Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 lutego 2021 r. sprawy ze skargi J. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.

Decyzją z dnia [...] listopada 2019 nr [...] Burmistrz L. ustalił na rzecz M. i A. S. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem wbudowanym i budynkiem gospodarczym wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce o nr [...] położonej w obrębie [...] w miejscowości L.. Odnośnie warunków w zakresie infrastruktury technicznej organ I instancji ustalił, że ścieki – z powodu braku możliwości przyłączenia do sieci zbiorczej, do czasu jej wybudowania - będą odprowadzane do indywidualnej oczyszczalni ścieków lub szczelnego zbiornika na nieczystości ciekłe.

Nie zgadzając się z przedmiotową decyzją odwołanie od niej złożył J. L. (dalej: "odwołujący", "skarżący", "strona"), właściciel sąsiedniej nieruchomości, wnosząc o jej uchylenie w całości. Zdaniem odwołującego się, nie rozpatrzono właściwie kwestii uzbrojenia działki w zakresie odprowadzania ścieków. Jak wynika z decyzji nieczystości odprowadzane będą do ekologicznej oczyszczalni lub szamba, w sytuacji gdy w pobliżu biegnie sieć kanalizacyjna oraz wodociągowa. W rezultacie odwołujący się nie zgodził się ze stanowiskiem organu, jakoby istniejące sieci biegły za daleko od analizowanej działki. Nadto, zakwestionował stanowisko Gminnego Zakładu Komunalnego, na które powołał się organ, o braku możliwości podłączenia działki do sieci kanalizacji. Podkreślił, że w 2014 r., z jego inicjatywy toczyło się postępowanie o ustalenie warunków zabudowy dla tej samej działki o numerze [...], której wówczas był właścicielem i organ odmówił mu ustalenia warunków. Wedle strony, skoro w 2014 r. nie wydano pozwolenia na gromadzenie zanieczyszczeń w zbiorniku bezodpływowym, to w 2019 r. również nie ma podstaw do wydania takiego rozstrzygnięcia.

W wyniku rozpoznania sprawy na skutek wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r., nr [...] [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., powoływanej dalej: "k.p.a.") w związku z art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293, zwanej dalej: "ustawą"), utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że w oparciu o sporządzoną analizę urbanistyczną ustaliło, iż planowana inwestycja stanowi kontynuację funkcji cech i parametrów istniejącej zabudowy mieszkalnej w analizowanym obszarze. Zdaniem organu, realizacja budynku mieszkalnego jednorodzinnego na wnioskowanym terenie nie będzie stanowiła wyodrębnionego rodzaju budownictwa i nie będzie kolidowała z istniejącą zabudową, ponieważ wokół dominuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Wnioskowana działka nr [...] nie jest zabudowana, posiada dostęp do drogi publicznej ul. [...] przez dojazd wewnętrzny, dz. nr [...] i ul. [...].

Nadto, Kolegium uznało za prawidłowo ustalone parametry wnioskowanej zabudowy takie jak: wskaźnik zabudowy, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, szerokość elewacji frontowej, czy parametry geometrii dachu.

Wedle organu, przedmiotem sporu pozostają natomiast ustalenia organu I instancji odnośnie uzbrojenia terenu. Uzupełniona analiza w tej kwestii wskazuje jako uzbrojenie zastępcze budowę indywidualnej oczyszczalni ścieków lub szczelnego zbiornika na nieczystości ciekłe i studni wierconej, do czasu wybudowania sieci zbiorczych. Powołując się na treść analizy organ podniósł, że skoro w obszarze analizowanym sieć kanalizacyjna przebiega w odległości około 105 m od granicy dz. [...] (przez działkę nr [...]) oraz około 95 m od granicy działki (w drodze wojewódzkiej dz. nr [...]), to nie ma możliwości przyłączenia przedmiotowej inwestycji do sieci bez jej rozbudowy. Samo istnienie sieci, nawet przy granicy działki, nie gwarantuje możliwości przyłączenia, ponieważ to zarządca sieci, znając jej parametry i przepustowość, określa możliwość przyłączenia do sieci zbiorczej.

Stanowisko autora analizy zostało potwierdzone w piśmie Gminnego Zakładu Komunalnego w L. (dalej: "GZK") z dnia 16 marca 2019 r skierowanym do Burmistrza L., w którym wskazano, że J. L. zwrócił się w 2014 roku do GZK o podanie możliwości przyłączenia działek od nr [...] do [...] do sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej. W sierpniu 2014 r. odbyło się spotkanie J. L. przy udziale tłumacza z kierownikiem GZK L., podczas którego ustalono, że właściciel przedmiotowych działek wybuduje odcinek wewnętrznej sieci kanalizacyjnej na działce [...], do której przyłączone zostaną wyżej wymienione działki. Wskazano, że przez działki [...], [...] oraz [...] przebiega odcinek kanalizacji, którego właścicielem jest Gmina L.. Działka [...] miała spełniać charakter drogi wewnętrznej. Zamierzenie to nigdy nie zostało zrealizowane. Natomiast w roku 2018 do GZK zwrócił się nowy właściciel działki [...] z pytaniem o możliwość przyłączenia jej do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. W związku z tym, że wyżej opisana koncepcja podłączenia działek do sieci kanalizacyjnej upadła, stwierdzono brak możliwości przyłączenia tej działki do sieci.

Mając powyższe na względzie organ podniósł, że twierdzenia skarżącego o domniemanym istnieniu uzbrojenia dla przedmiotowej działki pozostają gołosłowne i nie znajdują oparcia w stanowisku odpowiedzialnej za ten stan rzeczy jednostki, tj. Gminnego Zakładu Komunalnego w L.. W rezultacie Kolegium, powołując się na deklarację zarządcy sieci oraz aktualną kopię mapy zasadniczej stwierdziło, że na przedmiotowej działce uzbrojenie nie istnieje, co czyni możliwym ubieganie się przez inwestora o uzbrojenie zastępcze.

Opisaną decyzję organu odwoławczego J. L. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. W uzasadnieniu skarżący wyjaśnił, że w 2014 r. wystąpił o ustalenie warunków zabudowy dla działki nr [...], której wówczas był właścicielem. Decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. Burmistrz L. odmówił ustalenia tych warunków, w sytuacji gdy wnioskowano o odprowadzanie nieczystości do zbiornika bezodpływowego, zaś wedle GZK istniała możliwość podłączenia przedmiotowej działki do istniejącej gminnej sieci kanalizacyjnej. Natomiast w kolejnym postępowaniu, zainicjowanym przez aktualnego właściciela działki, organ pozytywnie odniósł się do deklaracji inwestora odnośnie odprowadzania nieczystości do zbiornika bezodpływowego, powołując się przy tym na opinię tej samej jednostki, czyli Gminnego Zakładu Komunalnego, o braku możliwości podłączenia do sieci. Zdaniem skarżącego, na potwierdzenie powyższej argumentacji organ winien żądać odpowiednich ekspertyz, które powinny podlegać zbadaniu w ramach postępowania administracyjnego.

Końcowo strona zarzuciła naruszenie prawa poprzez nierówne traktowanie obywateli oraz wydanie decyzji bez dokładnego jej udokumentowania ekspertyzami.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie oraz podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone

w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) w związku z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019r., poz. 2325 ze zm.) – dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

W rozpoznawanej sprawie inwestor wystąpił z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem wbudowanym i budynkiem gospodarczym wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce o nr [...], położonej w obrębie [...] w miejscowości L..

Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych

i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Trafnie podkreśliło Kolegium, że dla pozytywnego wydania decyzji o warunkach zabudowy muszą być spełnione łącznie wszystkie wymienione w tym przepisie przesłanki. Określona w punkcie 1 art. 61 ust. 1 ustawy przesłanka kontynuacji istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych wyraża wprowadzoną przez ustawodawcę zasadę tzw. "dobrego sąsiedztwa", uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do cech zagospodarowania terenu sąsiedniego.

Instrumentem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy, opisane w art. 61 ust. 1 ustawy, jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana analizą architektoniczno-urbanistyczną. W myśl § 3 ust. 1 i 2 Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588) – dalej jako "rozporządzenie", w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Niewątpliwie sporządzenie tego dokumentu ma więc fundamentalne znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest podstawowym dowodem, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu.

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie analiza urbanistyczna została sporządzona w sposób prawidłowy, a wyciągnięte na jej podstawie wnioski przez organy orzekające są niewadliwe.

Kwestię sporną w niniejszej sprawie stanowią ustalenia organu odnośnie uzbrojenia terenu w zakresie kanalizacji. Przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku gdy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5 jest wystarczające dla zamierzenia budowalnego. Z kolei w ust. 5 powołanego artykułu wskazano, że przedmiotowa decyzja może być wydana, gdy zgodna jest z przepisami odrębnymi. W § 26 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019r., poz.1065) przewidziano, że w razie braku warunków przyłączenia sieci kanalizacyjnej działka budowalna może być wykorzystana pod zabudowę budynkami przeznaczonymi na pobyt ludzi, pod warunkiem zastosowania zbiornika bezodpływowego lub przydomowej oczyszczalni ścieków. Inaczej rzecz ujmując, powołane przepisy nakazują, aby na działce przeznaczonej pod zabudowę było zapewnione odprowadzanie ścieków, a może to się odbywać przez przyłączenie do sieci kanalizacyjnej bądź zastosowanie zbiornika bezodpływowego lub przydomowej oczyszczalni ścieków.

Z analizy urbanistycznej sporządzonej w sprawie wynika, że z uwagi na brak możliwości przyłączenia działki inwestycyjnej do sieci kanalizacyjnej, do czasu realizacji uzbrojenia zbiorczego, podtrzymano możliwość realizacji rozwiązań alternatywnych. Powyższe ustalenia autor analizy oparł o znajdujące się w aktach sprawy pismo Kierownika Gminnego Zakładu Komunalnego w L. z dnia 1 sierpnia 2018 r. (L.dz. [...]), w którym wskazano, że nie ma możliwości zapewnienia dostawy wody i odbioru ścieków z działki inwestora, z uwagi na brak sieci wodociągowej i kanalizacyjnej w jej rejonie. Do przyłączenia ww. działki niezbędna jest rozbudowa sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, czego gmina L. nie planuje.

W ramach procedury administracyjnej organ uwzględnił powyższe stanowisko

o braku możliwości przyłączenia projektowanej inwestycji do sieci kanalizacji, a w rezultacie prawidłowo ustalił uzbrojenie zastępcze w postaci indywidualnej oczyszczalni ścieków lub szczelnego zbiornika na nieczystości ciekłe.

Stanowisko organu znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym, przez istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, o jakim mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy, należy rozumieć nie tylko możliwość przyłączenia do sieci kanalizacyjnej ale też zastosowanie uzbrojenia zastępczego, czyli zbiornika bezodpływowego lub przydomowej oczyszczalni ścieków. Celem przepisu art. 61 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 ustawy nie jest uzależnienie wydania decyzji o warunkach zabudowy od faktycznego istnienia uzbrojenia terenu, ale jedynie zagwarantowanie, że powstanie stosowne uzbrojenie, pozwalające na prawidłowe korzystanie z obiektów budowlanych (por. wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 578/18, publ. na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Odnosząc się do twierdzenia skarżącego dotyczącego możliwości podłączenia przedmiotowej działki do gminnej sieci kanalizacyjnej w 2014 r. wyjaśnić należy, że organ nie zaprzeczył istnieniu tej sieci, jednak istotne dla rozpoznania sprawy jest ustalenie, że kanalizacja przebiega w znacznej odległości od granicy działki inwestycyjnej (ponad 100 m).

Mając na uwadze, że powołane przepisy art. 61 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 ustawy nie wskazują sposobu analizy uzbrojenia terenu, należało uznać, że znajdujące się w aktach sprawy zapewnienie Kierownika Gminnego Zakładu Komunalnego w L. z dnia 1 sierpnia 2018 r., uzupełnione pismem z dnia 26 marca 2019 r., wypełnia przesłanki określone wskazanymi przepisami, co znalazło odzwierciedlenie w analizie, w oparciu o którą organy prawidłowo przyjęły, że projektowane alternatywne uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanej inwestycji. Tym samym, wbrew stanowisku skarżącego, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie dawał organowi podstaw do podważania wiarygodności stanowiska zarządcy o braku sieci kanalizacyjnej i domagania się dodatkowych ekspertyz dokumentujących to stwierdzenie.

Na prawidłowe ustalenia organu nie ma wpływu podniesiona przez skarżącego okoliczność dotycząca wcześniejszej odmowy ustalenia warunków dla tej samej działki, w sytuacji gdy organ każdą sprawę rozstrzyga indywidualnie, przy uwzględnieniu aktualnego stanu faktycznego sprawy. Jak wynika z pisma Kierownika Gminnego Zakładu Komunalnego w L. z dnia 26 marca 2019 r., skarżący w 2014 r. zwrócił się do Gminnego Zakładu Komunalnego o wskazanie możliwości przyłączenia nie jednej ale szeregu należących do niego działek do sieci wodociągowej oraz kanalizacji sanitarnej, co mogło mieć wpływ na ocenę ówczesnego wniosku, tym bardziej, że cześć z tych działek znajdowała się w bezpośrednim sąsiedztwie z istniejącą siecią wodociągową i kanalizacyjną. Ponadto, ocena prawidłowości wydania skarżącemu innych niż objęta skargą decyzji administracyjnych, wykracza poza zakres kontroli sądowej w ramach niniejszego postępowania.

Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.