Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Lemańska, Sędziowie asesor sądowy WSA Anna Bartłomiejczuk, sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Natalia Paulina Janowicz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 marca 2024 r. sprawy ze skargi K. Sp.J. w Ł. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia 7 listopada 2023 r. nr WOP.7721.118.2023.AH w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego oddala skargę.

Zaskarżoną do tut. sądu decyzją z dnia 7 listopada 2023 r.

nr WOP.7721.118.2023.AH, Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku (dalej: "PWINB") utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Białymstoku (dalej: "PINB PG") z dnia 9 grudnia 2022 r. znak NB.I.5161.05.2022.MB nakazującą firmie K. Sp. j z siedzibą w Ł. (dalej: "Skarżący") przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania mieszkania nr [...] (znajdującego się w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ulicy [...] w B.) do stanu zgodnego z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę z 25 lipca 2016 r. znak DAR-II.6740.193.2016 zmienioną decyzją z 2 grudnia 2016 r. znak DAR-II.6740.357.2016, jako jedno mieszkanie zarówno w zakresie funkcji, jak i rozkładu pomieszczeń.

Powyższe decyzje wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W związku z interwencją jednego ze współwłaścicieli nieruchomości przy ul. [...] w B., PINB PG wszczął postępowanie administracyjne znak NB.I.5161.02.2022.MB w sprawie zmiany sposobu użytkowania, bez wymaganego zgłoszenia, lokali mieszkalnych nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w B.

W dniu 31 marca 2022 r. przeprowadzono oględziny w budynku, w wyniku których ustalono m.in. że mieszkanie nr [...] zostało podzielone na dwa mieszkania oznaczone nr [...]. Mieszkanie[...] składa się z pokoju z aneksem kuchennym, łazienki i sypialni, z kolei mieszkanie [...] z pokoju z aneksem kuchennym i łazienki, przy czym obydwa przeznaczone zostały pod wynajem. Ponadto usunięto drzwi z ogólnodostępnego korytarza i wykonano dodatkowe (nowe) wejścia.

Następnie w piśmie z 5 kwietnia 2022 r. wezwano Skarżącego do wyjaśnienia: kiedy dokonano podziału mieszkania, kto zlecił i sfinansował roboty budowlane związane z podziałem mieszkania oraz wykonaniem dodatkowej łazienki i aneksu kuchennego, a także kto i w jaki sposób użytkuje lokale oznaczone nr [...] i [...]; zobowiązano też do przesłania kopii umowy najmu tych lokali (w przypadku jej posiadania) oraz kopii aktu notarialnego mieszkania nr [...]. W odpowiedzi z 13 kwietnia 2022 r. Skarżący wskazał, że nie wie kiedy dokonano podziału mieszkania i że lokal kupił w takim stanie oraz że nie ma wiedzy na temat kto zlecił i sfinansował roboty budowlane z tym związane, natomiast lokal jest wynajmowany długoterminowo na podstawie wystawionej faktury VAT. Skarżący załączył akt notarialny kupna mieszkania nr [...] z dnia 22 stycznia 2019 r.

Postanowieniem z 16 września 2022 r. znak NB.I.5161.02.2022.MB wyodrębniono do odrębnego prowadzenia postępowanie dotyczące zmiany sposobu użytkowania mieszkania nr [...] (któremu to postępowaniu nadano znak NB.I.5161.05.2022.MB).

W wyodrębnionym postępowaniu postanowieniem z 16 września 2022 r., wydanym na podstawie art. 71a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm., dalej: "p.b.") organ pierwszej instancji wstrzymał użytkowanie mieszkania nr [...] (podzielonego na mieszkania nr [...] i [...]) w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w B. w zakresie wynajmu na usługi hotelarskie i nałożył na skarżącego obowiązek przedstawienia w terminie do 30 października 2022 r. dokumentów wymienionych w art. 71 ust. 2 p.b. Organ pouczył, że niewykonanie obowiązku albo dalsze użytkowanie części obiektu, pomimo jego wstrzymania, spowoduje nakazanie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania w oparciu o art. 71a ust. 4 p.b.

W dniu 29 września 2022 r. do PINB PG wpłynęła informacja jednego z mieszkańców budynku przy ulicy [...] w B. o prawdopodobnym niezastosowaniu się przez skarżącego do postanowienia o wstrzymaniu użytkowania mieszkania.

Natomiast w piśmie z 8 listopada 2022 r. Skarżący zajął stanowisko w sprawie i wniósł o umorzenie postępowania z uwagi na niezasadność jego prowadzenia. Według Skarżącego podział mieszkania wykonany został przed oddaniem budynku do użytkowania, na co miałyby wskazywać m.in. odrębne skrzynki listowe, domofony.

Decyzją z 9 grudnia 2022 r. PINB PG, na podstawie art. 71a ust. 4 p.b., nakazał skarżącemu przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania mieszkania nr [...] do stanu zgodnego z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją z 25 lipca 2016 r. (znak DAR-II.6740.193.2016), zmienioną decyzją z 2 grudnia 2016 r. znak DAR-II.6740.357.2016), tj. jako jedno mieszkanie zarówno w zakresie funkcji jak

i rozkładu pomieszczeń.

PINB PG ustalił, że pierwotnie lokal nr [...] składał się z pokoju dziennego z aneksem kuchennym, dwóch sypialni, dwóch łazienek i korytarza – całość o powierzchni użytkowej 73,73 m2. Lokal został nabyty przez skarżącego w dniu 22 stycznia 2019 r. (akt notarialny Rep [...] Budynek mieszkalny wielorodzinny przy ul. [...] w B. użytkowany jest na podstawie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie z 1 sierpnia 2018r. nr NB.I.5121.1.49.2018.HK. Z analizy projektu budowlanego wynika, że w mieszkaniu nr [...] (według projektu miało nr 81) brak jest pierwotnych drzwi wejściowych z ogólnodostępnego korytarza; wstawiono natomiast dwoje drzwi wejściowych prowadzących do dwóch odrębnych lokali mieszkalnych włączając część mieszkania do ogólnodostępnego korytarza. Mieszkanie nr [...] (po lewej stronie korytarza) składa się z pokoju z aneksem kuchennym dodatkowo wykonanym, sypialni oraz łazienki. Mieszkanie nr [...] po prawej stronie składa się z pokoju z aneksem kuchennym i łazienki. W stosunku do projektu zmianie uległa część ścian działowych i wykonano jeden dodatkowy aneks kuchenny. Zmiany nie zostały wykazane w momencie oddawania budynku do użytkowania.

Organ pierwszej instancji dalej wskazał, że do akt sprawy wypożyczone zostały dokumenty dotyczące uzyskania zaświadczenia o samodzielności lokali w budynku przy ul. [...] w B. Z dokumentów tych (otrzymanych z Urzędu Miejskiego w B. Departament Urbanistyki i Architektury przy piśmie z 16 marca 2022r. znak: DUA-XI.030.16.2022) wynikało, że tak jak wskazano w akcie notarialnym, mieszkalnie nr [...] nie było podzielone na dwa niezależne mieszkania oznaczone obecnie nr [...] i [...].

W wyniku analizy dokumentów i stanu prawnego PINB PG stwierdził, że wykonanie w istniejącym budynku wszelkiego rodzaju instalacji, z wyjątkiem instalacji gazowej, nie wymaga obecnie uzyskania pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia (art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. "d" p.b.). Wykonane w lokalu roboty budowlane nie zmieniły charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego oraz nie ingerowały w jego elementy konstrukcyjne. Prace adaptacyjne związane ze zmianą układu pomieszczeń i ich funkcji stanowią natomiast o zmianie warunków użytkowych obiektu. Jednakże zgodnie z art. 29 ust. 4 pkt 1 lit. "a" p.b. roboty budowlane polegające na przebudowie budynków, m.in. których budowa wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, z wyłączeniem przebudowy przegród zewnętrznych oraz elementów konstrukcyjnych, nie wymagają uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę ani uprzedniego zgłoszenia do organu administracji architektoniczno-budowlanej. W konsekwencji brak było podstaw do przeprowadzenia postępowania w oparciu o przepis art. 51 p.b., jednak uzasadnione było zastosowanie przepisów

o zmianie sposobu użytkowania bez zgłoszenia. Doszło bowiem na skutek wykonanych robót do wprowadzenia do budynku mieszkalnego wielorodzinnego nowej funkcji - usług hotelarskich.

Zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga – przed jej wprowadzeniem - zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej (art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b.). Z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022r. poz. 1225, dalej: rozporządzenie WT) wynika bowiem, że nastąpiło zróżnicowanie budynków mieszkalnych od budynków zamieszkania zbiorowego w związku ze zróżnicowaniem wymogów, jakie powinny one spełniać, zwłaszcza z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe. Zmiana kategorii zagrożenia ludzi oznacza zmianę warunków bezpieczeństwa pożarowego, o której mowa wprost w art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b. Dlatego PINB PG uznał, że podjęcie w budynku mieszkalnym wielorodzinnym w jednym z mieszkań działalności polegającej na usłudze wynajmu powoduje, że lokal ten stracił charakter lokalu mieszkalnego, choć nie stał się przez to faktycznie lokalem użytkowym w rozumieniu § 3 pkt 14 rozporządzenia WT. Lokal zachował funkcję mieszkalną jednakże charakterystyczną dla budynków zamieszkania zbiorowego. Zmienione warunki bezpieczeństwa pożarowego części budynku stanowią jednak zmianę sposobu użytkowania w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b. Zróżnicowanie budynków mieszkalnych od budynków zamieszkania zbiorowego nastąpiło w związku ze zróżnicowaniem wymogów, jakie powinny one spełniać na gruncie rozporządzenia WT, w szczególności z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe.

Organ pierwszej instancji ocenił, że twierdzenia strony nie znajdują uzasadnienia w zebranym materiale dowodowym. Fakt posiadania odrębnej skrzynki czy domofonu nie świadczy o podziale mieszkania przed uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie. W dokumentacji dotyczącej odbioru, jak również w decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, ilość mieszkań odebranych jest zgodna z dokumentacją projektową, która nie wykazała zmiany dotyczącej podziału mieszkania. Dodatkowo stan przed podziałem znajduje potwierdzenie w dokumentacji związanej z wydaniem zaświadczenia o samodzielności lokali, jak również w akcie notarialnym zakupu mieszkania.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Skarżący. Zarzucił on błędną ocenę materiału dowodowego prowadzącą do nieprawidłowego uznania, że doszło do zmiany sposobu użytkowania (w tym wskutek realizowanego najmu lokali nr [...] i [...]) oraz prowadzącą do nieprawidłowego ustalenia, że do podziału lokalu nr [...] doszło w 2020 r. Zdaniem strony błędnie też przyjął organ, naruszając regulacje ustawy z dnia 29 kwietnia 1997 r. o usługach hotelarskich oraz usługach pilotów wycieczek i przewodników turystycznych (dalej: "u.u.t."), że w lokalach nr [...] i [...] prowadzona jest działalność hotelarska. Dalej skarżący zarzucili naruszenie przepisów rozporządzenia WT przez przyjęcie, że budynek mieszkalny wielorodzinny jest także budynkiem zamieszkania zbiorowego, podczas gdy nie ma podstawy prawnej do podwójnego zakwalifikowania jednego budynku w zakresie funkcji, jakie pełni. Końcowo wskazał, że rzekome immisje związane z korzystaniem z lokali i z części wspólnych budynku, zgłaszane przez jednego z sąsiadów, nie pozostają w zainteresowaniu prawa administracyjnego i nie mają wpływu na ocenę, czy doszło do zmiany sposobu użytkowania. Wniósł też o przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego, tj. z dokumentacji fotograficznej.

PWINB, w ramach uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, w dniu 1 marca 2023 r. przeprowadził oględziny mieszkań. Następnie zwrócił się do Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego o zajęcie stanowiska w zakresie interpretacji art. 71 oraz art. 71a p.b. Odpowiedź uzyskano w piśmie z 1 maja 2023 r. znak DPR.022.304.2023.

Decyzją z 20 czerwca 2023 r. nr WOP.7721.12.2023.AH, PWINB uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Ocenił, że brak jest dowodów na legalne, z naniesieniem zmian w dokumentacji, dokonanie podziału. Fakt posiadania odrębnej skrzynki na listy czy domofonu nie świadczą jednoznacznie o podziale mieszkania przed uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie, zwłaszcza że w dokumentacji z odbioru i wydania pozwolenia na użytkowanie fakt podziału nie został odnotowany (ilość mieszkań odebranych była zgodna z dokumentacją projektową), podobnie jak i na rysunkach. Podział nie został też odnotowany w zaświadczeniu o samodzielności lokali czy akcie notarialnym zakupu mieszkania. PWINB zwrócił uwagę, że zwiększenie liczby mieszkań na etapie budowy stanowiłoby istotne odstępstwo od projektu budowlanego z uwagi na zmianę warunków wynikających z planu miejscowego w zakresie wymaganej liczby miejsc postojowych.

Zdaniem PWINB zakres wykonanych robót budowlanych nie wymagał pozwolenia na budowę, zatem nie było podstaw do prowadzenia postępowania w trybie art. 50-51 p.b. Postępowanie wszczęto odnośnie nielegalnej zmiany sposobu użytkowania z uwagi na realizowanie w lokalach nr [...] i [...] funkcji quasi-hotelowej (najem krótkoterminowy), co odbyło się bez stosownego zgłoszenia. W postępowaniu o legalność zmiany sposobu użytkowania należy więc ustalić dwie okoliczności: jaki był ostatni, bezsporny legalny sposób użytkowania obiektu (jego części) oraz jaki jest obecny (na moment badania) sposób użytkowania. Dopiero dysponowanie tą wiedzą pozwala na ustalenie, czy pomiędzy dwoma tymi stanami faktycznymi zachodzą różnice, o których mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b.

PWINB wskazał, że zgodnie z pozwoleniem na użytkowanie budynek przy ul. [...] w B. został oddany do użytkowania decyzją z 1 sierpnia 2018 r. jako mieszkalny wielorodzinny z usługami, handlem, garażami. Wyszczególniono i potwierdzono w trakcie kontroli obowiązkowej 31 lipca 2018 r. - 6 lokali usługowych (o pow. 620,11 m2), 193 mieszkania (o pow. użytkowej 10284,95 m2) oraz garaże na poziomie 0 i -1 (o powierzchni 5706,43 m2). Należało więc odpowiedzieć na pytanie, czy przeznaczenie lokali w budynkach jednorodzinnych lub wielorodzinnych pod wynajem osobom trzecim prowadzi do odmiennego niż wynikający z pozwolenia na użytkowanie sposobu użytkowania budynku, a więc czy przekształca te budynki w zakresie funkcji w tzw. budynki zamieszkania zbiorowego, przez które należy rozumieć budynki przeznaczone do okresowego pobytu ludzi, w szczególności np. hotel, motel, pensjonat, dom wypoczynkowy, dom wycieczkowy, schronisko młodzieżowe.

Jak wskazał PWINB budynek zamieszkania zbiorowego musi spełniać inne kryteria aniżeli budynek mieszkalny. O ile przeznaczenie jednego lokalu mieszkalnego pod najem krótkoterminowy nie powinno być uznane za zmianę sposobu użytkowania, bowiem właściciel ma prawo do wykorzystania lokalu pod taki najem, tak samo jak pod najem długoterminowy, to jednak urządzenie aparthotelu czy przeznaczenie w sposób zorganizowany wielu lokali pod najem krótkoterminowy może powodować, że budynek lub jego część będzie kwalifikować się jako budynek zamieszkania zbiorowego. Legalizując zmianę sposobu użytkowania na budynek zamieszkania zbiorowego należy zbadać w szczególności, czy spełnia on wymogi jakie takim budynkom stawia rozporządzenie WT oraz czy przepisy prawa miejscowego dopuszczają na danym terenie taką funkcję.

Organ odwoławczy wskazał, że w postępowaniu dotyczącym zmiany sposobu użytkowania istotne jest nie to, czy skarżący zgodnie z prawem świadczą usługi w zakresie zamieszkania zbiorowego ale czy skutki tych działań powodują, że budynek lub jego część, w której te działania są prowadzone, odpowiada podwyższonym wymogom określonym dla zamieszkania zbiorowego. Wątek ten, zdaniem PWINB, wymagał przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego. Dlatego zalecił organowi pierwszej instancji rozważenie uzupełnienia materiału dowodowego m.in. o przesłuchanie w charakterze świadka przedstawicieli spółki i sąsiadów lokalu nr [...] i [...], a także przedstawicieli wspólnoty mieszkaniowej odnośnie kwestii związanych z najmem lokali mieszkalnych. Zdaniem PWINB, konieczność uzupełnienia materiału dowodowego uzasadniała wydanie decyzji kasacyjnej.

Sprzeciw od powyższej decyzji wniósł do tut. sądu administracyjnego Skarżący.

Wyrokiem z 24 sierpnia 2023 r. w sprawie sygn. akt II SA/Bk 571/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uchylił decyzję kasacyjną stwierdzając, że nie było podstaw do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Prawidłowa była bowiem ocena organu pierwszej instancji, że wyodrębnienie w mieszkaniu nr [...] dwóch samodzielnych lokali mieszkalnych przeznaczonych na wynajem skutkowało przekształceniem tego, stanowiącego odrębny przedmiot własności lokalu mieszkalnego, w nieruchomość lokalową przeznaczoną dla celów zamieszkania zbiorowego. W przebudowanym lokalu doszło zatem do samowolnej zmiany sposobu użytkowania z funkcji mieszkalnej na obiekt zamieszkania zbiorowego. Spowodowało to co najmniej zmianę warunków bezpieczeństwa pożarowego i higieniczno-sanitarnych. Podmiot, który legalnie przygotowuje obiekt lub jego część do zamieszkania zbiorowego, musi bowiem spełnić o wiele surowsze wymagania związane z bezpiecznym jego użytkowaniem niż właściciel budynku czy lokalu, w którym taka działalność nie jest prowadzona. O uznaniu za budynek zamieszkania zbiorowego decyduje jego funkcja i przeznaczenie do okresowego pobytu ludzi. W tych okolicznościach brak jest podstaw do prowadzenia dalszego postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia intensyfikacji użytkowania w całym budynku mieszkalnym. Błędnie zatem organ odwoławczy zastosował art. 138 § 2 k.p.a. Nie wykazano, że na etapie rozpoznania sprawy w pierwszej instancji nie poczyniono ustaleń wyczerpujących i wymaganych z punktu widzenia rozpoznania istoty sprawy. Argumentacja powołana przez PWINB w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji kasacyjnej nie mogła stanowić podstawy uchylenia decyzji organu pierwszej instancji, ta bowiem - wbrew twierdzeniu PWINB - nie jest obarczona dostrzeżonymi przez ten organ istotnymi uchybieniami procesowymi.

Po ponownym rozpoznaniu odwołania, PWINB zaskarżoną decyzją z dnia 7 listopada 2023 r. utrzymał w mocy decyzję PINB PG z dnia 9 grudnia 2022 r. i podzielił w całości stanowisko zaprezentowane przez organ pierwszej instancji, a także wskazał na związanie oceną prawną sądu administracyjnego sformułowaną w wyroku z 24 sierpnia 2023 r. w sprawie II SA/Bk 571/23 (art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm.).

Organ odwoławczy wywiódł, że w związku z podziałem mieszkania nr [...] na dwa lokale i wykonanymi w związku z tym pracami polegającymi na usunięciu drzwi wejściowych z ogólnodostępnego korytarza i wykonaniem nowych wejść w nowo wybudowanych ścianach działowych, wykonaniu dodatkowego aneksu kuchennego oraz podzieleniu łazienki na dwie odrębne - doszło co najmniej do intensyfikacji sposobu użytkowania dotychczasowego jednego lokalu mieszkalnego przez użytkowanie go jako dwóch odrębnych lokali mieszkalnych. Natomiast inne są warunki techniczne, jakie musi spełniać jeden samodzielny lokal mieszkalny, inne zaś wymogi musi spełniać każde z dwóch wyodrębnionych lokali mieszkalnych.

Zdaniem PWINB Skarżący nie wykazał, że podziału dokonano przed oddaniem budynku do użytkowania. Nie świadczy o tym jednoznacznie posiadanie odrębnych skrzynek na listy czy domofonów, zwłaszcza że w dokumentacji dotyczącej odbioru oraz w decyzji o pozwoleniu na użytkowanie ilość mieszkań odebranych jest zgodna z dokumentacją projektową. Taki stan rzeczy (lokal przed podziałem) ma odzwierciedlenie także w dokumentacji związanej z wydaniem zaświadczenia o samodzielności lokali oraz w akcie notarialnym zakupu mieszkania.

Organ odwoławczy ocenił, że w związku z podziałem lokalu nr [...] na dwa mniejsze samodzielne lokale mieszkalne doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania z funkcji mieszkalnej na obiekt zamieszkania zbiorowego. Spowodowało to co najmniej zmianę warunków bezpieczeństwa pożarowego i warunków techniczno-sanitarnych. Podmiot, który legalnie przygotowuje obiekt lub jego część do zamieszkania zbiorowego musi spełniać o wiele surowsze wymagania związane z bezpiecznym jego użytkowaniem niż właściciel budynku czy lokalu, w którym tego rodzaju działalność nie jest prowadzona. PWINB wyjaśnił, że o uznaniu za budynek zamieszkania zbiorowego decyduje jego funkcja i przeznaczenie do okresowego pobytu ludzi. Pojęcie "budynku zamieszkania zbiorowego" obejmować może lokale odpowiadające definicji legalnej mieszkania, o ile są one wykorzystywane do okresowego, względnie stałego pobytu ludzi, na zasadach analogicznych jak pobyty w hotelach i innych instytucjach przykładowo wskazanych w § 3 pkt 5 rozporządzenia WT. Jeśli też w budynku realizowane są równolegle zarówno funkcje budynku mieszkalnego wielorodzinnego, jak i funkcje obiektu zamieszkania zbiorowego, to ta część tego obiektu, która wykorzystywana jest zarówno do celów zamieszkania wielorodzinnego, jak i zamieszkania zbiorowego spełniać musi minimalne wymogi dotyczące zarówno budynków mieszkalnych wielorodzinnych, jak i budynków zamieszkania zbiorowego. Przy czym na etapie kwalifikowania danego przedsięwzięcia jako zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, ocenie nie podlega to, czy nowy sposób użytkowania jest zgodny z przepisami odrębnymi określającymi np. warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego. Końcowo PWINB wskazał, że zakres prac przeprowadzonych w lokalu nr [...] nie wymagał pozwolenia na budowę.

Skargę na decyzję PWINB z dnia 7 listopada 2023 r. wywiódł Skarżący, zarzucając jej naruszenie:

1) art. 16 k.p.a. w zw. art. 50 ust. 1 p.b. w zw. z art. 71 ust. 1 p.b. przez obciążenie ich konsekwencjami działań dewelopera, zatwierdzonych przez organ administracji publicznej w ostatecznej decyzji z 1 sierpnia 2018 r. znak: NB. 1.5121.1.49.2018.HK o pozwoleniu na użytkowanie, co godzi w zasadę trwałości decyzji administracyjnych oraz zasadę ochrony praw nabytych;

2) § 3 pkt 5 rozporządzenia WT przez uznanie, że lokale stanowią "budynek zamieszkania zbiorowego", tj. że budynek mieszkalny wielorodzinny (jego część) jest jednocześnie budynkiem zamieszkania zbiorowego, co jest wnioskiem oczywiście nieprawidłowym nie tylko z uwagi na to, że lokale nie stanowią hotelu, motelu, pensjonatu, domu wypoczynkowego czy domu wycieczkowego, ale również z uwagi na to, że brak jest podstawy ustawowej, by jeden obiekt mógł jednocześnie być kwalifikowany jako budynek mieszkalny wielorodzinny oraz budynek zamieszkania zbiorowego;

3) art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b. w zw. z art. 71a ust. 2 p.b. przez uznanie, że na skutek najmu lokali nr [...] i [...] doszło do zmiany sposobu użytkowania lokali, podczas gdy zmianie nie uległy jakiekolwiek warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska, czy też wielkość lub układ obciążeń, w tym, wbrew twierdzeniom organu, nie doszło do "intensyfikacji" użytkowania lokali;

4) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. przez błędną i dowolną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i zaniechanie szczegółowej analizy przedłożonych w sprawie dokumentów, w tym w szczególności przez pominięcie wyników oględzin przeprowadzonych w budynku 31 marca 2022 r. oraz dokumentacji zdjęciowej, co doprowadziło do nieuprawnionego przyjęcia, że do podziału lokalu nr [...] doszło w roku 2020, tj. po oddaniu budynku do użytkowania, podczas gdy podział nastąpił przed uzyskaniem przez inwestora pozwolenia na użytkowanie wydanego 1 sierpnia 2018 r.

Zdaniem Skarżącego decyzje organów obydwu instancji doprowadzą do obciążenia go konsekwencjami działań dewelopera. Nadto, organ drugiej instancji pominął szereg dowodów świadczących o wydzieleniu dwóch lokali przez dewelopera jeszcze na etapie poprzedzającym uzyskanie pozwolenia na użytkowanie. Na tę okoliczność dołączył do skargi dodatkowe dowody, tj. protokół odbioru lokali nr [...] i [...] z dnia 25 września 2018 r., zdjęcia skrzynek pocztowych, drzwi wejściowych, liczników przyporządkowanych każdemu z lokali; korespondencję e-mail prowadzoną na etapie zakupu lokali - dotyczącą podziału dużych mieszkań w bloku (wiadomość z 17 listopada 2017 r.); zdjęcia z budowy budynku wykonane w dniu 24 stycznia 2018 r. (obrazujące wejście do lokali, przebieg instalacji, ściany działowe).

Skarżący wskazał też, że faktycznie przedmiotem postępowania nie jest zmiana sposobu użytkowania budynku, ale postępowanie naprawcze dotyczące odstępstw od projektu budowlanego dokonanych przez dewelopera. Tymczasem funkcjonowanie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie wyklucza możliwość prowadzenia postępowania naprawczego z uwagi na zasadę trwałości decyzji ostatecznych, chyba że wcześniej doszłoby do uchylenia bądź stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie z 1 sierpnia 2018 r. W jego ocenie, na datę tego pozwolenia był już przeprowadzony podział lokali, tyle że nie został odzwierciedlony w dokumentacji projektowej.

Zakwestionował również, jakoby w sprawie wystąpiła sytuacja wykorzystywania budynku wielorodzinnego jako budynku zamieszkania zbiorowego, bowiem nie doszło do powstania hotelu, motelu, pensjonatu, domu wypoczynkowego czy domu wycieczkowego. Cechą takich obiektów jest posiadanie części wspólnych np. recepcji, a ponadto konieczne jest przebywanie w tym samym obiekcie większej ilości osób niż w przypadku budynków mieszkalnych. Tymczasem budynek przy ul. [...]nie posiada infrastruktury towarzyszącej usługom hotelarskim, zaś liczba mieszkańców odpowiada wydzielonej w budynku liczbie lokali. Wskutek najmu lokali liczba osób przebywających w lokalach oraz budynku nie zmienia się w sposób istotny, a jednocześnie osoby te korzystają z lokali w tym samym celu co właściciele, tj. w celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych, które mogą mieć charakter stały, tymczasowy lub okazjonalny. Samo podpisanie umowy najmu lokalu mieszkalnego lub jego części na rzecz poszczególnych najemców nie świadczy o zmianie sposobu użytkowania. Dlatego błędne jest ustalenie organów, że doszło do zmiany warunków bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych, ochrony środowiska, czy też wielkości lub układu obciążeń. Nie doszło również do intensyfikacji użytkowania lokali. W ocenie Skarżącego nie każda faktyczna zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego będzie zmianą sposobu użytkowania w rozumieniu art. 71 ust. 1 p.b.

Konkludując Skarżący stwierdził, że organ w sposób dowolny i błędny ocenił zgromadzony w sprawie materiał dowodowy i zaniechał szczegółowej analizy przedłożonych dokumentów, co doprowadziło do wydania wadliwej decyzji. Przez cały okres trwania postępowania organ pomijał z niejasnych przyczyn wszelkie dowody składane przez niego świadczące o dokonanym przez dewelopera podziale lokalu mieszkalnego jeszcze na etapie budowy. Organ w żaden sposób nie odniósł się do tych dowodów w uzasadnieniu zaskarżonej.

W odpowiedzi na skargę PWINB wniósł o jej oddalenie.

Do postępowania sądowoadministracyjnego przystąpił Prokurator Prokuratury Regionalnej w Białymstoku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Kontrolowane w niniejszej sprawie decyzje nie są bowiem dotknięte wadami podniesionymi w skardze, jak również innymi, które sąd administracyjny jest zobowiązany uwzględniać z urzędu jako niezwiązany wnioskami i zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm. "p.p.s.a.), a które to wady przemawiałyby za wyeliminowaniem ich z obrotu prawnego.

Przedmiot sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny legalności decyzji nakazującej skarżącemu przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania mieszkania znajdującego się w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, podzielonego na dwa lokale użytkowane w ten sposób, że są wynajmowane osobom trzecim w sposób zorganizowany przez podmiot trzeci.

Zaskarżoną decyzję wydano na podstawie art. 71a ust. 4 w związku z art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm., dalej: "p.b."). Organy oceniły, że doszło do nielegalnej zmiany sposobu użytkowania, której nie można doprowadzić do stanu zgodnego z prawem.

Zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b. przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Zmiana sposobu użytkowania wymaga, przed jej dokonaniem, zgłoszenia właściwemu organowi architektoniczno – budowlanemu. Zgłoszenie podlega ocenie organu, który w określonym czasie może wnieść sprzeciw w sytuacjach określonych w art. 71 ust. 5 p.b., m.in. gdy zmiana sposobu użytkowania wiąże się z wykonaniem robót budowlanych wymagających uzyskania pozwolenia na budowę (pkt 5).

Z kolei dokonanie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez uprzedniego zgłoszenia może spowodować interwencję organów nadzoru budowlanego, które mają prawo ocenić, czy zmianę tę można zalegalizować i w jakim trybie. Co do zasady jest to tryb uregulowany w art. 71a p.b. (na tej podstawie toczyło się postępowanie w sprawie niniejszej), chyba że zmiana sposobu użytkowania wiązała się z robotami budowlanymi wymagającymi uzyskania pozwolenia na budowę. Wówczas właściwym trybem oceny, czy zmianę tę można doprowadzić do stanu zgodnego z prawem jest postępowanie naprawcze prowadzone na podstawie art. 50-51 p.b. Postępowanie naprawcze w trybie art. 50-51 p.b. jest jednak niedopuszczalne dopóki w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego. A contrario postępowanie naprawcze może się toczyć, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie zostanie z obrotu prawnego prawomocnie wyeliminowana (przez uchylenie lub stwierdzenie jej nieważności).

Najdalej idącymi zarzutami skargi w sprawie niniejszej były zarzuty dotyczące nieprawidłowego ustalenia, że doszło do zmiany sposobu użytkowania, której próbę legalizacji organ podjął w trybie art. 71a p.b. Tymczasem, zdaniem Skarżącego, faktycznie oceniano okoliczności wymagające postępowania naprawczego w zakresie istotnych odstępstw od projektu budowlanego dokonanych przez dewelopera. Jednak postępowanie naprawcze nie mogłoby się toczyć z uwagi na pozostawanie w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Z tak sformułowanymi zarzutami nie sposób się zgodzić.

Po pierwsze, organy obydwu instancji prawidłowo ustaliły, że w sprawie mamy do czynienia ze zmianą sposobu użytkowania wymagającą przeprowadzenia postępowania w sprawie jej legalności prowadzonego na podstawie art. 71a w związku z art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b., a nie postępowania naprawczego. Należy podkreślić, że w tym zakresie – co trafnie wskazał PWINB – zwłaszcza organ odwoławczy pozostawał związany oceną prawną sformułowaną przez tutejszy sąd w prawomocnym wyroku z dnia 24 sierpnia 2023 r. w sprawie II SA/Bk 571/23. Zgodnie bowiem z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

W orzecznictwie sądów administracyjnych dotyczącym art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b. jednolicie przyjmuje się, że kluczowe dla ustalenia zmiany sposobu użytkowania jest porównanie bieżącego sposobu użytkowania do sposobu użytkowania obiektu określonego w pozwoleniu na budowę lub zgłoszeniu, ewentualnie do sposobu użytkowania wskazanego w późniejszych zezwoleniach na zmianę sposobu użytkowania (por. wyrok NSA z 8 lutego 2007 r., sygn. akt II OSK 306/06, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Nie chodzi przy tym o jakąkolwiek zmianę sposobu użytkowania w odniesieniu do pierwotnego, bądź dotychczasowego legalnego sposobu użytkowania, ale o zmianę wpływającą na istotne wymagania dotyczące danego obiektu, związane z konkretnym sposobem korzystania z niego (zob. wyrok NSA z 6 grudnia 2023 r., sygn. akt II OSK 661/21, CBOSA). Dodatkowo językowe brzmienie art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b. prowadzi do wniosku, że przepis ten nie wymienia wszystkich przypadków, które ustawodawca traktuje jak zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Definicja zawarta w tej regulacji nie jest definicją wyczerpującą. Oprócz sytuacji w niej wskazanych mogą bowiem zaistnieć inne, które również można zakwalifikować jako zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego (zob. Plucińska-Filipowicz Alicja (red.), Wierzbowski Marek (red.), Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany, komentarz do art. 71 p.b.). W kwalifikacji działań inwestora jako zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części chodzi bowiem o to, by ustalić, że dokonano modyfikacji (w istocie podwyższenia) wymagań stawianych obiektowi budowlanemu lub jego części, związanych głównie z bezpieczeństwem jego dalszego użytkowania. Wymagania te muszą przy tym zmierzać i być związane z wartościami chronionymi przez prawo budowlane. W związku z tym zmianą sposobu użytkowania obiektu w rozumieniu art. 71 ust. 1 p.b. jest tylko taka zmiana, która zagraża wspomnianym wartościom. Dodatkowo podkreśla się, że zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części może polegać nie tylko na zmianie jego dotychczasowej funkcji, lecz także na intensyfikacji stopnia realizacji tej funkcji (zob. wyrok NSA z 16 lipca 2020 r., sygn. II OSK 737/20).

Z uwagi na powyższe organy bez naruszenia prawa ustaliły wystąpienie zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego (części budynku mieszkalnego wielorodzinnego) bez uprzedniego zgłoszenia tego faktu organom administracji architektoniczno-budowlanej. Konkluzja ta wynika z poniższych okoliczności.

Zgodnie z pozwoleniem na budowę z 25 lipca 2016 r. (zmienionym decyzją z 2 grudnia 2016 r.) budynek przy ul. [...] w B. to budynek mieszkalny wielorodzinny z usługami w parterze. W akcie notarialnym, na podstawie którego Skarżący nabył mieszkanie nr [...], wyraźnie zaznaczono że przedmiotem nabycia jest jeden lokal mieszkalny. Podobnie w pozwoleniu na użytkowanie budynku z dnia 1 sierpnia 2018 r. mowa jest o budynku mieszkalnym wielorodzinnym z usługami, handlem, garażami wielostanowiskowymi, murami oporowymi i zagospodarowaniem terenu. Nota bene w pozwoleniu tym wymieniono jako zrealizowane [...] mieszkania (k.45 akt administracyjnych).

Bezspornie doszło do przeprowadzenia robót budowlanych, które doprowadziły do faktycznego i funkcjonalnego wydzielenia dwóch lokali mieszkalnych (nr [...] i [...]) z pierwotnego jednego mieszkania nr [...].

W tym przedmiocie wskazać trzeba, że organ bezskutecznie wzywał Skarżącego do udzielenia wyjaśnień odnośnie tego kiedy dokonano podziału, kto zlecił i sfinansował podział, jednak Skarżący informacji na ten temat nie udzieli. Natomiast analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wskazuje, że bieżący układ pomieszczeń w lokalu nr [...] różni się w sposób istotny od zaprojektowanego (wedle projektu nr 81). Mieszkanie podzielono na dwa odrębne lokale poprzez zlikwidowanie pierwotnych drzwi wejściowych prowadzących do mieszkania nr [...] z ogólnodostępnego korytarza. Wstawiono natomiast dwoje drzwi wejściowych do dwóch odrębnych lokali mieszkalnych, włączając tym samym część mieszkania do korytarza ogólnodostępnego. Mieszkanie nr [...] (po lewej stronie korytarza) składa się obecnie z pokoju z aneksem kuchennym, sypialni i łazienki. Mieszkanie nr [...] po prawej stronie składa się z pokoju z aneksem kuchennym i łazienki. Zmianie uległa część ścian działowych i wykonano jeden dodatkowy aneks kuchenny oraz przeniesiono łazienkę. Dokonano zatem fizycznego podziału lokalu mieszkalnego nr [...].

Z akt sprawy też wynika, że oba lokale mieszkalne są wynajmowane przez skarżącego spółce R. S.A. (dalej: "operator"), która prowadzi działalność gospodarczą w zakresie krótkoterminowego najmu lokali, w tym spornych lokali nr [...] i [...]. Okoliczność ta znajduje potwierdzenie w aktach administracyjnych jak i w materiale dowodowym dołączonym na etapie postępowania sądowego na zasadzie art. 106 § 3 p.p.s.a. (vide wydruki ze strony https://r..com z ofertami najmu krótkoterminowego lokali nr [...] oraz [...]). Do akt sądowych włączono również treść "Regulaminu pobytu" znajdującego się na ww. stronie internetowej, w którym znajdują się zapisy, iż przedmiotem umowy jest najem o charakterze krótkoterminowym, okres najmu liczony jest w dobach i "nie służy zaspokajaniu stałych potrzeb mieszkaniowych w rozumieniu ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego" (np. § 1 ust. 1, ust. 2 i ust. 3, § 2 ust. 1 Regulaminu). Ponadto, co nie może ujść uwadze, w Regulaminie operator zobowiązał się do zapewnienia serwisu związanego z przygotowaniem apartamentu przez jego sprzątanie, dostarczanie pościeli i ręczników, dostarczanie artykułów higieny i detergentów, sprzątanie po zakończeniu pobytu a także dostępu do mediów oraz zapewnienia wyposażenia (§ 5 ust. 4 Regulaminu). Dodatkowo zapewniono potencjalnym najemcom możliwość skorzystania z elektronicznej recepcji (strona internetowa spółki R. S.A., a także możliwość rezerwacji przez portal booking.com), gdzie nie tylko wskazany jest numer telefonu oraz adres e-mail do kontaktu, ale także istnieje możliwość rezerwacji pobytu w konkretnych terminach w sposób zdalny. Nie bez znaczenia pozostaje też okoliczność, że w Krajowym Rejestrze Sądowym operator wskazał jako przedmiot przeważającej działalności kod PKD 55.20.Z, tj. obiekty noclegowe turystyczne i miejsca krótkoterminowego zakwaterowania. Operator zatem to profesjonalny, wyspecjalizowany podmiot, który w ramach prowadzonej działalności świadczy usługi w zakresie najmu krótkoterminowego. Działalność ta ma charakter zorganizowany i trwały.

Jak wynika zatem z akt sprawy lokal mieszkalny nr [...] został nie tylko podzielony fizycznie na dwa mieszkania (przy czym treść dokumentów urzędowych wskazuje, iż podział prawdopodobnie nastąpił po oddaniu budynku do użytkowania – o czym będzie mowa w dalszej części uzasadnienia), ale że właściciel tego lokalu umożliwił sprawowanie nad lokalem (po podziale) władztwa prowadzącego do zamiaru uzyskiwania zysków z działalności quasi-hotelowej, w sposób ciągły i zorganizowany. Nie ulega zatem wątpliwości, że oba wyodrębnione w sposób fizyczny i funkcjonalny lokale (nr [...] i [...]) użytkowane są niezgodnie ze swoim przeznaczeniem, tj. nie są użytkowane jak lokale mieszkalne w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, bowiem nie służą zaspokajaniu stałych potrzeb mieszkaniowych ich mieszkańcom, w których mieszkańcy koncentrowaliby swój interesy życiowe. Są zaś użytkowane w sposób posiadający cechy zamieszkania zbiorowego.

Przepisy prawa nie zawierają definicji budynku mieszkalnego wielorodzinnego, natomiast zawierają definicję budynku zamieszkania zbiorowego. Poszukując cech budynku zamieszkania zbiorowego należy odwołać się do definicji budynku mieszkalnego jednorodzinnego, przez który należy rozumieć budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku (art. 3 pkt 2a p.b.).

Z kolei budynek zamieszkania zbiorowego to budynek przeznaczony do okresowego pobytu ludzi, w szczególności hotel, motel, pensjonat, dom wypoczynkowy, dom wycieczkowy, schronisko młodzieżowe, schronisko, internat, dom studencki, budynek koszarowy, budynek zakwaterowania na terenie zakładu karnego, aresztu śledczego, zakładu poprawczego, schroniska dla nieletnich, a także budynek do stałego pobytu ludzi, w szczególności dom dziecka, dom rencistów i dom zakonny (§ 3 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r. poz. 1225, dalej: rozporządzenie WT). Użyte w ww. definicji sformułowanie "w szczególności" oznacza, że wymienione w niej obiekty nie wyczerpują listy budynków zamieszkania zbiorowego i definicja ma charakter przykładowy.

Mieszkanie to z kolei zespół pomieszczeń mieszkalnych i pomocniczych, mający odrębne wejście, wydzielony stałymi przegrodami budowlanymi, umożliwiający stały pobyt ludzi i prowadzenie samodzielnego gospodarstwa domowego (§ 3 pkt 9 rozporządzenie WT").

W niniejszej sprawie operator będący profesjonalnym podmiotem wynajmuje wydzielone lokale mieszkalne nr [...] i [...] zgodnie z profilem działalności (co do zasady krótkoterminowo) przez udostępnianie ich osobom niebędącymi stałymi mieszkańcami budynku, a ponadto zapewnia internetową recepcję oraz niezbędne do korzystania z lokali wyposażenie takie jak środki higieniczne, ręczniki, pościel a także serwis w postaci sprzątania. W związku z tym organy prawidłowo uznały, że funkcja mieszkalna jest w wydzielonych lokalach realizowana nadal, z tym że w sposób charakterystyczny dla obiektów z § 3 pkt 5 rozporządzenia WT, tj. budynków zamieszkania zbiorowego. Nie zmienia to faktu, że co najmniej część budynku mieszkalnego wielorodzinnego jest wykorzystywana w celach nieodpowiadających jego funkcji.

Zauważyć w tym miejscu trzeba, że zmiana sposobu użytkowania obejmować może także jedynie część budynku, co wynika literalnie z treści art. 71 ust. 1 p.b. Brak ustawowej definicji lokalu przeznaczonego do zamieszkania zbiorowego nie wyklucza możliwości wyodrębnienia lokalu przeznaczonego do zamieszkania zbiorowego jako części budynku o innym przeznaczeniu (zob. wyroki: NSA z 13 października 2022 r., sygn. II OSK 3300/22; WSA w Krakowie z 20 lutego 2020 r., sygn. II SA/Kr 1425/19, CBOSA). Skoro bowiem ustawodawca wprost poddał reglamentacji, przez wprowadzenie obowiązku zgłoszenia, zmianę sposobu użytkowania tak całości jak i części obiektu, to obowiązku tego nie wyłącza okoliczność, iż w akcie prawnym rangi podustawowej zdefiniowano jedynie pojęcie budynku zamieszkania zbiorowego a nie części tego budynku przeznaczonej dla zamieszkania zbiorowego (np. lokalu). Okoliczność ta ma takie znaczenie, iż w sytuacji, gdy w danym budynku realizowane są równolegle zarówno funkcje budynku mieszkalnego wielorodzinnego, jak i funkcje budynku zamieszkania zbiorowego, to ta część tego obiektu, która wykorzystywana jest zarówno dla celów zamieszkania wielorodzinnego, jak i zamieszkania zbiorowego, spełniać musi minimalne wymogi dotyczące zarówno budynków mieszkalnych wielorodzinnych, jak i budynków zamieszkania zbiorowego (zob. np. wyrok WSA w Poznaniu z 3 marca 2021 r., sygn. II SA/Po 875/20, CBOSA). To jednak oznacza i potwierdza, że w sprawie niniejszej do zmiany sposobu użytkowania co najmniej części budynku mieszkalnego wielorodzinnego doszło przez rozpoczęcie w nim realizacji funkcji zamieszkania zbiorowego na skutek wydzielenia dwóch lokali mieszkalnych i wykorzystywania ich do działalności quasi-hotelowej.

Nie ulega zatem wątpliwości, że ustalenia i ocena prawna organów nie naruszają prawa, w szczególności art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b. Zamiast bowiem korzystać z tego mieszkania w celu realizacji funkcji mieszkaniowej w sposób charakterystyczny dla budynku mieszkalnego wielorodzinnego (a więc dla stałego zaspokajania potrzeb mieszkaniowych i koncentracji interesów życiowych w samodzielnym gospodarstwie domowym), co byłoby zgodne z treścią pozwolenia na budowę, aktu notarialnego nabycia mieszkania, czy pozwoleniem na użytkowanie, faktycznie doszło do korzystania z niego w sposób charakterystyczny dla budynków zamieszkania zbiorowego.

Sąd ma w polu widzenia, że najem sam w sobie (zarówno krótkoterminowy jak i długoterminowy) nie zawsze stanowi zmianę sposobu użytkowania, a właściciel na podstawie umowy cywilnoprawnej może wynajmować lokal mieszkalny zarówno osobie, która stale będzie tam gościć na co dzień (i będzie to jej miejsce stałego przebywania w celach mieszkaniowych z koncentracją interesów życiowych), jak i różnym najemcom, którzy pomieszkują w lokalu z różną częstotliwością. Niemniej w niniejszej sprawie mamy do czynienia ze szczególną sytuacją, w której jeden lokal mieszkalny podzielono na dwa mniejsze lokale mające obecnie charakter typowo użytkowy (w których funkcja mieszkalna jest realizowana jako rodzaj usługi), zarządzane przez operatora będącego profesjonalnym podmiotem w obrocie gospodarczym, świadczącym zawodowo usługi związane z najmem krótkoterminowym, zapewniającym serwis związany z utrzymaniem i sprzątaniem lokali na przyjazd i po wyjeździe najemców, jak też zapewniającym najważniejsze elementy wyposażenia. Lokale są więc dostępne dla ogółu (vide: wydruki ofert ze strony internetowej), nie zaś dla wąskiej grupy ludzi, którzy realizowaliby w nim swoje stałe potrzeby mieszkaniowe. Kwestie te rozpatrywane łącznie przesądzają, że podzielone mieszkanie wykazuje podobieństwo do obiektów takich jak np. hotele, hostele, pensjonaty. Wprowadzone bowiem w mieszkaniu nr [...] zmiany (podział na dwa lokale mieszkalne, zapewnienie profesjonalnej, odpłatnej obsługi osobom nierealizującym w nich stałych potrzeb mieszkaniowych) doprowadziły do zmiany warunków, które musi spełniać część budynku przy ulicy [...]w B. odpowiadająca lokalom nr [...] i [...] przez zaistnienie konieczności spełnienia innych, bardziej restrykcyjnych kryteriów niż kryteria przewidziane dla budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Chodzi w szczególności o dostęp dla osób niepełnosprawnych (§16 rozporządzenia WT), wymagania przeciwpożarowe (§ 209 rozporządzenia WT, przede wszystkim zaliczenie budynków zamieszkania zbiorowego i budynków mieszkalnych do innych kategorii ZL (ZL V i ZL IV)), czy wymagania techniczno-sanitarne (§ [...] rozporządzenia WT).

Dodać też trzeba, że w tym konkretnym przypadku, niezależnie od zakwalifikowania przez organy aktualnego sposobu użytkowania przedmiotowego mieszkania jako spełniającego cechy obiektu zamieszkania zbiorowego (co jest oceną trafną i nienaruszającą prawa), to nawet gdyby stwierdzono, że mieszkanie (po podziale) jest dalej użytkowane w sposób właściwy dla budynku mieszkalnego wielorodzinnego - sam fakt dokonania jego podziału na dwa mniejsze funkcjonalnie samodzielne lokale musiałby również prowadzić do ustalenia, iż doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b. Wyrażałaby się ona w intensyfikacji dotychczasowego sposobu użytkowania (art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b.) prowadzącej do zmiany co najmniej warunków bezpieczeństwa, pożarowych, zdrowotnych i higieniczno-sanitarnych. Inne są bowiem wymogi określone przez przepisy techniczno-budowlane odnoszące się do poszczególnych pomieszczeń mieszkalnych i pomocniczych składających się na jeden samodzielny lokal mieszkalny, inne zaś wymogi musi spełnić każdy z osobna wyodrębniony lokal mieszkalny. Jako przykład można wskazać np. wymogi dotyczące nasłonecznienia pokoi mieszkalnych (§ 60 rozporządzenia WT), wymogi co do drzwi do mieszkań, przy braku takich wymogów odnoszących się do drzwi do poszczególnych pomieszczeń (§ 62 rozporządzenia WT), regulacje dotyczące sposobu przewietrzenia mieszkania (§ 91 rozporządzenia WT), szerokości dróg ewakuacyjnych, w tym skrzydeł drzwi stanowiących wyjście z takich nowopowstałych mieszkań na drogę ewakuacyjną (§ 242 rozporządzenia WT), a nawet kwestii dotyczącej wentylacji w wyodrębnionych lokalach mieszkalnych, co ma wpływ na warunki higieniczno-sanitarne.

Z uwagi na powyższe zarzuty skargi naruszenia art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b. nie mogą zostać uwzględnione. Zmiana sposobu użytkowania pierwotnego mieszkania nr [...] – w sposób wynikający z art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b. - została wykazana w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości sądu z punktu widzenia legalności. Nie było podstaw do uchylenia zaskarżonych decyzji i umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie, bowiem postępowanie nie było bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a.

Bezskuteczne pozostają też zarzuty odnośnie zastosowanej procedury z art. 71a w związku z art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b., a nie procedury naprawczej z art. 50-51 p.b. Kwestią rozstrzygającą tę kwestię jest zakres i rodzaj robót budowlanych wykonanych w związku ze zmianą sposobu użytkowania mieszkania, a w szczególności to czy wymagały one uzyskania pozwolenia na budowę.

Zgodnie z art. 3 pkt. 7a p.b. przebudowa polega na wykonywaniu robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Ze względu na fakt, iż w związku z robotami budowlanymi przeprowadzonymi w lokalu nr [...] doszło do zmiany jego parametrów użytkowych (chociażby zmiana układu pomieszczeń przez modyfikację istniejących i wstawienie nowych ścian działowych – zob. np. wyroki: z 5 grudnia 2023 r., sygn. akt II OSK 500/21; z 15 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2847/17; z 25 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 29/17, CBOSA) - roboty te należało zakwalifikować jako przebudowę. Dotyczyła ona budynku, którego budowa wymagała pozwolenia na budowę, ale przebudowa budynku nie dotyczyła przegród zewnętrznych oraz elementów konstrukcyjnych budynku. W konsekwencji wykonane roboty budowlane nie wymagały – w dacie ich przeprowadzenia - uzyskania pozwolenia na budowę (vide obecnie art. 29 ust. 4 pkt 1 lit. "a" p.b., a wcześniej art. 29 ust. 2 pkt 1aa p.b., który wprowadzono 28 czerwca 2015 r.; sąd bierze bowiem pod uwagę stan prawny przypadający według daty dokonania robót, a więc po nabyciu przez Skarżących lokalu nr 44). Wykonane roboty budowlane nie stanowią także żadnego z wyjątków wskazanych w art. 71 ust. 6 p.b., a więc zastosowanie miał wprost art. 71 oraz art. 71a p.b. Dopiero gdyby prace wykonane w mieszkaniu nr [...] wymagały uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę, to w myśl art. 71 ust. 6 pkt 1 p.b. rozstrzygnięcie w sprawie zmiany sposobu użytkowania mogłoby nastąpić tylko w decyzji o pozwoleniu na budowę, tj. w trybie postępowania naprawczego przewidzianego w art. 50 i art. 51 p.b. (zob. wyrok z 15 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Ke 623/22, CBOSA).

Błędne jest zatem twierdzenie Skarżącego o konieczności przeprowadzenia w niniejszej sprawie postępowania naprawczego w zakresie odstępstw od projektu budowlanego dokonanych przez dewelopera przed oddaniem budynku do użytkowania (zamiast postępowania w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania). Po pierwsze, jak wyżej wskazano, pozostawanie w obrocie prawnym ostatecznego pozwolenia na użytkowanie wyklucza ewentualne prowadzenie postępowania naprawczego (zob. np. wyroki NSA: z 9 kwietnia 2013 r., sygn. II OSK 2370/11; z 23 maja 2019 r., sygn. II OSK 1716/17, z 2 grudnia 2015 r., sygn. II OSK 201/15, CBOSA). Po wtóre, zdaniem sądu nie sposób jednoznacznie wywieść na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, że prace związane z podziałem lokalu mieszkalnego nr [...] przeprowadzone zostały przed oddaniem budynku do użytkowania.

Pozwolenie na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...]w B. wydano 1 sierpnia 2018 r. Zgodnie z treścią tej decyzji budynek ten składał się m.in. z [...] mieszkań, tak jak w projekcie. Organ wydający tę decyzję stwierdził wprost, że budynek wykonano zgodnie z warunkami pozwolenia na budowę. Okoliczności te potwierdził także kierownik budowy – P. S. w oświadczeniu z 9 lipca 2018 r., w którym ponadto wskazał, że wprowadzono jedynie zmiany nieodstępujące w sposób istotny od zatwierdzonego projektu i warunków pozwolenia na budowę i naniesiono je na rysunki zamienne kolorem czerwonym. Było to wykonanie ścianek szklanych na tarasie X piętra, powiększenie śmietnika z zachowaniem bilansu miejsc postojowych, likwidacja wiatrołapów oraz wydzielenie wózkowni i pomieszczenia ochrony (k. 43 akt adm.). Ponadto z aktu notarialnego z 22 stycznia 2019r. wynika, że Skarżący nabył jeden lokal mieszkalny o nr [...] składający się z dwóch łazienek, dwóch sypialni, jednego pokoju dziennego z aneksem kuchennym oraz korytarza o łącznej powierzchni 73,73 m2 (k. 66 akt adm.). Treść ww. dokumentów, będących dokumentami urzędowymi, nie została skutecznie podważona przez Skarżącego.

Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, nie istnieje potrzeba udowadniania faktów, które wynikają z dokumentu urzędowego. Organ też nie może pominąć okoliczności wynikających z dokumentu urzędowego, jeżeli są one istotne w sprawie. Nie może ich kwestionować bez uprzedniego wzruszenia domniemania wynikającego z art. 76 § 1 k.p.a. (zob. wyrok NSA z 26 stycznia 2023 r., sygn. II GSK 1712/21). Dokumentem urzędowym jest w szczególności akt notarialny, na mocy którego nabyto lokal mieszkalny nr [...], czy też decyzja w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie budynku przy ul. [...] w B., jako dokumenty sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania (por. np. wyroki NSA z dnia 19 maja 2021 r., sygn. I OSK 3195/18; z dnia 9 maja 2014 r., I OSK 2384/12). Treści tych dokumentów nie podważają dowody przedstawione przez skarżącego w postaci zdjęć, korespondencji e-mail, czy załączników do umowy przyłączeniowej. Nie sposób stwierdzić, czy zdjęcia załączone przez stronę skarżącą faktycznie stanowią fotorelację stanu mieszkania nr [...] przed jego nabyciem przez skarżącego (zdjęcia nie zawierają choćby metadanych, a jedynie odręczny opis).Także krótki wydruk korespondencji mailowej nie stanowi wiarygodnego dowodu odnośnie żadnych konkretnych okoliczności, zaś odpis załączników dotyczących sprzedaży energii elektrycznej nie jest nawet poświadczoną kopią dokumentów. Dowody te nie mogły stanowić przeciwwagi dla dokumentów urzędowych. Dlatego za bezzasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. a za prawidłowe przyjęcie przez organy i ustalenia okoliczności faktycznych sprawy w oparciu o ww. dokumenty urzędowe. Dodatkowo wskazać należy za PWINB, iż przyjęcie że podział miał miejsce przed oddaniem budynku do użytkowania wykluczyłby możliwość zaakceptowania dokumentacji towarzyszącej udzieleniu pozwolenia na użytkowanie (nie byłaby spełniona wymagana prawem liczba niezbędnych miejsc postojowych).

W związku z właściwą kwalifikacją działania inwestorów jako zmiany sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego wielorodzinnego (w istocie lokalu mieszalnego nr [...]) i wynikającym z tego właściwym wyborem procedury z art. 71a p.b. - organ pierwszej instancji prawidłowo również, zgodnie z treścią art. 71a ust. 1 p.b., wezwał Skarżącego do wstrzymania użytkowania lokali nr [...] i [...], a także zobowiązał do przedłożenia dokumentów z art. 71 ust. 2 p.b. w terminie do 30 października 2022 r. Postanowienie to otworzyło drogę do przeprowadzenia legalizacji samowolnej zmiany sposobu użytkowania. Skarżący jednak ani nie wstrzymał użytkowania lokali, ani nie przedłożył wymaganych dokumentów, a jedynie pismem z 8 listopada 2023 r. wniósł o umorzenie postępowania (k. 111 akt adm.). Doprowadziło to do konieczności zastosowania art. 71a ust. 4 p.b., zgodnie z którym w takim przypadku organ nadzoru budowlanego, w drodze decyzji, nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Już zatem samo niedostarczenie dokumentacji skutkować musiało wydaniem przez organ nadzoru budowlanego decyzji w przedmiocie nakazania przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania (zob. wyrok NSA z 22 stycznia 2016 r., sygn. II OSK 1260/14, CBOSA).

W zakresie adresata obowiązku wynikającego z decyzji podkreślić trzeba, że ze względu na ogólną zasadę, zgodnie z którą odpowiedzialność za użytkowanie i utrzymanie obiektu budowlanego zgodnie z jego przeznaczeniem spoczywa na właścicielu lub zarządcy obiektu budowlanego, to także na tych podmiotach ciąży obowiązek poniesienia konsekwencji samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku (w tym przypadku lokali mieszkalnych) (zob. wyrok NSA z 16 lutego 2021 r., sygn. II OSK 1758/18, CBOSA). Prawidłowo więc jako adresata decyzji wydanych w niniejszej sprawie określono Skarżącego.

Reasumując wskazać trzeba, że organy nadzoru budowlanego obydwu instancji prawidłowo ustaliły stan faktyczny w sprawie, zebrany materiał dowodowy był wystarczający do jego ustalenia w taki sposób, jak przedstawiono w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji. W zakresie przebiegu postępowania administracyjnego nie stwierdzono naruszeń przepisów postępowania, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy dopełniły wszelkich wymogów procesowych przy ustalaniu okoliczności faktycznych, które są istotne, a przede wszystkim w sposób prawidłowy i wystarczający skompletowały materiał dowodowy oraz oceniły go zgodnie zasadami prawdy obiektywnej, a także zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej. Wyrazem tego są pisemne motywy rozstrzygnięć w pełni oddające stan rzeczy i zawierające przekonującą argumentację, a więc odpowiadające warunkom z art. 107 § 3 k.p.a.

W konsekwencji sąd ocenił jako nienaruszającą prawa kwalifikację robót budowlanych przeprowadzonych w przedmiotowych lokalach, zastosowanie procedury dotyczącej samowolnej zmiany sposobu użytkowania, a finalnie nakazanie Skarżącemu przywrócenie poprzedniego sposób użytkowania. W związku z tym skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a., o czym orzeczono jak w sentencji.