Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 4 listopada 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędziowie Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lutego 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 1902/12 w sprawie ze skargi T. K., M. K. i W. K. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wniosku oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 8 lutego 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T. K., M. K. i W. K. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2012 r. utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2012 r. o zwrocie wniosku.

Zaskarżony wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Wnioskami z dnia 2 czerwca 2012 r. T. K., M. K. i W. K. wystąpili do Wojewody Mazowieckiego z żądaniem zwrotu części nieruchomości stanowiącej w przeszłości własność ich poprzednika prawnego S. K. W uzasadnieniu wskazali, że nieruchomość wchodziła w skład majątku ziemskiego "[...]", który został przejęty na cele reformy rolnej w trybie dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r., Nr 3, poz. 13). Wobec tego, że część tego majątku nie została rozparcelowana i znajduje się obecnie w zasobach Agencji Nieruchomości Rolnych, to powinna podlegać zwrotowi jako zbędna na cele reformy rolnej.

W podjętym na podstawie art. 66 § 3 kpa postanowieniu o zwrocie wniosku Wojewoda Mazowiecki stwierdził, że w obowiązujących przepisach prawa brak podstawy materialnoprawnej umożliwiającej rozpatrzenie żądania w trybie administracyjnym. Roszczenie o wydanie części nieruchomości przejętej na cele reformy rolnej ma charakter cywilnoprawny, a zatem właściwym do jego rozpoznania jest sąd powszechny.

Utrzymując w mocy postanowienie organu I instancji, w wyniku wniesionego przez skarżących zażalenia, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w uzasadnieniu postanowienia wyjaśnił, że ani dekret z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, ani inne obecnie obowiązujące przepisy prawa nie zawierają norm umożliwiających organom administracji publicznej rozstrzyganie w trybie administracyjnym o zwrocie nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej i na ten cel niewykorzystanych. Wskazał, że zgodnie z art. 66 § 3 kpa, jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ do którego podanie wniesiono zwraca je wnoszącemu. Skoro żądanie wniosku dotyczy zwrotu nieruchomości przejętej na cele reformy rolnej, to takie żądanie ma charakter cywilny i podlega właściwości sądu powszechnego. Dodatkowo organ wyjaśnił, że w trybie administracyjnym może być rozpatrywany wyłącznie wniosek o stwierdzenie, czy dana nieruchomość przejęta na cele reformy rolnej podpadała pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Rozpatrując takie żądanie, na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51 ze zm.), organ może orzekać nie tylko w zakresie norm obszarowych, o których mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, lecz także o tym, czy dana nieruchomości była nieruchomością ziemską o charakterze rolniczym (w części bądź w całości), a jeżeli taką w jakiejś części nie była, to czy ta część pozostawała w związku funkcjonalnym (łączności) z nieruchomością ziemską.

We wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze T. K., M. K. i W. K. zarzucili, że organy nie rozważyły możliwości uwzględnienia wniosku na podstawie art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.). Wskazali, że majątek ziemski ich poprzednika nie został przejęty w trybie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, lecz miał status prawny nieruchomości opuszczonej, a zatem w rozpatrywanej sprawie powinny znaleźć zastosowanie przepisy ustawy z dnia 6 maja 1945 r. o majątkach opuszczonych i porzuconych (Dz. U. Nr 17, poz. 97) oraz dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz.U. Nr 13, poz.87).

Oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), określanej dalej jako P.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podzielił stanowisko organów co do konieczności zwrotu wniosku na podstawie art. 66 § 3 kpa. Wyjaśnił, że w przepisach prawa nie występuje podstawa do rozstrzygania przez organ administracji publicznej o zwrocie nieruchomości przejętej na cele reformy rolnej, a takie było żądanie skarżących. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd I instancji wskazał, że w przepisach prawa brak jest także podstawy do rozstrzygania w trybie administracyjnym o zwrocie majątku opuszczonego lub poniemieckiego, a powołany art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie dotyczy przejścia nieruchomości z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa ani w trybie dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, ani dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku M. K. zarzuciła naruszenie art. 58 § 4 P.p.s.a poprzez jego niezastosowanie. Wniosła o zmianę wyroku Sądu I instancji "‘w części dotyczącej odesłania skarżących na drogę postępowania przed sądami powszechnymi". W uzasadnieniu stwierdziła, że przyjęta przez organy i Sąd I instancji teza o właściwości sądu powszechnego jest w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nieuzasadniona, gdyż sąd powszechny odmówił merytorycznego rozpatrzenia sprawy w aspekcie uprawnień wynikających z przepisów o majątkach opuszczonych i poniemieckich. Wywiodła, iż Sąd I instancji podzielił jej stanowisko, że nieruchomość nie została przejęta w trybie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, a w sprawie znajdują zastosowanie przepisy o majątkach opuszczonych. Niezasadnie natomiast Sąd ten przyjął, że dochodzenie zwrotu takiej nieruchomości następuje przed sądem powszechnym. Zaznaczyła, że wyłącznie ta teza Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o przyjęciu w sprawie właściwości sądu powszechnego jest podstawą zaskarżenia wyroku. Skarżąca wskazała, że sprawa była już przedmiotem rozpoznania sądu powszechnego, który jednakże uchylił się od oceny prawnej dotyczącej przepisów o majątkach opuszczonych i porzuconych. Z dalszych wywodów skargi kasacyjnej wynika, że postępowanie przed sądem powszechnym prowadzone było z powództwa skarżących o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, o którym mowa w art. 10 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2013 r., poz. 707). Skarżąca wywiodła, że wobec stanowiska Wojewody Mazowieckiego podtrzymanego przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi i następnie przez Sąd I instancji w związku z odesłaniem spadkobierców do sądu powszechnego powstał negatywny spór kompetencyjny.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., o ile w sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., rozpoznaje ją wyłącznie w granicach skargi kasacyjnej. Granice te wyznaczają określone w skardze kasacyjnej wnioski i podstawy. Podstawy skargi kasacyjnej, o których mowa w art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a. to przepisy prawa materialnego i przepisy postępowania, których naruszenie zarzuca skarżący. Wynikająca z art. 183 § 1 P.p.s.a. zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej oznacza, że Sąd ten nie może z urzędu (poza przesłankami nieważnościowymi i okolicznościami wskazanymi w art. 189 P.p.s.a.) badać jakichkolwiek innych naruszeń prawa niż te, które podnosi skarżący.

Powyższe wyjaśnienie wydaje się konieczne z tego względu, że w rozpoznawanej sprawie z uwagi na wskazaną podstawę skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł zweryfikować oceny Sądu I instancji co do prawidłowości zaskarżonego postanowienia o zwrocie wniosku, a tym samym nie mógł zbadać zasadniczego zagadnienia prawnego, a mianowicie czy właściwym do rozpoznania sprawy powinien być organ administracji, czy sąd powszechny i czy w związku z tym organ prawidłowo zastosował art. 66 § 3 kpa. W skardze kasacyjnej zarzucono bowiem jedynie naruszenie art. 58 § 4 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie. Przepis ten stanowi, że sąd nie może odrzucić skargi z powodu, o którym mowa w § 1 pkt 1, jeżeli w tej sprawie sąd powszechny uznał się za niewłaściwy. Przepis ten pozostaje zatem w związku z treścią art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. zgodnie z którym sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Z powyższego wynika, że do naruszenia art. 58 § 4 P.p.s.a może dojść jedynie w sytuacji gdy wojewódzki sąd administracyjny odrzuci skargę z powodu swojej niewłaściwości, a w tej samej sprawie, co wymaga podkreślenia, że w tej samej sprawie, sąd powszechny uznał się już wcześniej niewłaściwym, przy czym wyrazem uznania niewłaściwości sądu powszechnego jest postanowienie tego sądu o odrzuceniu pozwu podjęte na podstawie art. 199 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania cywilnego. Ten ostatni przepis stanowi, że sąd odrzuci pozew, jeżeli droga sądowa jest niedopuszczalna. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie odrzucił skargi na podstawie art. 58 § 1 P.p.s.a., lecz orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a., przyjmując tym samym, że jest właściwy do jej rozpoznania. Uznał, że organy nie naruszyły art. 66 § 3 kpa i prawidłowo rozstrzygnęły o zwrocie wniosku. Stanowisko, że kontrola Sądu I instancji została przeprowadzona wadliwie i że nie istniały podstawy do zwrotu wniosku z tego względu, że jak twierdzi skarżąca, sąd powszechny uznał się za niewłaściwy, wymagała w podstawach skargi kasacyjnej wskazania na przepis art. 66 § 3 kpa w powiązaniu z właściwymi przepisami ustawy stosowanej przez sąd administracyjny, czyli Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (por. uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygnaturze I OPS 10/09 z 26 października 2009 r. dostępna na https://cbois.nsa.gov.pl).

Wyjaśnienia wymaga, że wbrew stanowisku skarżącej, w rozpoznawanej sprawie nie doszło do negatywnego sporu kompetencyjnego ani na płaszczyźnie między sądem administracyjnym, a sądem powszechnym, ani też w relacji między organem administracji publicznej, a sądem powszechnym. Zaistnieniu negatywnego sporu kompetencyjnego między sądem powszechnym, a sądem administracyjnym przeciwdziałają zresztą uregulowania przewidziane właśnie w art. 58 § 4 P.p.s.a i art. 1991 kpc. Ten ostatni przepis stanowi bowiem, że sąd nie może odrzucić pozwu z tego powodu, że do rozpoznania sprawy właściwy jest organ administracji publicznej lub sąd administracyjny, jeżeli organ administracji publicznej lub sąd administracyjny uznały się w tej sprawie za niewłaściwe. Ustanowione w tych przepisach reguły kolizyjne powodują, że jeżeli w sprawie nie będącej sprawą sądowoadministracyjną, a zatem nie należącą do właściwości sądu administracyjnego sąd powszechny wcześniej odrzucił pozew, to zgodnie z art. 58 § 4 P.p.s.a. sąd administracyjny nie może już odrzucić skargi i obowiązany jest rozpoznać sprawę. W takim przypadku właściwość sądu administracyjnego zostaje ukształtowana postanowieniem sądu powszechnego o odrzuceniu pozwu (por. B. Adamiak, Rozgraniczenie właściwości sądów w polskim systemie prawnym [w:] Sądownictwo administracyjne gwarantem wolności i praw obywatelskich 1980-2005, red. J. Góral, R. Hauser, J. Trzciński, Warszawa 2005 s. 13- 14). Ratio legis wskazanych przepisów gwarantuje konstytucyjne prawo do sądu. Analogicznie, zaistnieniu negatywnego sporu kompetencyjnego między organem administracji publicznej, a sądem powszechnym przeciwdziałają reguły kolizyjne ustanowione w art. 66 § 4 kpa i cytowanym wyżej art. 1991 kpc. Zgodnie natomiast z art. 66 § 4 kpa organ nie może zwrócić podania z tej przyczyny, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, jeżeli w tej sprawie sąd uznał się już za niewłaściwy. Z przyjętego rozwiązania w art. 66 § 4 kpa i art. 1991 kpc wynika, że w razie sporu negatywnego o właściwości do rozpoznania sprawy przesądza organ lub sąd, w zależności, który jako pierwszy otrzymał podanie, lub w przypadku sądu pozew. Z twierdzeń skarżącej nie wynika, aby skarżący przed sądem powszechnym domagali się wydania (zwrotu) części nieruchomości wchodzącej wcześniej w skład majątku ziemskiego "[...]" i aby sąd powszechny odrzucił w tej sprawie pozew, uznając właściwość organu administracji publicznej do jej załatwienia. Ewentualne oddalenie powództwa, czy odrzucenie pozwu o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym nie stanowiłoby zatem dla organu przeszkody do zwrotu podania o wydanie nieruchomości. Zaznaczyć należy, że to ostatnie wyjaśnienie odnosi się wyłącznie do błędnego stanowiska skarżącej wyrażonego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej i nie jest związane z oceną prawidłowości wyroku Sądu I instancji. Ocena ta bowiem z uwagi na nietrafnie powołaną podstawę skargi kasacyjnej nie mogła być przez Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzona w pełnym zakresie, a tylko w granicach zarzutu związanego z naruszeniem art. 58 § 4 P.p.s.a.

Z powyższych względów, nie znajdując także podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej z przyczyn wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. i 189 P.p.s.a., a więc z przyczyn branych pod uwagę przez Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu, orzeczono o jej oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.