Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędziowie: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski (spr.) sędzia del. WSA Arkadiusz Windak Protokolant: asystent sędziego Antoni Cypryjański po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miasta Opola od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 28 lutego 2023 r. sygn. akt I SA/Op 1/23 w sprawie ze skarg T.W., P. sp. z .o.o. w W., P. spółki z o.o. w O., S. spółki z o.o. w O., M. sp. z o.o. w O. na uchwałę Rady Miasta Opola z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w sprawie ustalenia wysokości ceny za usługę odprowadzania wód opadowych i roztopowych w mieście Opolu 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Rady Miasta Opole na rzecz S. Sp. z.o.o. z siedzibą w O. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; 3. zasądza od Rady Miasta Opole na rzecz P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; 4. zasądza od Rady Miasta Opole na rzecz M. Sp. z.o.o. z siedzibą w O. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 28 lutego 2023 r., sygn. akt I SA/Op 1/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, po rozpoznaniu sprawy na rozprawie, ze skarg T.W., [...] Spółki z o.o. w [...], [...] Spółki z o.o. w [...], [...] Spółki z o.o., [...] Spółki z o.o. w [...] (dalej także jako: "skarżący") na uchwałę Rady Miasta [...] (dalej także jako: "Rada Miasta", "skarżący kasacyjnie", "Organ") z dnia [...], nr [...] w sprawie ustalenia wysokości ceny za usługę odprowadzania wód opadowych i roztopowych w mieście [...]: w punkcie pierwszym – stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały; w punkcie drugim – zasądził od Rady Miasta [...] na rzecz T.W. kwotę 300 zł (słownie złotych: trzysta 00/100) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; w punkcie trzecim – zasądził od Rady Miasta [...] na rzecz [...] Spółki z o.o. w [...] kwotę 797 zł (słownie złotych: siedemset dziewięćdziesiąt siedem 00/100) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; w punkcie czwartym – zasądził od Rady Miasta [...] na rzecz [...] Spółki z o.o. w [...] kwotę 797 zł (słownie złotych: siedemset dziewięćdziesiąt siedem 00/100) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; w punkcie piątym – zasądził od Rady Miasta [...] na rzecz [...] Spółki z o.o. w [...] kwotę 797 zł (słownie złotych: siedemset dziewięćdziesiąt siedem 00/100) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; w punkcie szóstym – zasądził od Rady Miasta [...] na rzecz [...] Spółki z o.o. w [...] kwotę 797 zł (słownie złotych: siedemset dziewięćdziesiąt siedem 00/100) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący:

W dniu 10.01.2021 r. do tut. Sądu wpłynęła skarga T.W. na opisaną powyżej uchwałę. Jednocześnie T.W. zaskarżył zarządzenie Prezydenta Miasta [...] nr [...] z dnia [...] zatwierdzającego Regulamin odprowadzania wód opadowych i roztopowych do systemów kanalizacyjnych Miasta [...].

Tut. Sąd wyrokiem z dnia 27.05.2021 r., sygn. akt I SA/Op 72/21, po rozpoznaniu skargi T.W. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...], nr [...], w przedmiocie ustalenia wysokości ceny za usługę odprowadzania wód opadowych i roztopowych w mieście [...] – stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Rada Miasta [...] w dniu 16.07.2021 r. (data wpływu do Sądu).

Z kolei skarga T.W. na ww. zarządzenie Prezydenta Miasta [...] nr [...] z dnia [...] została odrzucona, jednak w wyniku skarg wniesionych przez innych skarżących, tut. Sąd wyrokiem z dnia 28.12.2022 r., sygn. akt I SA/Op 520/21 stwierdził nieważność zarządzenia Prezydenta Miasta [...] nr [...] z dnia [...] zatwierdzającego Regulamin odprowadzania wód opadowych i roztopowych do systemów kanalizacyjnych Miasta [...]. Od wyroku tego również wniesiono skargę kasacyjną.

[...] Sp. z o.o. w [...], [...] Sp. z o.o. w [...], [...] Sp. z o.o. w [...], [...] Sp. z o.o. w [...] wniosły skargi na ww. uchwałę odpowiednio w dniach: 11.06.2021 r., 23.06.2021 r., 11.03.2022 r. 27.05.2022 r. (daty umieszczone na prezentacie Sądu).

We wniesionych skargach ww. strony wnosząc o stwierdzenie nieważności uchwały i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania na swoją rzecz, zarzucały w głównej mierze wydanie zaskarżonej uchwały bez podstawy prawnej.

W odpowiedziach na skargi organ wnosił o ich oddalenie.

Postępowania zainicjowane skargami wniesionymi przez ww. skarżących zostały zawieszone do czasu prawomocnego zakończenia postępowania o sygn. akt I SA/Op 72/21.

Następnie, powyżej wskazane postępowania ze skarg [...] Sp. z o.o. w [...], [...] Sp. z o.o. w [...], [...] Sp. z o.o. w [...], [...] Sp. z o.o. w [...] zostały podjęte, a to w związku z wydaniem przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku z dnia 22.11.2022 r., sygn. akt III OSK 5837/21, uchylającego wyrok tut. Sądu z dnia 27.05.2021 r., sygn. akt I SA/Op 72/21 i przekazującego sprawę do ponownego rozpoznania.

Następnie na podstawie przepisu art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 . - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a.") powyższe sprawy zostały połączone do wspólnego rozpoznania, rozstrzygnięcia i do dalszego prowadzenia wraz ze sprawą ze skargi T.W. - pod sygn. I SA/Op 1/23.

W powołanym wyroku z dnia 22.11.2022 r., sygn. akt III OSK 5837/21, Naczelny Sąd Administracyjny nakreślając stan faktyczny sprawy wskazał, że T.W. wskazując na art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 713, ze zm.) - dalej: "u.s.g.", zarzucił przedmiotowej uchwale naruszenie swoich praw przez zmuszenie go do zawarcia umowy dotyczącej odprowadzania wód opadowych i roztopowych bez podstawy prawnej, ustalenie stawki opłaty za tę usługę w sposób budzący wątpliwości, co do jej faktycznej wysokości oraz nadanie przedsiębiorstwu [...] Spółka z o.o. w [...] możliwości zablokowania przyłącza do kanalizacji deszczowej.

W wyroku z dnia 27.05.2021 r., sygn. akt I SA/Op 72/21, WSA w Opolu uznał wniesioną skargę za zawierającą usprawiedliwione podstawy. Przyjął, że przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. nie może stanowić podstawy do podjęcia uchwały o charakterze aktu prawa miejscowego. Nie zawiera on bowiem generalnego upoważnienia do wprowadzania opłat o charakterze publicznoprawnym. Swoje stanowisko umotywował tym, że opłata za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do kanalizacji deszczowej (pozostającej we władaniu spółki, a będącej własnością Miasta [...]), jest daniną publicznoprawną. Z tej przyczyny stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.

Rozpoznając skargę kasacyjną wniesioną od ww. wyroku WSA w Opolu, Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska, że przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. nie może stanowić podstawy do podjęcia uchwały o charakterze aktu prawa miejscowego. Skład orzekający NSA, w wyroku z dnia 22.11.2022 r., sygn. akt III OSK 5837/21 przychylił się do poglądu, że uchwały podejmowane na podstawie art, 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. stanowią akty prawa miejscowego.

Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił m.in., że przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. upoważnia organy stanowiące j.s.t. do regulowania odpłatności za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Regulacja tej odpłatności wiąże się z postanowieniem o wysokości cen i opłat, albo o sposobie ustalania cen i opłat za określone usługi. Prawodawca lokalny został zatem upoważniony do wprowadzenia opłaty, która - wbrew stanowisku Sądu Wojewódzkiego - nie stanowi daniny publicznej, ale jest formą odpłatności za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Zauważył, że w analizowanym przepisie zawarto alternatywne rozwiązania, a mianowicie postanowienie o wysokości cen i opłat albo postanowienie o sposobie ustalania cen i opłat. Lokalny prawodawca: "może postanowić o cenach i opłatach wyłącznie w przypadku, gdy cena wynika z innych regulacji i nie jest efektem ustaleń oraz kalkulacji jednostki samorządu terytorialnego, natomiast opłata jest bezpośrednią pochodną ceny, którą można ustalić na podstawie prostej kalkulacji. W każdym przypadku wysokość opłaty jest pochodną ceny. [...] Z tego też powodu zasadne jest w akcie prawnym nie tyle uregulowanie wysokości opłaty, co raczej sposobu jej ustalenia. Ostateczna opłata jest bowiem wypadkową ceny oraz najczęściej ilościowego ujęcia świadczonej usługi (wyrok NSA z dnia 3 listopada 2021 r., sygn. I GSK 639/21, LEX nr 3291678).’’

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie może mieć zastosowania jakakolwiek kalkulacja poza aktem prawa miejscowego, czyli na etapie podpisywania umowy cywilnoprawnej. Zarówno opłata (sposób jej ustalenia) oraz cena (sposób jej ustalenia) muszą być kompleksowo uregulowane w akcie prawa miejscowego. Dopiero na podstawie tak skonstruowanego aktu prawa miejscowego, wyznaczającego cenę za usługę oraz sposób obliczenia opłaty, można rozważać podpisanie umowy cywilnoprawnej będącej podstawą prawną świadczenia usług komunalnych konkretnemu podmiotowi (por. wyrok NSA z dnia 3 listopada 2021 r., sygn. I GSK 639/21). Sąd wskazał, że tym różni się akt prawa miejscowego regulujący ceny i opłaty za określone usługi komunalne od aktu prawa miejscowego ustalającego opłatę będącą daniną publiczną, że w tym pierwszym przypadku akt ten musi regulować sposób ustalenia ceny i opłaty, jeżeli sposób ich ustalenia nie wynika z innych regulacji. W przypadku daniny publicznej prawodawca nie musi natomiast uzasadniać sposobu jej ustalenia. Uwaga ta dotyczy również opłat publicznych, które mają charakter odpłatny, czyli są wprowadzane za określone świadczenia o charakterze publicznoprawnym, jednakże - co należy podkreślić - nie muszą być ekwiwalentne.

W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22.11.2022 r., sygn. akt III OSK 5837/21 wypowiedział się wiążąco odnośnie charakteru prawnego zaskarżonej uchwały, zaznaczył natomiast, że merytoryczna ocena jej zgodności z prawem zostanie dokonana przez Sąd Wojewódzki ponownie rozpoznający sprawę.

Z powyższych względów Sąd II instancji uchylił wyrok tut. Sądu z dnia 27.05.2021 r., sygn. akt I SA/Op 72/21 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

W piśmie procesowym z dnia 21.02.2023 r. pełnomocnik [...] Sp. z o.o. w [...] podniósł, że zaskarżona uchwała nie odpowiada wymogom określonym w art. 7 ust. 1 pkt 3, art. 18 ust. 1 i 2, art. 40 ust. 1 - 3, art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej i art. 2, art. 7, art. 94 Konstytucji RP, bowiem w uchwale tej nie określono sposobu ustalania opłaty lub ceny. Nadto zarzucił, że ustalenie ceny i stawki opłat za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych, będących skutkiem opadów atmosferycznych musi nastąpić w formie taryfy zatwierdzanej przez organ [...] (art. 24c ust. 1 - 6 oraz 24d ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzania ścieków, która nastąpienie musi zostać ogłoszona stosownie do art. 24e ww. ustawy) i dopiero może wejść w życie.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 28 lutego 2023 r., sygn. akt I SA/Op 1/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu: w punkcie pierwszym – stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały; w punkcie drugim – zasądził od Rady Miasta [...] na rzecz T.W. kwotę 300 zł (słownie złotych: trzysta 00/100) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; w punkcie trzecim – zasądził od Rady Miasta [...] na rzecz [...] Spółki z o.o. w [...] kwotę 797 zł (słownie złotych: siedemset dziewięćdziesiąt siedem 00/100) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; w punkcie czwartym – zasądził od Rady Miasta [...] na rzecz [...] Spółki z o.o. w [...] kwotę 797 zł (słownie złotych: siedemset dziewięćdziesiąt siedem 00/100) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; w punkcie piątym – zasądził od Rady Miasta [...] na rzecz [...] Spółki z o.o. w [...] kwotę 797 zł (słownie złotych: siedemset dziewięćdziesiąt siedem 00/100) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; w punkcie szóstym – zasądził od Rady Miasta [...] na rzecz [...] Spółki z o.o. w [...] kwotę 797 zł (słownie złotych: siedemset dziewięćdziesiąt siedem 00/100) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu wywiódł organ administracji publicznej Rada Miasta [...] zaskarżając go w całości i na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie:

1) art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 679, określanej dalej jako u.g.k.), poprzez niewłaściwą, wykładnię przez Sąd I instancji przepisu art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k., zgodnie z którą WSA w Opolu przyjął, iż z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. wynika obowiązek kompleksowego uregulowania w akcie prawa miejscowego zarówno opłaty (sposobu jej ustalenia) oraz sposobu ustalenia ceny gwarantującej jej weryfikowalność, podczas gdy literalna wykładnia przepisu art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. wyraźnie wskazuje na alternatywę "albo", a zatem nie zachodzi konieczność ustalenia przez organ stanowiący zarówno wysokości ceny jak i sposobu jej ustalenia, a sam ustawodawca nie sformułował żadnych dodatkowych przesłanek, od których uzależniłby zastosowanie przez organ stanowiący gminy jednego lub też drugiego mechanizmu, które zgodnie z wykładnią językową jawią się jako alternatywne i równoprawne;

2) art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 40, dalej jako u.s.g.), poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, które skutkowało nieuprawnionym stwierdzeniem przez Sąd I instancji nieważności uchwały nr [...] z dnia [...] z uwagi na okoliczność, iż zapisy ww. uchwały nie stanowią, zdaniem Sądu I instancji, wypełnienia, wynikającego z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k., obowiązku kompleksowego uregulowania w akcie prawa miejscowego zarówno opłaty (sposobu jej ustalenia) oraz sposobu ustalenia ceny gwarantującej jej weryfikowalność, podczas gdy z literalnej wykładni przepisu art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. taki obowiązek nie wynika (a w dniu podejmowania ww. uchwały poglądy takie nie były jeszcze prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych), a organ stanowiący: 1) podjął wyżej wymienioną uchwalę, jako organ właściwy, 2) podjął uchwalę w oparciu o istniejącą podstawę prawną (co przyznał sam WSA w Opolu), 3) właściwie zastosował literalną treść przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały (tj. art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k.), 4) podejmując uchwałę nic naruszył przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, poprzez wadliwą ich interpretację, 5) podejmując ww. uchwalę nie naruszył procedury jej uchwalania, co przemawiało za ewentualnym stwierdzeniem przez WSA w Opolu na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 4 u.s.g., że ww. uchwala została wydana z naruszeniem prawa;

3) art. 147 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 153 p.p.s.a w zw. z art. 170 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 171 p.p.s.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, z uwagi na błędne przyjęcie przez WSA w Opolu, jakoby Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 listopada 2022 roku (sygn. akt III OSK 5837/21) wyraził wiążącą ocenę prawną, w zakresie szerszym niż ocena charakteru prawnego ww. uchwały, jako aktu prawa miejscowego oraz istnienia po stronie organu stanowiącego gminy podstawy prawnej do podjęcia takiej uchwały, gdy tymczasem z treści wydanego przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku wprost wynika, że "Naczelny Sąd Administracyjny, związany zarzutami skargi kasacyjnej, wypowiedział się wiążąco odnośnie charakteru prawnego zaskarżonej uchwały. Natomiast pozostaje merytoryczna ocena jej zgodności z prawem, której dokona Sąd Wojewódzki ponownie rozpoznający sprawę", na skutek czego Sąd I instancji taktycznie zaniechał dokonania we własnym zakresie merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały.

Mając na uwadze powyższe zarzuty kasacyjne skarżący Organ wniósł o:

1) uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 28 lutego 2023 roku, sygn. akt I SA/Op 1/23 i rozpoznanie skarg na uchwalę nr [...] z dnia [...], poprzez ich oddalenie w całości, ewentualnie stwierdzenie, na podstawie art. 193 p.p.s.a. w zw. z art. 147 § p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 4 u.s.g., że ww. uchwala została wydana z naruszeniem prawa;

ewentualnie

2) na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 28 lutego 2023 roku, sygn. akt I SA/Op 1/23 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji;

3) na podstawie art. 203 p.p.s.a. zasądzenie od Skarżących na rzecz Organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych;

4) na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. o przeprowadzenie rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika, skarżący [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej Organu w całości oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów sądowych, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika, skarżący [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości jako pozbawionej podstaw faktycznych i prawnych oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej Organu oraz zasądzenie od Organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i poddane konkretyzacji podstawy kasacyjne. Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie tzw. zarzutów kasacyjnych. Oznacza to, że jeżeli – tak jak w rozpoznawanej sprawie – nie zachodzi nieważność postępowania zakres postępowania kasacyjnego wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

Jak wskazano, ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Dalej, wskazać należy, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 1511/22, CBOSA).

W rozpatrywanej sprawie skarżący kasacyjnie oparli skargę kasacyjną, wskazując obie podstawy – naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.).

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania strona skarżąca kasacyjnie wskazała na naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu dyspozycji art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 170 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 171 p.p.s.a., którego upatruje w zaniechaniu przez Sąd I instancji dokonania we własnym zakresie merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały w związku z przyjęciem "jakoby Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 listopada 2022 roku (sygn. akt III OSK 5837/21) wyraził wiążącą ocenę prawą, w zakresie szerszym niż ocena charakteru prawnego ww. uchwały, jako aktu prawa miejscowego oraz istnienia po stronie organu stanowiącego gminy podstawy prawnej do podjęcia takiej uchwały".

Zgodnie z dyspozycją art. 190 p.p.s.a., sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Wskazać należy, że zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2022 r., sygn. akt III OSK 5837/21, stanowisko zostało uwzględnione w zaskarżonym wyroku Sądu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu działał w warunkach związania wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skarżący kasacyjnie organ zarzuty kasacyjne sformułował w taki sposób, jakby wyrok ten nie istniał i tym samym nie zostały przesądzone kwestie dotyczące wykładni i zastosowania prawa materialnego w niniejszej sprawie. Skarżący kasacyjnie organ wbrew wskazanym przepisom prawa, dąży w skardze kasacyjnej do ponownego rozpoznania sprawy w szczególności w zakresie dokonanej już i ocenionej wykładni prawa materialnego. Tymczasem, jak wynika z przywołanych powyżej przepisów p.p.s.a., wyrokiem w sprawie o sygn. akt III OSK 5837/21 jest związany nie tylko Sąd pierwszej instancji ponownie rozpoznający sprawę, ale też Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną od wyroku wydanego w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy. Dlatego postawione w skardze kasacyjnej zarzuty prawa materialnego dotyczące kwestii już rozstrzygniętych prawomocnym wyrokiem uchylają się spod kontroli orzekającego w niniejszej sprawie Sądu kasacyjnego, z uwagi na jednoznaczne brzmienie art. 190 zdanie drugie p.p.s.a. (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 maja 2024 r., II FSK 178/24, Legalis).

Innymi słowy, w razie wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny orzeczenia uwzględniającego skargę kasacyjną, tj. uchylającego zaskarżone orzeczenie w całości lub w części i przekazującego sprawę do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji, sąd ten związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez NSA. Skarga kasacyjna od orzeczenia sądu pierwszej instancji wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy nie może być oparta na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez NSA (tak: Dauter Bogusław, Związanie wykładnią prawa dokonaną w sprawie przez NSA, LEX).

Nadto związanie sądu administracyjnego pierwszej instancji wykładnią prawa dokonaną w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie, nawet, gdy nie podziela wyrażonych w tym wyroku ocen (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 2024 r., I OSK 2390/23, Legalis).

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny pragnie dostrzec, że autor skargi kasacyjnej nie zakwestionował w sposób skuteczny ustaleń stanu faktycznego, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie. Zarzuty naruszenia przepisów postępowania służą m.in. kwestionowaniu ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy, co oznacza, że brak zarzutów naruszenia przepisów postępowania czy też ich nieskuteczność powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny w procesie kontroli instancyjnej przyjmuje, jako niezakwestionowany punkt odniesienia, stan faktyczny i jego ocenę przyjęte przez Sąd pierwszej instancji.

Nieskuteczne okazały się również zarzuty naruszenia prawa materialnego podniesione w pkt 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej i sprowadzające się do niewłaściwej wykładni art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej oraz niewłaściwego zastosowania art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że zaskarżona uchwała została wydana na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 713) oraz art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 492). W przedmiotowej uchwale wskazana została cena (stawka) za odprowadzanie do kanalizacji wód opadowych i roztopowych w wysokości 0,29 zł miesięcznie za każdy m3 opadu rocznego oraz wykonanie uchwały powierzono przedsiębiorstwu [...] w [...] Sp. z o.o.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostki samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Natomiast zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej uprawnienia, o których mowa w ust. 1 pkt 2, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mogą powierzyć organom wykonawczym tych jednostek.

Dokładna analiza art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej prowadzi do wniosku, że przepis ten upoważnia organy stanowiące jednostki samorządu terytorialnego do regulowania odpłatności za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Regulacja tej odpłatności wiąże się z – jak wyraził to art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. – postanowieniem o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za określone usługi.

Na podstawie upoważnienia ustawowego prawodawca lokalny został upoważniony do wprowadzenia opłaty, która – co należy podkreślić – nie stanowi daniny publicznej, ale jest formą odpłatności za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. W związku z powyższym upoważnienie nie ogranicza się tylko do wskazania końcowej opłaty, ale wiąże się również z wyznaczeniem ceny. Zauważyć należy, że w analizowanym przepisie ustawodawca wskazał na alternatywne rozwiązania, a mianowicie postanowienie o wysokości cen i opłat albo postanowienie o sposobie ustalania cen i opłat.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawodawca lokalny może postanowić o cenach i opłatach wyłącznie w przypadku, gdy cena wynika z innych regulacji i nie jest efektem ustaleń oraz kalkulacji jednostki samorządu terytorialnego, natomiast opłata jest bezpośrednią pochodną ceny, którą można ustalić na podstawie prostej kalkulacji.

W tym miejscu, na marginesie, Naczelny Sąd Administracyjny pragnie podkreślić, że w każdym przypadku opłata (jej wysokość) jest pochodną ceny. Z tego też powodu zasadne jest w akcie prawnym nie tyle uregulowanie wysokości opłaty, co raczej sposobu jej ustalenia. Ostateczna opłata jest bowiem wypadkową ceny oraz najczęściej ilościowego ujęcia świadczonej usługi.

W związku z powyższym w przypadku, gdy cena jest ustalana samodzielnie przez jednostkę samorządu terytorialnego, a ustalenie wysokości opłaty oraz ceny nie wiąże się z prostą kalkulacją prawodawca lokalny powinien wprowadzić regulację o sposobie ustalania cen i o sposobie ustalania opłat.

Z ostatnią z wymienionych sytuacji mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Po pierwsze, w akcie prawa miejscowego określono wysokość cen za określone usługi odprowadzania wód opadowych lub roztopowych, jednak nie wiadomo, w jaki sposób ceny te zostały skalkulowane. Brak jest tu bowiem regulacji o sposobie ustalania cen.

Po drugie, należy wskazać, że zaskarżony akt prawa miejscowego w ogóle nie reguluje opłaty, nie mówiąc o sposobie jej ustalenia.

W realiach tej sprawy ustalenie opłaty będącej, jak już wskazano, pochodną ceny może się okazać skomplikowane. Otóż we wszystkich przypadkach przewidziano cenę, która odnosi się do objętości wód opadowych i roztopowych. Nie uregulowano natomiast, w jaki sposób należy ustalić objętość tych wód opadowych i roztopowych. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny zdecydowanie nie dopuszcza tu zastosowania jakichkolwiek kalkulacji poza aktem prawa miejscowego, czyli na etapie podpisywania umowy cywilnoprawnej. Zarówno opłata (sposób jej ustalenia) oraz cena (sposób jej ustalenia) muszą być kompleksowo uregulowane w akcie prawa miejscowego. Dopiero na podstawie tak skonstruowanego aktu prawa miejscowego wyznaczającego cenę za usługę oraz sposób obliczenia opłaty, co wynika z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej, można rozważać podpisanie umowy cywilnoprawnej będącej podstawą prawną świadczenia usług komunalnych konkretnemu podmiotowi.

Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że zagwarantowanie weryfikowalności przyjętej przez organ stanowiący ceny za przedmiotowe usługi jest możliwe wyłącznie jeżeli w akcie prawa miejscowego zostanie uregulowany sposób ustalenia tej ceny, co ma miejsce w sytuacji, gdy jest ona efektem określonej kalkulacji. Tylko w takim przypadku można zapewnić weryfikowalność ceny i sprawdzić, czy jest ona rynkowa i ekwiwalentna.

Zauważyć również należy, że tym różni się akt prawa miejscowego regulujący ceny i opłaty za określone usługi komunalne od aktu prawa miejscowego ustalającego opłatę będącą daniną publiczną, że w tym pierwszym przypadku akt ten musi regulować sposób ustalenia ceny i opłaty jeżeli sposób ich ustalenia nie wynika z innych regulacji. W przypadku daniny publicznej prawodawca nie musi natomiast uzasadniać sposobu jej ustalenia. Uwaga ta dotyczy również opłat publicznych, które mają charakter odpłatny, czyli są wprowadzane za określone świadczenia o charakterze publicznoprawnym, jednakże – co należy podkreślić – nie muszą być ekwiwalentne (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 2021 r., sygn. akt. I GSK 639/21, Legalis).

Wskazać należy, że zaniechanie – w będącej przedmiotem kontroli sądowej aktywności organu prawotwórczego – uregulowania sposobu ustalania ceny za usługi odprowadzania wód opadowych i roztopowych w mieście Opolu poprzez określoną kalkulację stanowił w niniejszej sprawie podstawę prawną stwierdzenia nieważności kontrolowanego przez Sąd pierwszej instancji aktu prawa miejscowego z uwagi na brak kompleksowego uregulowania w akcie prawa miejscowego zarówno opłaty (sposobu jej ustalenia) oraz sposobu ustalenia ceny gwarantującej jej weryfikowalność.

Sąd pierwszej instancji w sposób właściwy ocenił prawidłowość działania organu jednostki samorządu terytorialnego w zakresie prawotwórczym. Prawidłowo Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, opierając się na wyroku i uzasadnieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2022 r., sygn. akt III OSK 5837/21, że w przedmiotowej uchwale jako akcie prawa miejscowego w ogóle nie uregulowano samej opłaty, nie mówiąc już o sposobie jej ustalenia.

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku o bezzasadności zarzutu zawartego w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej.

Dalej wskazać należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu nie stosował art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym. Podstawą w zakresie działania Sądu I instancji są procesowe środki prawne wskazane w przepisach rozdziału 10 ustawy p.p.s.a. – zatytułowanego "orzeczenia sądowe". Rozdział ten zawiera rodzaje orzeczeń, które mogą został wydane przez Sąd I instancji. W ramach katalogu tych orzeczeń jest m.in. orzeczenie, unormowane w art. 147 § 1 p.p.s.a. Na podstawie powyższego przepisu Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Sąd I instancji nie mógł więc stosować art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ten stanowi, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Podkreślić należy, że "Stwierdzenie nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy jest podstawowym środkiem nadzorczym typu korygującego, o charakterze merytorycznym i weryfikacyjnym, stosowanym przez organy nadzoru nad działalnością gminną: wojewodę i regionalną izbę obrachunkową. Stwierdzenie nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy odbywa się w drodze wydania aktu określonego przez ustawodawcę mianem rozstrzygnięcia nadzorczego." (tak: P. Chmielnicki (w:) K. Bandarzewski, J. Czerw, D. Dąbek, P. Dobosz, P. Kryczko, M. Mączyński, I. Niżnik-Dobosz, S. Płażek, P. Chmielnicki, Ustawa o samorządzie gminnym, Warszawa 2022, komentarz do art. 91).

Powyższe rozważania prowadzą również do wniosku o bezzasadności zarzutu zawartego w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej.

Nie ulega wątpliwości, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu posiadał uprawnienie do dokonania kontroli tego aktu – z uwagi na treść art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a.

W świetle znaczenia konsekwencji wynikających z zasady dyspozycyjności obowiązującej w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, skarga kasacyjna nie mogła być więc uznana za usprawiedliwioną, a co za tym idzie i skuteczną. Brak zaangażowania autora skargi kasacyjnej w rzeczowe zakwestionowanie naruszenia przepisu prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a) oraz brak wykazania, że naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) przekonały Naczelny Sąd Administracyjny o niezasadności skargi kasacyjnej.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach i orzekł o jej oddaleniu, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. i art. 205 § 1 i 2 p.p.s.a.