozważenie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, jego ocenę sprzeczną z zasadami logiki i doświadczenia życiowego poprzez przyjęcie, że "Strona nie posiada argumentów przemawiających za całkowitym zwolnieniem, nie posiada żadnych dokumentów potwierdzających rażące naruszenie przez matkę Strony obowiązków rodzicielskich", a przysłuchana siostra Strony "nie wniosła do sprawy nic poza tym co znajduje się w aktach sprawy", podczas, gdy świadek B. K. w sposób jednoznaczny opisała zachowanie ich matki w stosunku do niej oraz Strony wskazując, że matka znęcała się nad nimi fizycznie i psychicznie, nadużywała alkoholu, nie łożyła na ich utrzymanie, a ostatecznie wyprowadziła się do swojego partnera całkowicie zrywając kontakty z córkami, co spowodowało, że Strona nic nie wiedziała o sytuacji zdrowotnej i rodzinnej swojej matki, a informacja o umieszczeniu jej w domu pomocy społecznej była dla niej zaskoczeniem.

W uzasadnieniu pełnomocnik Strony akcentował, że wykazanie rażącego naruszenia obowiązków rodzinnych nie musi nastąpić wyłącznie na podstawie dokumentów, lecz na podstawie każdego prawnie dopuszczalnego dowodu. Zwrócił uwagę, że skoro żadna z córek nie utrzymuje z matką od 1985 r. żadnego kontaktu to może oznaczać, że było to spowodowane jej rażąco nagannym zachowaniem. Negatywne zachowania matki Strony zostały zdaniem Odwołującej się wykazane zeznaniami siostry Strony. Organ natomiast w sposób wybiórczy dokonał oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Pełnomocnik podkreślił, że w takiej sytuacji, gdy matka Strony nie wywiązywała się z obowiązków rodzinnych to żądanie od jej córki zapłaty za jej pobyt w domu pomocy społecznej stanowi naruszenie zasad współżycia społecznego. Na poparcie swojego stanowiska przywołał również orzeczenia sądów administracyjnych dotyczące tego zagadnienia.

Po rozpoznaniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach, w oparciu o art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 570) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 572 z późn. zm., dalej: k.p.a.), decyzją dnia 14 października 2024 r. nr SKO.PS/41.5/835/2024/15446, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję w zaskarżonej części dotyczącej pkt I decyzji.

Na wstępie uzasadnienia organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, ustalenia poczynione przez organ pierwszej instancji oraz przywołał podstawę normatywną rozstrzygnięcia. Następnie zwrócił uwagę na uznaniowy charakter decyzji w przedmiocie zwolnienia z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, a także konieczność zaistnienia uzasadnionych, wyjątkowych okoliczności tego zwolnienia, wskazał też, że rozpoznając wniosek organ uwzględnia nie tylko słuszny interes wnioskodawcy, lecz także interes społeczny. Kolegium stwierdziło, że organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie w sposób prawidłowy, decyzja mieści się w granicach uznania administracyjnego, Kolegium podzieliło twierdzenie organu pierwszej instancji, że w przypadku Strony nie zachodzą przesłanki do całkowitego zwolnienia, Strona pracuje i z tego tytułu otrzymuje wynagrodzenie. W odniesieniu do odwołania organ odwoławczy wskazał, że to osoba wnosząca opłatę musi wykazać rażące naruszenie przez mieszkańca domu pomocy społecznej obowiązku alimentacyjnego lub innych obowiązków rodzinnych względem osoby zobowiązanej do opłaty, a następnie wskazał, że popiera twierdzenia organu pierwszej instancji, że powołane przez Stronę okoliczności nie mają charakteru rażącego i nie zostały udowodnione. Decyzja została doręczona w dniu 16 października 2024 r.

Skarżąca nie zgodziła się z tym rozstrzygnięciem. W skardze względem zaskarżonej decyzji sformułowała zarzuty naruszenia:

I. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 138 § 2 k.p.a. w zw. art. 64 pkt 7 u.p.s. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji i przyjęcie za zaskarżoną decyzją organu pierwszej instancji, że Strona nie udowodniła rażącego naruszenia przez matkę obowiązków rodzinnych, gdyż jak przyjął organ pierwszej instancji domagał się wykazania faktu rażącego naruszenia obowiązków rodzinnych przez matkę Skarżącej na podstawie dokumentów, podczas, gdy ustawodawca w art. 64 pkt 7 u.p.s. posługuje się przy określeniu potencjalnych źródeł dowodowych jako dokumentów stwierdzeniem "w szczególności" co oznacza, że dowód z dokumentów nie jest jedynym zastrzeżonym źródłem dowodowym dla wykazania przez stronę okoliczności związanych z zaniedbywaniem przez osobę przebywającą w domu pomocy społecznej obowiązków rodzinnych, a zatem okoliczności te mogą być wykazane wszelkimi środkami dowodowym przewidzianymi w art. 75 § 1 k.p.a., w tym m.in. zeznaniami świadków, a świadkiem zachowań, które w sposób rażących naruszały obowiązki rodzinne była siostra Strony, opisując sposób zachowania, kiedy były one małoletnie,

II. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 138 § 2 k.p.a. w zw. art. 64 pkt 7 u.p.s. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji i dokonanie niewłaściwej wykładni art. 64 pkt 7 u.p.s. i uznanie, że postępowanie wobec Skarżącej nie nosiło znamion rażącego naruszenia obowiązków domowych podczas, gdy niewątpliwie za takie rażące naruszenie obowiązków domowych należy uznać: znęcanie się fizyczne i psychiczne nad córką, porzucenie rodziny i zerwanie z nią kontaktu, nadużywanie alkoholu, bowiem podstawowym obowiązkiem rodzica wynikającym z art. 96 § 1 k.r.o. troszczenie się o rozwój fizyczny i psychiczny dziecka, a bezsprzecznie doprowadzenie przez matkę, że jej córki wychowywały się w "przemocowym" domu, gdzie matka nadużywała alkoholu z pewnością nie prowadziło do prawidłowego rozwoju psychicznego dzieci,

III. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 138 § 2 k.p.a. naruszenie art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewszechstronne rozważenie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i bez dokonania jakiejkolwiek analizy materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania przed organem pierwszej instancji, że "Kolegium popiera twierdzenia organu I instancji, że powoływane przez stronę okoliczności naruszenia przez matkę obowiązków rodzinnych nie mają charakteru rażącego i nie zostały udowodnione", a zatem uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie zawiera jakiejkolwiek analizy materiału dowodowego, która doprowadziła do takiej właśnie konstatacji, podczas, gdy świadek w sposób jednoznaczny opisała zachowanie ich matki w stosunku do niej oraz Skarżącej wskazując, że matka znęcała się nad nimi fizycznie i psychicznie, nadużywała alkoholu, nie łożyła na ich utrzymanie, a ostatecznie wyprowadziła się do swojego partnera całkowicie zrywając kontakty z córkami, co spowodowało, że Skarżąca nic nie wiedziała o sytuacji zdrowotnej i rodzinnej swojej matki, a informacja o umieszczeniu jej w domu pomocy społecznej była dla niej zaskoczeniem.

Pełnomocnik Skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik ponowił argumentację przedstawioną na etapie wniesionego odwołania. Ponadto zwrócił uwagę, że organ odwoławczy nie przedstawił żadnych własnych ustaleń w sprawie. Podkreślił, że całkowicie sprzeczne z normami moralnymi jest narzucanie na członka rodziny obowiązku odpłatności za pobyt rodzica w domu pomocy społecznej, w sytuacji, gdy rodzic ten nie wypełniał wobec niego podstawowych obowiązków rodzinnych w momencie, gdy było to wymagane.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.

Zgodnie z regulacją art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo

o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 995 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. W świetle art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Zgodnie z brzmieniem art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części - art. 151 p.p.s.a.

Przedmiotem kontroli rozpoznawanej sprawy, w oparciu o wymienione wyżej kryteria, została objęta opisana na wstępie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 14 października 2024 r. utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji - z dnia 2 sierpnia 2024 r. w części dotyczącej odmowy zwolnienia z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, natomiast podstawę materialnoprawną wydanych w sprawie rozstrzygnięć stanowią przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. W rozpoznawanej sprawie Sąd uznał, że zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.

Przystępując do rozważań należy zwrócić uwagę na kilka kwestii ogólnych.

Stosownie do ogólnej reguły zawarte w art. 60 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca. Obowiązani do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są w kolejności: 1) mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi, 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność (art. 61 ust.1 ustawy o pomocy społecznej). Osoby zobligowane do ponoszenia opłat za pobyt osoby bliskiej w domu pomocy społecznej, jak i zasady obciążania ich tą opłatą, określa art. 61 u.p.s.

Ustawodawca przewidział w regulacjach art. 64-64b omawianej ustawy zwolnienia z ponoszenia opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej. Na gruncie przedmiotowej sprawy nie zachodzi sytuacja, o której mowa w art. 64a - obligatoryjnego zwolnienia z opłaty w sytuacji przedstawienia przez osobę obowiązaną do wnoszenia opłaty za pobyt - prawomocnego orzeczenie sądu o pozbawieniu mieszkańca władzy rodzicielskiej nad tą osobą zobowiązaną lub prawomocnego orzeczenie sądu o skazaniu mieszkańca za umyślne przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego popełnione na szkodę osoby obowiązanej do wnoszenia opłaty. Skarżąca nie legitymuje się takim orzeczeniem. Przepis art. 64b dotyczy natomiast członków Korpusu Weteranów Walk o Niepodległość RP, działaczy opozycji antykomunistycznej i osób represjonowanych z powodów politycznych.

Stosownie do treści art. 64 ustawy o pomocy społecznej, osoby wnoszące opłatę lub obowiązane do wnoszenia opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej można zwolnić z tej opłaty częściowo lub całkowicie, na ich wniosek, po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego, w szczególności, jeżeli:

1) wnoszą opłatę za pobyt innych członków rodziny w domu pomocy społecznej, ośrodku wsparcia lub innej placówce;

2) występują uzasadnione okoliczności, zwłaszcza długotrwała choroba, bezrobocie, niepełnosprawność, śmierć członka rodziny, straty materialne powstałe w wyniku klęski żywiołowej lub innych zdarzeń losowych;

3) małżonkowie, zstępni, wstępni utrzymują się z jednego świadczenia lub wynagrodzenia;

4) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty jest w ciąży lub samotnie wychowuje dziecko;

5) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty lub jej rodzic przebywała w rodzinie zastępczej, rodzinnym domu dziecka lub placówce opiekuńczo-wychowawczej, na podstawie orzeczenia sądu o ograniczeniu władzy rodzicielskiej osobie kierowanej do domu pomocy społecznej lub mieszkańcowi domu;

6) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty przedstawi wyrok sądu oddalający powództwo o alimenty na rzecz osoby kierowanej do domu pomocy społecznej lub mieszkańca domu;

7) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty wykaże, w szczególności na podstawie dokumentów dołączonych do wniosku, rażące naruszenie przez osobę kierowaną do domu pomocy społecznej lub mieszkańca domu obowiązku alimentacyjnego lub innych obowiązków rodzinnych względem osoby obowiązanej do wnoszenia opłaty.

Rozważeniu na gruncie rozpoznawanej sprawy podlegały przesłanki z pkt 2 i pkt 7 cytowanego przepisu art. 64. Jednocześnie nie pozostawało sporne, że w sprawie nie zaistniały okoliczności warunkujące zwolnienie z opłat, określone w art. 64 pkt 1, pkt 3-6.

Wobec złożenia wniosku w sprawie w dniu 21 stycznia 2022 r., odnotowania wymaga również, że pkt 7 stanowiącego podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia art. 64 ustawy o pomocy społecznej, został dodany przez art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 listopada 2021 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 66) z dniem 27 stycznia 2022 r. Zgodnie z art. 2 przepisów nowelizujących do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą, co uzasadnia rozważenie również ww. przesłanki w rozpoznawanej sprawie. Przypomnieć należy, że zwolnienia określone w art. 64 u.p.s. mają charakter fakultatywny i zależą głównie od sytuacji materialnej i rodzinnej osób zobowiązanych do opłat. Pkt 2 analizowanego artykułu wskazuje na możliwość wydania decyzji o zwolnieniu z opłaty, jeżeli występują "uzasadnione okoliczności". Pojęcie to nie zostało sprecyzowane. Jednak wymienione w nim przykłady zdarzeń uzasadniające zwolnienie z opłat wskazują, że zamiarem ustawodawcy było objęcie jego zakresem zastosowania okoliczności związanych ze stanem zdrowia zobowiązanej lub członków jej rodziny jak również sytuacji nagłego pogorszenia się sytuacji materialnej będącej wynikiem zdarzeń niezależnych od woli zobowiązanej. Podstawa ta została zastosowana w odniesieniu do zwolnienia częściowego w pkt II decyzji organu pierwszej instancji.

W odniesieniu do pkt 7 art. 64 u.p.s. wymaga odnotowania, że pkt 7 koresponduje z okolicznościami wskazanymi w dwóch poprzedzających go punktach, jednakże zaniedbania rodzicielskie w nim wymienione nie muszą być udokumentowane orzeczeniem sądu. Dysponowanie wyrokiem jest nie tylko dowodem, lecz także znaczącym argumentem przemawiającym za zwolnieniem z opłaty, nie zawsze jednak strona jest w stanie taki dowód przedstawić. Nie należą do odosobnionych przypadki, w których rodzice zachowywali się niegodziwie wobec swoich dzieci, a w sytuacji gdy sami potrzebują pomocy, domagają się jej bezwarunkowo od swoich zstępnych. Dlatego ustawodawca rozszerzył katalog przesłanek z art. 64 u.p.s., dodając do nich okoliczność zaniedbywania w przeszłości zadań rodzicielskich lub rażącego naruszenia obowiązku alimentacyjnego, bez konieczności potwierdzania tych faktów wyrokiem sądowym. W ramach przesłanek wskazanych w pkt 7 należałoby uwzględnić długotrwałe niepłacenie alimentów lub ich przekazywanie w niepełnym wymiarze, porzucenie dziecka, długotrwałe niesprawowanie nad nim opieki, zmuszanie go do pracy lub działalności przestępczej, stosowanie przemocy. Trzeba zaznaczyć, że okoliczności, na które zamierza powołać się osoba zobowiązana do wnoszenia opłaty, muszą być rażące i muszą zostać udowodnione. Nie wymaga się co prawda przedłożenia orzeczenia sądu, niemniej konieczne jest przedstawienie dowodów w postaci dokumentów (np. decyzji przyznającej świadczenie z funduszu alimentacyjnego na skutek bezskuteczności egzekucji wobec dłużnika alimentacyjnego) lub innych, w tym zeznań świadków (I. Sierpowska (w:) Pomoc społeczna. Komentarz, wyd. VI, Warszawa 2023, art. 64, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 października 2023 r. sygn. akt VIII SA/Wa 453/23). Natomiast za rażące naruszenie innych niż obowiązek alimentacyjny obowiązków rodzinnych uznaje się podejmowanie w sposób uporczywy wobec zobowiązanego do wnoszenia opłaty obiektywnie społecznie potępianych działań, takich jak wszczynanie awantur, ubliżanie, rzucanie wyzwisk, używanie przemocy fizycznej, brak jakiegokolwiek zainteresowania losem członka rodziny, w tym zupełny brak wsparcia i pomocy w sytuacjach tego wymagających. Jeżeli wskutek tego rodzaju zachowań pensjonariusz domu pomocy społecznej doprowadził do całkowitego zerwania więzi rodzinnych z obowiązanym do wnoszenia opłaty, będzie można mówić o spełnieniu warunku rażącego naruszenia obowiązków rodzinnych w rozumieniu art. 64 pkt 7 u.p.s. (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 29 maja 224 r., IV SA/Wr 568/23).

Nieprawidłowe jest wobec powyższego stanowisko przedstawione przez organ pierwszej instancji, a zaakceptowane przez organ odwoławczy, jakoby wykazanie okoliczności rażącego naruszenie przez mieszkańca domu - matkę Strony obowiązku alimentacyjnego lub innych obowiązków rodzinnych względem Skarżącej - osoby obowiązanej do wnoszenia opłaty, musiało nastąpić wyłącznie na podstawie "dokumentów dołączonych do wniosku". Tego rodzaju wymogu ustawodawca nie przewiduje, nie może go zatem stawiać organ administracji publicznej, co zasadnie akcentowano zarówno w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej, jak i w skardze. Ustawodawca nie określił również czasu, w którym strona powinna przedłożyć dokumenty stanowiące dowód podnoszonych przez nią okoliczności, o których mowa w art. 64 pkt 7 u.p.s., tj. że dokumenty te powinna załączyć do wniosku. Ustawodawca wskazał bowiem jedynie przykładowo, że okoliczności zawarte w tym przepisie mogą zostać wykazane "w szczególności na podstawie dokumentów dołączonych do wniosku", a nie "wyłącznie" na podstawie takich dokumentów.

Uwagi również wymaga, że decyzja wydana w oparciu o art. 64 u.p.s. zapada w ramach przyznanego organowi uznania administracyjnego. Nawet po dokonaniu ustalenia, że strona spełnia przesłanki normatywne, od zaistnienia których uzależniona jest możliwość zastosowania wskazanej instytucji ulgi, organ nie ma obowiązku orzec zgodnie z wnioskiem strony. Wystąpienie przesłanki z art. 64 u.p.s. jedynie umożliwia zastosowanie wnioskowanej ulgi, a nie zobowiązuje do jej zastosowania. Jeżeli więc organy przeprowadzą prawidłowo postępowanie wyjaśniające i uargumentują w sposób przekonujący swoją decyzję wydaną w granicach przysługującego im uznania, wtedy sąd administracyjny nie ma podstaw do zakwestionowania decyzji i oceny jej słuszności. Decyzja zapadająca w ramach uznania administracyjnego nie jest jednak decyzją dowolną. W przypadku kontroli sądowoadministracyjnej decyzji zapadłej w granicach uznania administracyjnego, rolą sądu administracyjnego jest zbadanie czy organ podejmując decyzję dysponował niezbędnym materiałem dowodowym uzasadniającym rozstrzygnięcie, a także czy dokonał wszechstronnej oceny okoliczności faktycznych istotnych dla takiego rozstrzygnięcia. Ponadto wydana decyzja musi być wyczerpująco uzasadniona poprzez wskazanie, dlaczego dokonano takiego a nie innego rozstrzygnięcia.

Przeprowadzona w sprawie kontrola sądowoadministracyjna nie pozwoliła jednak na uznanie, że postępowanie zostało przeprowadzone zgodnie z regułami postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy nie wypełnił bowiem ciążącego na nim obowiązku ponownego rozpoznania sprawy.

Jak wynika z akt administracyjnych przedłożonych do sprawy, Skarżąca jest córką pensjonariuszki domu pomocy społecznej, zatem osobą, na której ciąży obowiązek alimentacyjny wobec matki. Decyzją nr [...] z dnia 22 marca 2021 r. organ ustalił Skarżącej odpłatność za pobyt matki w domu pomocy społecznej. W dniu 21 stycznia 2022 r. do organu wpłynął wniosek Strony inicjujący niniejsze postępowanie. W treści wniosku o zwolnienie z opłaty za pobyt matki w domu pomocy społecznej Strona podkreśliła, że ponoszenie kosztów uniemożliwi zaspokojenie potrzeb związanych z własnym utrzymaniem, wskazała, że nie utrzymuje kontaktu z matką odprawie 30 lat "po rozwodzie z ojcem zostawiła mnie i siostrę i nie kontaktowała się z nami", obciążanie tym obowiązkiem w ocenie Strony jest "sprzeczne z zasadami współżycia społecznego" wskazała, że pomiędzy Stroną a matką "nie istnieją żadne więzi rodzinne" (karta nr 6 akt administracyjnych). Z przeprowadzonego w dniu 5 lipca 2022 r. wywiadu środowiskowego wynika, że Strona nie deklaruje pomocy na rzecz matki w żadnej formie, brak kontaktu z matką od 30 lat. W piśmie z dnia 18 kwietnia 2024 r. pełnomocnik Strony podkreślił, że matka Strony "w sposób rażący zaniedbywała obowiązki rodzinne wobec córek", "gdy jeszcze zamieszkiwała z córką nadużywała alkoholu, przez co nie łożyła na utrzymanie rodziny", "znęcała się nad córkami stosując wobec nich zarówno przemoc fizyczną jak i psychiczną (wyzwiska)", nie posiada dokumentów potwierdzających te okoliczności, ponieważ jak wskazał "w tamtym okresie (lata 80.) takie sprawy były najczęściej ukrywane przez rodzinę", matka Strony "ok. 1985 r. opuściła rodzinę wyprowadzając się do nowego partnera, od tamtego momentu zaprzestała jakichkolwiek kontaktów z córkami", wtedy Strona miała ok. 20 lat, jeszcze kończyła szkołę, zatem "porzucenie rodziny spowodowało również, że nie spełniła obowiązku alimentacyjnego względem córek" (karta nr 35 akt administracyjnych). Jak wynika natomiast z protokołu przesłuchania świadka B. K. z dnia 27 maja 2024 r., matka Strony "zaniedbywała w rażący sposób obowiązki rodzinne wobec córek", "gdy mieszkała w domu notorycznie nadużywała alkoholu, marnotrawiła pieniądze, przez co nie łożyła na utrzymanie rodziny, nie interesowała się losem córki K.", "znęcała się zarówno psychicznie jak i fizycznie, wyzywała córkę, izolowała, poniżała, wymierzała kary cielesne", "opuściła rodzinę wyprowadzając się do nowego partnera, ostatecznie zaprzestała jakichkolwiek kontaktów z córkami, nie interesowała się ich losem", "nie spełniała obowiązku alimentacyjnego", "nie dawała żadnych znaków życia, definitywnie zerwała więzi rodzinne". Przy tym materiale dowodowym, organ odwoławczy podzielił stanowisko wyrażone w decyzji pierwszoinstancyjnej co do braku wykazania przez Skarżącą przesłanki rażącego naruszenia przez matkę obowiązków alimentacyjnych lub innych obowiązków rodzinnych względem Strony.

W tym zakresie wymaga odnotowania, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, o której mowa w art. 15 k.p.a., stanowiącą konkretyzację art. 78 Konstytucji RP (por. wyrok TK z dnia 14 czerwca 2006 r., K 53/05, OTK-A 2006/6, poz. 66), na organie odwoławczym spoczywa obowiązek rozpoznania sprawy, w tym przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, ustalenia stanu faktycznego, dokonania oceny materiału dowodowego oraz wykładni przepisów prawa materialnego. Środek odwoławczy powinien natomiast stwarzać "realną możliwość oceny pierwszoinstancyjnego rozstrzygnięcia i dokonania jego uchylenia bądź zmiany" (por. L. Garlicki (red.), Konstytucja RP. Komentarz, t. 5, Warszawa 2007, s. 7). Powyższe zyskuje akceptację zarówno orzecznictwa jak i doktryny przedmiotu, wskazuje się bowiem, że "istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu pierwszej instancji" (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 22 marca 1996 r., sygn. akt SA/Wr 1996/95, ONSA 1997/1, poz. 35), "właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez właściwe organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy. Działanie organu odwoławczego nie ma zatem charakteru jedynie kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym" (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 3400/19, w: M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz aktualizowany, Lex el. 2021).

Organ odwoławczy w rozstrzyganej sprawie zaniechał ponownego rozpatrzenia sprawy, nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, nie dokonał własnych ustaleń faktycznych, w szczególności w zakresie przesłanek zawartych w pkt 7 art. 64 u.p.s., nie dokonał oceny zeznań świadka w odniesieniu do całokształtu materiału dowodowego, nie odniósł się w pełni do argumentów i zarzutów odwołania, nie uczynił zadość zasadzie przekonywania, nie wskazał jakie dowody stanowiły o podzieleniu ustaleń organu pierwszej instancji. Ponadto uzasadnienie nie wskazywało motywów rozstrzygnięcia, nie przedstawiało w sposób wyczerpujący przyczyn zajętego przez organ stanowiska w zakresie odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia. Jak wynika bowiem z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy w pierwszej części uzasadnienia przywołał stan sprawy, brzmienie przepisów oraz stanowisko organu pierwszej instancji (str. 1-5 uzasadnienia), następnie stwierdził, że "organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie administracyjne w sposób prawidłowy", "zaskarżona decyzja, jako wydana w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa i mieszcząca się w granicach uznania administracyjnego, zasługuje na jej utrzymanie w mocy", "organ pierwszej instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie i właściwie ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy", "Kolegium popiera twierdzenia organu pierwszej instancji, że w przypadku strony nie zachodzą przesłanki do całkowitego zwolnienia z odpłatności", "Strona pracuje i z tego tytułu otrzymuje comiesięczne wynagrodzenie", natomiast odnosząc się do zarzutów odwołania: "Kolegium popiera twierdzenia organu pierwszej instancji, że w powoływane przez stronę okoliczności naruszenia przez matkę obowiązków rodzinnych nie mają charakteru rażącego i nie zostały udowodnione." (str. 6 uzasadnienia).

Niewątpliwie organ odwoławczy ograniczył postępowanie do podzielenia stanowiska zawartego w uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej. Tymczasem, w ramach dwuinstancyjności postępowania, o której mowa w art. 15 k.p.a. obowiązkiem spoczywającym na organie odwoławczym pozostaje samodzielne dokonanie ustaleń faktycznych, a następnie przeprowadzenie oceny prawnej, zatem nie tylko weryfikacji wydanej przez organ pierwszej instancji decyzji, lecz również ponowne rozpoznanie co do istoty sprawy administracyjnej. Sąd podziela zatem zarzuty naruszenia przepisów postępowania sformułowane w skardze w powyższym zakresie, co natomiast nie pozwala na tym etapie postępowania dokonać kontroli dalszych zarzutów w odniesieniu do naruszenia prawa materialnego. Należy pamiętać, że uznaniowe decyzje odmowne powinny być przekonująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa tak, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały wszechstronnie rozważone i ocenione.

Nie budziło wątpliwości Sądu, że w sprawie doszło do naruszenia art. 15 i art. 8 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., które mogły mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Przepis art. 107 § 3 k.p.a. wyraźnie nakazuje, by organ podał i omówił w uzasadnieniu decyzji istotne dla rozstrzygnięcia fakty i dowody. Natomiast niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych, w tym nieodniesienie się do istotnej argumentacji podnoszonej przez stronę, narusza zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia. Ponadto organ winien tak prowadzić postępowanie, by pogłębiać zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), co w przypadku organu odwoławczego koresponduje z wynikającą z art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności postępowania.

Uchybienia te uzasadniały uchylenie decyzji organu odwoławczego.

Zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a. organ ponownie rozpoznając sprawę uwzględni wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w niniejszym uzasadnieniu, w szczególności uczyni zadość zasadzie dwuinstancyjności postępowania – mając jednocześnie w polu widzenia obowiązek przestrzegania pozostałych reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcie odpowiadało prawu materialnemu, wnikliwie uzasadniając swoje stanowisko w zakresie uzasadnienia faktycznego i prawnego zgodnie z przepisem art. 107 § 3 k.p.a. Organ winien również rozważyć prawidłowość zastosowania w postępowaniu wymogu z art. 79 §1 k.p.a. stanowiącego konkretyzację i uzupełnienie obowiązków wynikających z art. 10 § 1 k.p.a., aby strona nie została zaskoczona negatywnym rozstrzygnięciem sprawy.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Wobec braku wniosku Sąd, nie orzekał o kosztach postępowania.

Orzeczenia przywołane w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych.