Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, Asesor WSA Adam Pawlyta (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi J. M. na bezczynność Wójta Gminy P. w przedmiocie wniosku o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę.

Pismem z 6 sierpnia 2024 r. J. M. (dalej: skarżący; strona) wniósł do sądu administracyjnego skargę na bezczynność Wójta P. (dalej: organ; organ administracji) w załatwieniu jego wniosku z 11 lipca 2024 r. "dotyczącego przesłania mailem elektronicznej wersji projektów organizacji ruchu dla dróg gminnych na terenie L.".

Z akt administracyjnych sprawy wynika, że ww. pismem skarżący wniósł do organu żądanie sformułowane w następujący sposób – cyt.: "Szanowni Państwo. Proszę o przesłanie zwrotnie mailem elektronicznej wersji projektów organizacji ruchu dla dróg gminnych na terenie miejscowości L.. Z poważaniem J. M.". Korespondencja email zawierająca wniosek strony została natomiast zatytułowana jako – cyt.: "[...]".

Wniosek strony został nadany elektronicznie 11 lipca 2024 r., 20.32 z adresu skrzynki pocztowej: zapytania@polskiedrogi.info, a adresatem uczyniono "Urząd Gminy P." ([...]).

Z dokumentu dołączonego do skargi z 22 sierpnia 2024 r., 13.54 zatytułowanego jako: "Potwierdzenie doręczenia (wyświetlono) – Odpowiedz na wniosek z dnia 11/07/2024 dot. organizacji ruchu [...]" wynika natomiast, że wniosek strony z 11 lipca 2024 r. został skutecznie doręczony organowi administracji. Poza tym w treści zwrotnej wiadomości email zawarto dodatkowe zastrzeżenie o następującej treści, a mianowicie: "Uwaga: to potwierdzenie doręczenia wiadomości oznacza tylko, że wiadomość została wyświetlona na komputerze adresata. Nie ma żadnej gwarancji, że treść tej wiadomości została przeczytana lub zrozumiana" (vide: karta nr 6 akt sądowych).

Ponadto z treści wiadomości email z 22 sierpnia 2024 r., 11.44 organu administracji wynika, że ten ustosunkował się do "wniosku o przesłanie elektronicznej wersji projektów organizacji ruchu dla dróg gminnych(...)" w ten sposób, że: (1) przesłano skarżącemu projekt SOR dla projektu – równocześnie zwracając uwagę, że odpowiedź wymagała przetworzenia projektu SOR z wersji papierowej na elektroniczną; (2) wskazano, że gmina nie posiada innych projektów ruchu w zakresie pozostałych dróg w miejscowościach objętych wnioskiem o udzielenie informacji" (vide: karta nr 8 akt sądowych).

Natomiast 6 sierpnia 2024 r. do organu wpłynęła skarga na bezczynność, w której skarżący powołując się na naruszenie przez organ art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 10 ust. 1 w zw. z art. 12 ust. 2 pkt 2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej domagał się zobowiązania organu do załatwienia wniosku z 11 lipca 2024 r. i zasądzenia na jego rzecz kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podniósł, że organ w żaden sposób nie zareagował na jego wniosek, wobec czego pozostaje w bezczynności. Natomiast dokumenty związane z organizacją ruchu stanowią informację publiczną. Poza tym zaznaczono, że: "Termin do udostępnienia przedmiotowej informacji publicznej upłynął, zgodnie z art. 13 ust. 1 UDIP po 14 dniach od złożenia wniosku, czyli 25 lipca 2024 r.".

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi ewentualnie o umorzenie postępowania w sprawie, wobec udzielenia informacji. W jej uzasadnieniu argumentowano, że organ administracji nie zakwalifikował wniosku strony z 11 lipca 2024 r. jako wniosku o udzielenie informacji publicznej co wynikało z interpretacji formy wiadomości jak i tematu e-mail.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. z 19 sierpnia 2024 r., Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie zaś do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. z 23 maja 2024 r., Dz.U. z 2024 r. poz. 935; dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a cytowanego art. 3 § 2 tej ustawy.

Na wstępie przypomnieć należy, że powszechne prawo do informacji wynika z art. 54 i 61 Konstytucji RP, a także przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wyrażone w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP prawo do informacji publicznej pozostaje w związku z ustanowionym w art. 10 ust. 1 Konwencji o ochronie prawa człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284) prawem do otrzymywania i przekazywania wszelkich informacji i może być ograniczane tylko w wyjątkowych przypadkach. Przesłanki przemawiające za nieudostępnieniem informacji publicznej muszą być więc wyczerpująco wyjaśnione i uzasadnione.

Natomiast zasady realizacji tego prawa, ich konkretyzację, zawiera ustawa z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. z 23 marca 2022 r., Dz.U. z 2022 r. poz. 902; dalej: u.d.i.p.). Art. 1 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie.

Zauważyć przy tym należy, że organ administracji publicznej, jakim jest wójt, burmistrz czy prezydent miasta nie tylko jest zobowiązany do udostępniania informacji publicznej w trybie u.d.i.p. (bądź w trybie szczególnym objętym np. ustawą z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; tj. z 14 czerwca 2024 r., Dz.U. z 2024 r. poz. 1112), ale również do realizacji nałożonych na niego ustawami zadań z zakresu administracji, w tym procedowanych w trybie ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. z 17 kwietnia 2023 r., Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.; dalej: k.p.a.).

Postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub portalu danych, wymaga złożenia przez zainteresowaną osobę stosownego wniosku, na który udzielana jest następnie odpowiedź (argument z art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 w zw. z art. 1 u.d.i.p.). Konieczna jest zatem inicjatywa zainteresowanej strony, która powinna określić swoje żądanie na tyle jasno, aby organ administracji do którego wpływa tego typu żądanie mógł procedować zgodnie z jej faktyczną wolą. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) i wojewódzkich sadów administracyjnych wyrażono zapatrywanie, że zasadniczo to na organie ciąży obowiązek prawidłowego zakwalifikowania wniosku i rozpoznania go we właściwym trybie (por. wyrok NSA z 14 czerwca 2019 r., I OSK 4/18, Legalis nr 2215550; wyrok WSA we Wrocławiu z 25 kwietnia 2024 r., IV SAB/Wr 486/23, Legalis nr 3075157; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 6 września 2017 r., II SAB/Go 46/17, Legalis nr 1668885). Przyjęto także, że wniosek nie musi expressis verbis zawierać wskazania w nim podstawy prawnej, o ile z opisu żądanie wynika, że obejmuje on udostępnienie informacji publicznej (por. wyrok NSA z 12 marca 2024 r., III OSK 435/23, Legalis nr 3066445). Nie oznacza to jednak, że organ powinien kwalifikować każdy wpływający do niego wniosek jako żądanie formułowane w trybie u.d.i.p. bądź przyjmować domniemanie, że właśnie w tym trybie strona oczekuje odpowiedzi. Przykładowo w wyroku NSA z 28 czerwca 2023 r., III OSK 819/22 (Legalis nr 2991075) sformułowano stanowisko, że jeśli idzie o treść żądania, to musi być ona precyzyjna, gdyż: "wyłącznie wnioskodawca określa, czego dotyczy jego żądanie. Adresat wniosku nie został upoważniony do dokonywania interpretacji treści, modyfikowania lub zmiany żądania. Wskazanie wnioskowanych informacji musi być na tyle precyzyjne i jasne, by przedmiot i zakres wniosku nie budził wątpliwości. Jeżeli wniosek nie spełnia tego standardu i nie zostanie sprecyzowany przez wnioskodawcę w sposób pozwalający odczytać jego wolę, wówczas nie może być traktowany jako wniosek o informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 u.d.i.p.". NSA w ww. orzeczeniu argumentował również, że z wniosku o udostępnienie informacji publicznej musi wynikać, że dotyczy on informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Natomiast ocena precyzyjności sformułowania żądania udzielenia informacji, o których mowa w przepisie art. 1 ust. 1 u.d.i.p., podlega kontroli w postępowaniu w przedmiocie bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej.

NSA stwierdził dalej, że: "niesprecyzowane wnioski o informacje, zawierające sformułowania chaotyczne, nielogiczne, wadliwe językowo itp. – obiektywnie niepozwalające ustalić treści żądania wnioskodawcy – nie stanowią wniosków o informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy z 6.9.2001 r. o dostępie do informacji publicznej, a w rezultacie nie podlegają rozpatrzeniu w jej trybie".

Do podobnej argumentacji odwołuje się zresztą stanowisko organu przedstawione w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy zauważyć należy, że skarżący ani w tytule wniosku z 11 lipca 2024 r., ani w jego treści nie odwołał się do ustawy o dostępie do informacji publicznej, a co więcej nawet nie posługuje się ogólnym terminem "informacja" (i jej konkretyzacją np. "informacja publiczna", czy "informacja o środowisku"). Natomiast zgodnie z u.d.i.p. informacją publiczną, która podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w tej ustawie stanowi nie każda informacja w ogólności, ale tylko taka, której przedmiot odnosi się do "spraw publicznych". Z redakcji wniosku strony nie wynika natomiast jednoznacznie, czy faktycznym jej zamiarem pozostaje uzyskanie ww. informacji o sprawach publicznych, czy raczej określonego produktu (tu: elektronicznej wersji projektów organizacji ruchu dla dróg gminnych). W treści zwrotnego potwierdzenia doręczenia wniosku strony na którą to okoliczność powołuje się skarżący w uzasadnieniu skargi wynika również, że "nie ma żadnej gwarancji" aby treść wiadomości email była zrozumiana. Natomiast z odpowiedzi na skargę wynika, że przedmiotowy wniosek z 11 lipca 2024 r. był pierwotnie kwalifikowany przez organ jako "wniosek o pozyskanie danych". Z akt administracyjnych nie wynika także, aby strona przed wniesieniem skargi na bezczynność dokonała sprecyzowania swojego wniosku, przynajmniej w takim kierunku, który identyfikowałby jej żądanie jako wniosek o dostęp do informacji o sprawach publicznych. Ze względu na użyte pojęcia zarówno w tytule wiadomości email z 11 lipca 2024 r. jak i w jego treści, w tym możliwość wieloznacznej ich interpretacji (które organ ostatecznie poznał dopiero po wpłynięciu skargi na bezczynność) Sąd uznał zatem, że nie doszło do zarzucanej w skardze bezczynności, gdyż wniosek strony z 11 lipca 2024 r. pierwotnie nie zawierał precyzyjnego sformułowania żądania w trybie u.d.i.p.

W uzupełnieniu powyższych rozważań Sąd pragnie zwrócić uwagę jeszcze na dodatkowe okoliczności, które również zdecydowały o oddaleniu skargi jako niezasadnej.

Po pierwsze: wobec braku odwołania się przez stronę do żądania udostępnienia informacji publicznej organ nie miał obowiązku rozpoznać wniosku z 11 lipca 2024 r. wyłącznie w trybie u.d.i.p., ani do wyjaśniania tej kwestii wobec braku przesłanek do powzięcia wątpliwości co do charakteru wniosku.

Po drugie: sama literalna wykładnia wniosku strony z 11 lipca 2024 r. nie pozwala a limine na wykluczenie kwalifikacji żądania skarżącego również jako wniosku o uzyskanie informacji o środowisku (argument z art. 9 ust. 1 w zw. z art. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku). Z kolei ta regulacja prawna przewiduje odmienny tryb dostępu do tej informacji publicznej, w tym właśnie w zakresie terminu na udzielenie odpowiedzi (tj. w ciągu miesiąca od dnia otrzymania wniosku – art. 14 ust. 1 tej ustawy). W przypadku kwalifikacji przez organ wniosku strony jako żądania związanego z pozyskaniem informacji o środowisku wniesienie skargi na bezczynność w tej sprawie byłoby przedwczesne.

Po trzecie: ze względu na uproszczony, odformalizowany i przyspieszony tryb pozyskiwania informacji o sprawach publicznych brak jest, zdaniem Sądu, obowiązku organu administracji do dokonywania innej niż wykładnia językowa i logiczna żądania strony. W tej sprawie organ mógł zatem potraktować wniosek strony jako podanie złożone w trybie k.p.a. i rozpatrzyć go wyłącznie w jej ramach zwłaszcza, skoro skarżący artykułował we wniosku z 11 lipca 2024 r., że domaga się cyt. "elektronicznej wersji projektów organizacji ruchu" (zatem pewnego produktu bądź programu). Istotne dla Sądu w badanej sprawie jest to, że skarżący we wniosku z 11 lipca 2024 r. nie przesądził wprost, czy żąda informacji publicznej czy też domaga się dostarczenia produktu, albo też posiadając już projekt organizacji ruchu w wersji papierowej chciałby uzyskać (obecnie) jej wersję elektroniczną. W takim przypadku istniałyby bowiem podstawy do zakwalifikowania żądania strony z 11 lipca 2024 r. jako wniosku złożonego w trybie k.p.a. (Dział VIII). Zgodnie z definicją terminu "wersja" zawartą w Słowniku Języka Polskiego to natomiast "jedna z kilku odmian jakiegoś produktu". Tymczasem wieloznaczność użytych przez skarżącego sformułowań zawartych we wniosku z 11 lipca 2024 r. niewątpliwie utrudniało organowi administracji właściwą ocenę trybu procedowania wniosku.

Zatem nie przekazując żądanego produktu ("elektronicznej wersji projektu" – podkreślenie własne), organ nie pozostawał w bezczynności. Stosownie zaś do art. 63 § 1 k.p.a., podania (żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia) wnosi się na piśmie, za pomocą telefaksu lub ustnie do protokołu. Podania utrwalone w postaci elektronicznej wnosi się na adres do doręczeń elektronicznych lub za pośrednictwem konta w systemie teleinformatycznym organu administracji publicznej. Jeżeli przepisy odrębne nie stanowią inaczej, podania wniesione na adres poczty elektronicznej organu administracji publicznej pozostawia się bez rozpoznania. Z powyższego wynika, że k.p.a. wyraźnie odróżnia adres do doręczeń elektronicznych od adresu poczty elektronicznej, podobnie jak różnicuje skutki, jakie wiążą się ze skierowaniem podania na każdy z nich. O ile podanie wniesione na adres do doręczeń elektronicznych jest skuteczne, o tyle wniesione na adres poczty elektronicznej zostaje pozostawione bez rozpatrzenia, co organ uczynił (podobne stanowisko zajął WSA w Gliwicach w wyroku z 12 listopada 2024 r., III SAB/Gl 616/24; opublikowano w: centralna baza orzeczeń sądów administracyjnych).

Po czwarte: Sądowi z urzędu jest wiadomym, że strona skarżąca jest uczestnikiem bardzo licznych postępowań administracyjnych i sądowoadministracyjnych mających za przedmiot pozyskiwanie szeroko rozumianej informacji publicznej. W ich ramach strona wykazuje się dużym rozeznaniem co do przepisów prawa i skutków jakie te ze sobą niosą (por. redakcja skargi na bezczynność z 6 sierpnia 2024 r.), dlatego też nie było przeszkód, aby sformułować wniosek z 11 lipca 2024 r. precyzyjniej np. poprzez umieszczenie przynajmniej w tytule wiadomości email adresowanej do organu, że żądanie dotyczy próby pozyskania przez stronę informacji (publicznej). W takiej sytuacji, nawet bez potrzeby odwoływania się wprost do określonych przepisów u.d.i.p. istniałaby podstawa do "wymuszenia" na organie administracji odpowiednio szybkiej reakcji również w terminie wynikającym z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., a przynajmniej zasugerowanie, że w przypadku zaniechania rozpoznania wniosku, strona będzie domagała się stwierdzenia bezczynności np. w trybie u.d.i.p. Takich jednak czynności skarżący nie podjął. Samo żądanie nie jest jednoznaczne (np. domaganie się elektronicznej wersji projektu może być również interpretowane w ten sposób, że strona już wcześniej otrzymała wersję papierową itp.).

Natomiast inna sytuacja nastąpiła już po otrzymaniu przez organ skargi na bezczynność. Jak bowiem wynika z jej petitum, oraz z uzasadnienia strona skarżąca kwalifikowała swój wniosek z 11 lipca 2024 r. jako żądanie złożone w trybie u.d.i.p. Co więcej, strona przy tym powoływała się na konsekwencje związane z upływem terminu na udzielenie jej odpowiedzi zgodnie z treścią art. 13 ust. 1 u.d.i.p., tj. do dnia 25 lipca 2024 r. Zatem po wpływie skargi do organu (co nastąpiło 6 sierpnia 2024 r.) organ miał świadomość, że żądanie strony przedstawione w wiadomości email z 11 lipca 2024 r. jest wnioskiem, który strona kwalifikuje jako dostęp do informacji publicznej w trybie u.d.i.p. Organ w takiej sytuacji powinien był udzielić odpowiedzi do 20 sierpnia 2024 r., gdyż w świetle art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udzielenie informacji publicznej na wniosek powinno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 zgodnie z którym jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Upływ terminu ma charakter obiektywny, tym niemniej Sąd miał na uwadze, że w ocenianym stanie faktycznym sprawy wypadał dzień ustawowo wolny od pracy (15 sierpnia był elementem tzw. długiego weekendu). Poza tym organ ostatecznie udzielił wnioskowanej informacji w oczekiwanym przez stronę zakresie, skoro ta nie kwestionuje tego w uzasadnieniu złożonej skargi. Ponadto jak wynika z wiadomości email z 22 sierpnia 2024 r. przygotowanie odpowiedzi wymagało przy tym "przetworzenia projektu SOR z wersji papierowej na elektroniczną", co można potraktować również jako formę usprawiedliwienia organu w zakresie symbolicznego przekroczenia terminu o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p.

Sąd nie podziela również stanowiska skarżącego, prezentowanego w skardze, aby w okolicznościach rozpoznawanej sprawy organ administracji miał naruszyć art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. Skład orzekający zauważa bowiem, że proces bezpośredniego stosowania Konstytucji RP nie może być rozumiany jako możliwość orzekania na podstawie Konstytucji zamiast orzekania na podstawie ustawy (argument z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP). Tryb i zasady udzielania informacji publicznej (w tym także ich odmowa) są natomiast określone w ustawie o dostępie do informacji publicznej (por. wyrok WSA w Gliwicach z 4 lipca 2024 r., III SA/Gl 306/24, Legalis nr 3099935).

Jednoznaczne sprecyzowanie, że pytający żąda czynności organu (ujawnienia informacji) w trybie u.d.i.p. lub też w innym trybie szczególnym jest pożądane z tego powodu, że determinuje nie tylko zakres odpowiedzi, ale także wybór procedury (w tym co do terminu na udzielenie odpowiedzi), w oparciu o którą organ wniosek ten ocenia i proceduje.

Wobec powyższego, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł o oddaleniu skargi.