Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska, Sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.), Sędzia NSA Jerzy Solarski, Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 1 lipca 2008 r. sygn. akt IV SA/Wr 63/08 w sprawie ze skargi L. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 1 lipca 2008 r., sygn. akt IV SA/Wr 63/08 oddalił skargę L. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] grudnia 2007 r., nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy.

L. F. wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2007 r. zwrócił się do Wydziału Lokali Mieszkalnych i Użytkowych Urzędu Miejskiego we Wrocławiu o udostępnienie mu, w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, za okres od 2000 r. do pierwszego kwartału 2007 r. wykazu lokali mieszkalnych stanowiących pustostany (niezasiedlonych), znajdujących się w rejestrze tego Wydziału.

Pismem z dnia [...] października 2007 r. Dyrektor Wydziału Organizacyjno-Prawnego i Kadr Urzędu Miejskiego we Wrocławiu poinformował L. F., że żądane przez niego informacje mają charakter informacji przetworzonej i zgodnie z art. 3 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), uzyskanie takiej informacji publicznej uzależnione jest od wykazania przez wnioskodawcę szczególnego interesu publicznego.

W piśmie z dnia [...] października 2007 r. L. F. podał, że żąda wnioskowanych informacji w celu: 1) wykazania, że rejestry prowadzone przez Wydział Lokali Mieszkalnych i Użytkowych lub przez Zarząd Zasobu Komunalnego zgadzają się z innymi danymi źródłowymi oraz 2) porównania ze swoimi danymi, z których wynika, że pustostany nie dotyczą nie tylko pojedynczych lokali mieszkalnych ale także całych budynków mieszkalnych, a ponadto 3) są mu one niezbędne w związku z pozwem "o wypłatę znaleźnego" (nagrody) za wskazanie siedmiu pustostanów.

Prezydent Wrocławia decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.), odmówił udostępnienia L. F. wnioskowanych informacji, uznając że stanowią one informacje przetworzone, a brak jest "szczególnej istotności dla interesu publicznego w udostępnieniu tych informacji."

Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu, po rozpoznaniu odwołania L. F., decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze. zm., - zwana dalej kpa), zaskarżoną decyzję utrzymało w mocy. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia Kolegium stwierdziło, iż istotą żądania zgłoszonego przez L. F. jest udostępnienie mu informacji publicznej przetworzonej, tj. takiej, która co do zasady wymaga dokonania stosownych obliczeń, zestawień informacji, samodzielnego ich zredagowania związanego z koniecznością przeprowadzenia przez podmiot zobowiązany do czynności analitycznych, ekspertyz połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych. W myśl przepisu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.) uzyskanie tego typu informacji możliwe jest w zakresie, w jakim jest to szczególnie uzasadnione ze względu na interes publiczny. Pojęcie "interesu publicznego" jest pojęciem niedookreślonym, nieposiadającym zwartej, zapisanej formuły na gruncie obowiązującego prawa. Jego ustalenie następuje w kontekście różnego rodzaju zdarzeń społecznych, politycznych, gospodarczych. Za sprawę szczególnie istotną dla interesu publicznego uznaje się taką, która - ze względu na rodzaj, czas, miejsce, sposób oraz okoliczności rozstrzygania i realizacji - w istotnym zakresie wpływa lub może wpływać na wykonywanie przez podmioty władzy publicznej ich uprawnień i obowiązków. W zakresie prawa dostępu do informacji oznacza to, że interes publiczny istnieje wówczas, gdy uzyskanie określonych informacji mogłoby mieć znaczenie z punktu widzenia funkcjonowania państwa, np. w konsekwencji usprawniałoby działanie jego organów. Dla uzasadnienia szczególnego interesu publicznego niezbędne jest więc wykazanie, że działanie organów i innych podmiotów realizujących zadania publiczne wywołało lub będzie wywoływać skutki potencjalnie wobec dużego kręgu adresatów. Wnioskodawca musi więc wykazać, że informacje, które zamierza uzyskać, nie dotyczą wyłącznie jego interesu, a ponadto zobowiązany jest określić okoliczności i faktów pozwalające na przyjęcie, że działa on w interesie publicznym, a sprawa, o której chce zostać poinformowany, ma szczególne znaczenie. Tymczasem L. F. - zdaniem Kolegium - nie wykazał, aby spełnienie jego żądania było szczególnie istotne dla interesu publicznego oraz w jaki sposób zamierza wykorzystać uzyskane informacje zgodnie z wymaganym dla ich udostępnienia interesem publicznym. W tym zakresie stanowczo niewystarczające jest powoływanie się jedynie na chęć dokonania bliżej nieokreślonych porównań, czy sprawdzenia danych organu z ustalonym stanem faktycznym.

Powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu L. F. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Domagając się uchylenia tej decyzji i zobowiązania organu do udzielenia wnioskowanych informacji, stwierdzając, iż informacje, o które się ubiega, nie stanowią informacji przetworzonej, gdyż powinny być zawarte w rejestrach. Skarżący powołał ponadto uchwałę Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 1 kwietnia 2004 r. w sprawie przyjęcia wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy Wrocław w latach 2004 - 2008, określającą kwotę (125796 zł) przeznaczoną na eksploatację pustostanów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wspomnianym wyrokiem z dnia 1 lipca 2008 r. sygn. akt IV SA/Wr 63/08, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ. U. Nr 135, poz. 1270 ze zm. - dalej powoływanej jako P.p.s.a.), skargę L. F. oddalił.

W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że wniosek skarżącego z dnia [...] sierpnia 2007 r. prawidłowo został przez organy administracyjne zakwalifikowany jako żądanie udostępnienia informacji publicznej przetworzonej. Przedmiotem żądania skarżącego jest bowiem sporządzenie wykazu mieszkań, budynków i podanie ich adresów. Wymaga ono zatem podjęcia przez organ dodatkowych czynności polegających na przykład na sięgnięciu do dokumentacji źródłowej, sporządzenia zestawień, analiz z wyciągów oraz zaangażowania środków osobowych i finansowych, co rzeczywiście informację tę czyni informacją przetworzoną. Podobne stanowisko wynika z wyroku NSA z dnia 17 października 2006 r. sygn. akt I OSK 1547/05, w którym przyjęto, iż informacja publiczna przetworzona to taka informacja, na którą składa się pewna suma tak zwanych informacji publicznej prostych, dostępnych bez wykazywania przesłanki interesu publicznego. Za względu jednak na treść żądania, udostępnienie wnioskodawcy, konkretnej informacji publicznej nawet o prostym charakterze, wiązać się może z potrzebą przeprowadzenia odpowiednich analiz, zestawień, wyciągów, usuwania danych chronionych prawem. Takie zabiegi czynią zatem informacje proste, informacją przetworzoną, której udzielenie skorelowane jest z potrzebą wykazania przesłanki interesu publicznego.

WSA we Wrocławiu wskazał ponadto, że zgodnie z treścią art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, dla udzielenia informacji nie wystarczy samo istnienie przesłanki interesu publicznego lecz należy wykazać, że czynność ta jest "szczególnie istotna" dla interesu publicznego. Wnioskodawca występujący o udostępnienie informacji publicznej przetworzonej nie musi wskazywać powodów, dla których spełnienie jego żądania będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego. W przypadku wydania decyzji odmownej to podmioty zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej muszą wykazać brak istnienia tej przesłanki ustawowej. Informacja publiczna przetworzona powinna być zatem udostępniona jedynie wtedy, gdy jest to szczególnie istotne z punktu widzenia obiektywnie rozumianego interesu wielu niezindywidualizowanych podmiotów, traktowanych wspólnie jako jeden podmiot. Podmiotem tym może być na przykład wspólnota samorządowa gminna, powiatowa, a także państwo traktowane jako korporacja, którą tworzą jej obywatele i inne osoby zamieszkałe na jej terytorium (por. A. Piskorz - Ryń w glosie do wyroku WSA w Warszawie z dnia 22 lutego 2006 r., II Sa/Wa 1721/05, ST 2007, nr 3, s. 72). Udostępnienie informacji przetworzonej nie powinno nastąpić wyłącznie w interesie prywatnym. Sama deklaracja wnioskodawcy jest przy tym bez znaczenia. Ocena "charakteru interesu" leżącego u podstaw wniosku powinna abstrahować od deklarowanych intencji wnioskodawcy, a być dokonywana według kryteriów obiektywnych ( A. Piskorz - Ryń. j.w.).

W tej sytuacji, zdaniem Sądu I instancji, organ odwoławczy, trafnie badał czy w niniejszym postępowaniu występuje interes publiczny uzasadniający przetworzenie informacji publicznej i udzielenie jej skarżącemu. Zasadnie też Kolegium uznało, że powoływanie się przez L. F. jedynie na chęć dokonania bliższej nieokreślonych porównań czy sprawdzenia posiadanych przez organ danych ze stanem faktycznym (jak należy się domyślać, ustalonym przez skarżącego) jest stanowczo niewystarczające do wykazania przesłanki interesu publicznego. Skarżący nie zamierzał bowiem wykorzystać żadnych informacji publicznych zgodnie z wymaganym dla ich udostępniania interesem publicznym, tj. w sposób szczególnie istotny z punktu widzenia obiektywnie rozumianego interesu wielu niezindywidualizowanych podmiotów, traktowanych wspólnie jako zbiorowość, lecz w interesie indywidualnym.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożył L. F., reprezentowany przez pełnomocnika z urzędu, zaskarżając orzeczenie w całości i wnosząc o zamianę zaskarżonego wyroku poprzez uchylenie decyzji organów obu instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 ppkt a i ppkt c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na uchybieniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez nieuchylenie wadliwych decyzji, w sytuacji gdy organy w obu instancjach nie wykazały, że Wydział Lokali Mieszkalnych i Użytkowych Urzęd Miejskiego we Wrocławiu nie posiada wnioskowanej informacji w postaci nieprzetworzonej ani na czym przetworzenie wnioskowanej informacji miałoby polegać. Tymczasem zasady logiki i doświadczenia życiowego dają podstawę do domniemania, iż Wydział Lokali Mieszkalnych i Użytkowych Urzędu Miejskiego, posiada wnioskowane informacje w postaci prostej, a odmowa ich udzielenia była bezpodstawna.

Strona skarżąca zarzuciła również naruszenie prawa materialnego, tj. błędną wykładnię art. 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej polegającą na przyjęciu, że uzyskanie przez skarżącego informacji przetworzonej nie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, podczas, gdy żądana informacja jest szczególnie istotna dla interesu publicznego z uwagi na bardzo duży brak mieszkań komunalnych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że organy obu instancji nie wykazały by informacja żądana przez skarżącego rzeczywiście miała charakter informacji przetworzonej. Zarzut ten obciąża przede wszystkim organ drugiej instancji, który oparł się wyłącznie na gołosłownych twierdzeniach. Tymczasem, mając na uwadze obowiązek właściwego realizowania gospodarki mieszkaniowej przez samorząd gminny, nie sposób przyjąć, iż wykaz, którego żądał skarżący, nie był w posiadaniu organu I instancji. Na to oczywiste uchybienie Sądu I instancji nie zwrócił uwagi.

Ponadto nawet gdyby przyjąć, iż żądana przez skarżącego informacja rzeczywiście miała charakter informacji przetworzonej, to zdaniem kasatora organy obu instancji, jak i Sąd I instancji, dokonały błędnej wykładni art. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez przyjęcie, iż żądana przez skarżącego informacja nie jest szczególnie istotna dla interesu publicznego. Mając na uwadze powszechnie znany fakt ogromnego deficytu mieszkań komunalnych, nie sposób przyjąć, iż uzyskanie żądanego przez skarżącego wykazu tzw. "pustostanów" w celu sprawdzenia czy nie istnieją wolne lokale, o których nie wie samorząd gminny, nie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej ustawy P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej i z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione są w art. 183 § 2 P.p.s.a. Zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza, iż NSA nie jest uprawniony do powtórnego badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Nie jest też właściwy do zastępowania stron postępowania i korygowania czy uzupełniania wniesionego przez nie środka zaskarżenia. W konsekwencji zakres postępowania kasacyjnego wyznacza sam kasator, a skuteczność wniesionego przez niego środka zaskarżenia - z wyjątkiem wspomnianej nieważności postępowania - zależy od właściwego sposobu sformułowania i uzasadnienia podstaw kasacyjnych. Zarzuty i zastrzeżenia strony determinują kierunek badawczy, jaki Sąd II instancji powinien podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem rozpatrywać naruszenia innych przepisów lub w innym zakresie niż wskazane przez samego kasatora.

Z uwagi na tę zasadę związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami kasacyjnymi oraz określone wymogi formalne i materialne, które musi spełniać skarga kasacyjna, ustawodawca w art. 175 § 1 P.p.s.a. określił krąg podmiotów uprawnionych do sporządzenia omawianego środka zaskarżenia. Wprowadzenie tzw. przymusu adwokacko-radcowskiego miało gwarantować sporządzenie skargi kasacyjnej na odpowiednim poziomie merytorycznym i formalnym, umożliwiającym dokonanie pełnej kontroli zaskarżonego orzeczenia.

Taka kontrola jest możliwa jedynie w przypadku powołania w skardze kasacyjnej konkretnych norm prawnych kwestionowanych przez kasatora. Dla zawodowego pełnomocnika nie powinno ulegać wątpliwości, że należy dokładnie określić przepisy prawa złamane zaskarżonym orzeczeniem, ze wskazaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu (ewentualnie innych jednostek redakcyjnych). Konieczne jest też wyjaśnienie na czym, zdaniem strony skarżącej, polegało naruszenie wytkniętych Sądowi I instancji przepisów.

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę można oprzeć na: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). W rozpatrywanej sprawie pełnomocnik skarżącego powołał się na obydwie podstawy skargi kasacyjnej. W tej sytuacji w pierwszej kolejności, rozpoznaniu podlega drugi z zarzutów.

W ramach podstawy przewidzianej w art. 174 P.p.s.a. zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 ppkt a i ppkt c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W związku z tym zauważyć należy, że nawet niezasadne oddalenie skargi nie polega samo w sobie na nieprawidłowym zastosowaniu art. 145 lub art. 151 P.p.s.a., lecz na błędzie popełnionym w fazie kontroli decyzji, poprzedzającej etap wydania orzeczenia. Art. 145 § 1 pkt 1 lit.a, czy lit.c b P.p.s.a. nie może zatem stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Może być przedmiotem zarzutu skargi kasacyjnej, określonego w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., ale tylko w powiązaniu z innymi odpowiednio przepisami prawa materialnego czy przepisami postępowania. Dopiero ewentualne uchybienie tak powiązanym przepisom decyduje o zasadności ich naruszenia. Brak takiego powiązania oznacza nieskuteczność zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a czy lit.c P.p.s.a (por. wyrok NSA z dnia 29 marca 2007 r.sygn.akt I FSK 1284/06).

Błędnie skonstruowany został także zarzut naruszenia prawa materialnego. Przepis art. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm) ma złożoną strukturę wewnętrzną. Składa się bowiem z dwóch paragrafów. Pierwszy z nich dzieli się dodatkowo na 3 punkty. Kasator nie wykazał zaś, której z tych jednostek redakcyjnych miał, jego zdaniem, uchybić Sąd I instancji. Wyklucza to możliwość odniesienia się do tak ogólnikowego zarzutu. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest bowiem uprawniony do samodzielnego konkretyzowania rozpatrywanego środka zaskarżenia oraz dochodzenia z urzędu, jakie były intencje strony i złamanie, jakiej konkretnie normy zamierzała ona zarzucić Sądowi I instancji.

Niewłaściwie sformułowane przez kasatora podstawy kasacyjne uniemożliwiają merytoryczne ustosunkowanie się do przedstawionych zrzutów. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Dlatego orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).