Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska, sędzia WSA Grzegorz Rząsa, Protokolant ref. Joanna Kicińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2018 r. sprawy ze skargi Gminy G. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz Gminy G. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez Burmistrza Miasta i Gminy [...] jest decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2017r. (znak [...] ), wydana – po rozpatrzeniu wniosku tegoż podmiotu - na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1161), dalej także jako ustawa, w której Minister nie wyraził zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze 17,6252 ha gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klasy RIIIb, położonych w obrębie [...] , w granicach określonych numerami ewidencyjnymi działek wskazanych na załącznikach graficznych.

Stan faktyczny sprawy jest następujący.

Burmistrz Miasta i Gminy [...], działając na podstawie art. 7 ust. 3 ustawy, wnioskiem z dnia [...] listopada 2015r. wystąpił do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o wyrażenie zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze 17,6252 ha gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klasy RIIIb, położonych w obrębie [...], przewidzianych w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, usługową, zieleń urządzoną oraz pod tereny komunikacji. Wniosek Burmistrza został negatywnie zaopiniowany przez Marszałka Województwa [...].

Rozpatrując wskazany wniosek Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, decyzją z dnia [...] października 2017r. nie wyraził zgody na zmianę przeznaczenia zgodnie z projektem planu miejscowego.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podał, że wnioskowane grunty rolne stanowią ok. 58% powierzchni projektu planu i są one wykorzystywane rolniczo.

Od strony zachodniej granica planu przylega do terenów istniejącej zabudowy usługowej, który rozgraniczony jest od wnioskowanych gruntów obszarem pastwisk IV klasy bonitacyjnej. Od strony wschodniej i północnej wnioskowane grunty otoczone są gruntami ornymi klas III-V, a od strony południowej obszar opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego położony jest wzdłuż gruntów ornych klas IV-VI. Usytuowanie to sprawia, że wnioskowane grunty rolne wraz z otaczającymi je gruntami rolnymi tworzą rolniczą przestrzeń produkcyjną.

Organ przytoczył brzmienie art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 6 ustawy. Organ zwrócił uwagę, że celem ustawy jest ochrona gruntów, zarówno ilościowa, jak i jakościowa po to aby zachować zwartą rolniczą przestrzeń produkcyjną, w szczególności gruntów o najwyższej bonitacji, tj. klas I-III. Tymczasem zabudowanie wnioskowanych gruntów rolnych spowodowałoby naruszenie tej zwartości. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi jako priorytet przyjmuje zachowanie jednolitości obszaru rolniczego, uznając za obowiązek zachowanie spójności, jednorodności terenów użytkowanych rolniczo i tym samym zapobieganie nieuzasadnionej ingerencji w te tereny innej funkcji niż rolnicza. Dodatkowo z akt sprawy wynika, że w ostatnich pięciu latach, w granicach gminy, w ramach opracowania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, przeznaczono na cele nierolnicze ponad 76 ha gruntów rolnych, które do chwili obecnej nie zostały zainwestowane. Nadto w granicach gminy [...] usytuowanych jest blisko 65% gruntów rolnych klas słabszych tj. klas IV-VI, które w pierwszej kolejności powinny być zabudowywane (oczywiście przy dążeniu do zwartości zabudowy). Wobec tego przeznaczenie na cele nierolnicze kolejnych gruntów rolnych objętych ochroną byłoby nieracjonalne.

Minister podkreślił, że nie wyklucza przeznaczania na cele nierolnicze gruntów rolnych, a tym samym nie powoduje istotnych ograniczeń dla rozwoju funkcji pozarolniczych na terenach wiejskich, stoi jednak na straży szeroko rozumianego interesu publicznego, opartego na trosce i ochronie najcenniejszych gleb. W sytuacjach, gdy dostrzega uzasadnioną potrzebę rozwoju gminy na gruntach najwyższych klas bonitacyjnych i nie powoduje to ingerencji w otwartą rolniczą przestrzeń produkcyjną, zgoda na zmianę przeznaczenia tych gruntów pod funkcje nierolnicze jest wyrażana. Natomiast w rozpatrywanej sprawie istnieje możliwość realizacji rozwoju gminy [...] bez przeznaczania na cele nierolnicze kolejnych gruntów rolnych wysokich klas bonitacyjnych, charakteryzujących się dużą przydatnością dla produkcji rolniczej.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Burmistrz Miasta i Gminy [...], wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

- przepisów prawa materialnego - art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 6 ust. 1 i art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji nie wyrażenie zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze zgodnie z projektem planu miejscowego gruntów rolnych,

- przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 6, art. 10, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, jak również nie rozpatrzenie stanu faktycznego sprawy w sposób rzetelny oraz brak sporządzenia kompletnego i przekonującego uzasadnienia.

W uzasadnieniu skargi podkreśla się, że decyzja została podjęta bez należytej analizy wniosku. Mianowicie Burmistrz podniósł, że potrzeba sporządzenia planu została podjęta w celu umożliwienia realizacji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na obszarze, na którym dokonano wtórnego podziału nieruchomości. Nieruchomości te zostały nabyte przez osoby fizyczne z zamiarem realizacji zabudowy jednorodzinnej w stanie prawnym, w którym dla gruntów klasy III były wydawane decyzje o warunkach zabudowy. Natomiast w dniu 25 maja 2013r. weszła w życie zmiana ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, wedle której wydawanie decyzji o warunkach zabudowy na gruntach klasy III stało się niemożliwe. Wobec powyższego nabywcy wydzielonych działek utracili prawo do ich zabudowy na cele zabudowy mieszkaniowej.

Skarżący zarzuca organowi poczynienie ustaleń niezgodnych ze stanem faktycznym tj. że grunty objęte wnioskiem wykorzystywane są rolniczo i tworzą przestrzeń produkcyjną. Zdaniem strony część z nich przynajmniej od kilkudziesięciu lat nie jest uprawiana ze względu na znaczne nachylenie terenu, a z kolei część pozostałych została przygotowana do zabudowy jednorodzinnej. Wiele działek zabudowanych jest budynkami mieszkalnymi. Znaczne rozproszenie zabudowanych nieruchomości uniemożliwia prowadzenie na tym obszarze racjonalnej gospodarki rolnej. Dodatkowo w celu obsługi wybudowanych budynków teren został uzbrojony tj. wybudowano niezbędną infrastrukturę wodociągową, energetyczną, kanalizacyjną i gazową.

Skarżący podkreśla, że w tego rodzaju sprawach Minister kieruje się zarówno celami ochrony gruntów rolnych, jak i słusznie pojętym interesem społecznym wynikającym z faktu, że zgoda na zmianę przeznaczenia ma na celu rozwój społeczny i urbanistyczny Gminy [...].

Dalej skarga podnosi, że organ nie zbadał stopnia zainwestowania sąsiednich terenów, faktycznego wykorzystania obszarów objętych wnioskiem i terenów sąsiednich, a także przydatności wnioskowanych gruntów do racjonalnego rolniczego wykorzystania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu jest decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wypowiadająca się w kwestii możliwości przeznaczenia gruntów o charakterze rolnym na cele nierolnicze w toku procedury uchwalania planu miejscowego. Mianowicie organ zgodnie z oczekiwaniami społeczności lokalnej zaproponował zmianę przeznaczenia terenu ponad 17 ha na cele zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej pomimo, że w ostatnich pięciu latach na terenie Gminy [...] zostały wydane decyzje zezwalające na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele zabudowy mieszkaniowej (5,6200 ha – obręb [...], 5,7408 ha – obręb [...] i 9,3280 ha – obręb [...]) i tereny te nie zostały zagospodarowane zgodnie z ich nowym przeznaczeniem.

Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji były przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Ustawa ta ma na celu uregulowanie zasad ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji i poprawiania wartości użytkowej gruntów. Ochrona gruntów rolnych i leśnych zgodnie z zapisami zawartymi w art. 3 ustawy polega m.in. na ograniczaniu przeznaczania tych gruntów na cele nierolnicze i nieleśne. Przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 7 ust. 1 ustawy). Przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klasy I – III wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi (art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy). Zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne następuje w formie decyzji administracyjnej, czyli rozstrzyga sprawę co do istoty, a zatem spełnia wymogi określone w art. 104 k.p.a. – zawsze jest to władcze rozstrzygnięcie organu administracji.

Przy tym decyzja wydawana na podstawie art. 7 ust. 2 ustawy ma charakter uznaniowy. Rolą Ministra jest w takiej sytuacji dokonanie oceny, czy przeznaczenie gruntu rolnego klasy od I-III jest uzasadnione w świetle przepisów ustawy, a w szczególności jej art. 3 ust. 1 pkt 1 – wskazującego, że ochrona gruntów rolnych polega m. in. na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze oraz art. 6 ust. 1 – określającego, że na cele nierolnicze można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Powołane przepisy wyrażają zatem wskazówki, jakimi winien kierować się organ administracji przy wydawaniu zgody na zmianę przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze. Wskazane wytyczne wyznaczają zaś granice uznania administracyjnego, przesądzając, że właściwemu organowi pozostawiono ocenę każdej konkretnej sytuacji faktycznej przy zastosowaniu jego najlepszej merytorycznej wiedzy.

W przypadku gdy postępowanie kończy decyzja o charakterze uznaniowym uzasadnienie stanowiska organu nabiera szczególnego znaczenia. Decyzje podejmowane w ramach uznania administracyjnego pozostają pod kontrolą sądu administracyjnego, jak każde inne, jednakże zakres sprawowanej nad nimi kontroli sądowej jest inaczej ukształtowany. Sąd bada bowiem ich zgodność z prawem, ale nie wnika w celowość wydania decyzji i rozstrzygnięcia sprawy w niej zawartego. Z tego względu kontrola sądowa takich decyzji zmierza do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ prawidłowo ustalił stan faktyczny, przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania oraz, czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami. Uzasadnienie decyzji uznaniowej powinno też zawierać odniesienie się do wszystkich okoliczności sprawy i zarzutów strony w celu realizacji zasady przekonywania.

Uzasadnienie takiej decyzji nie może opierać się na ogólnych stwierdzeniach, lecz musi zawierać konkretne ustalenia faktyczne, które stanowiły podstawę rozstrzygnięcia. Organ zatem przed podjęciem rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego ma obowiązek ustalić i wyjaśnić wnikliwie stan faktyczny sprawy, a następnie rozpatrzyć go w odniesieniu do przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w sprawie. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (art. 7 k.p.a.).

Zdaniem Sądu słusznie wywodzi skarżący, że organ nie rozważył całokształtu okoliczności sprawy mających znaczenie dla jej wyniku. Jednocześnie należy zwrócić uwagę, że strona nie skorzystała z możliwości samodzielnej weryfikacji stanowiska Ministra poprzez złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, lecz wniosła skargę do sądu administracyjnego. W przedmiocie zatem zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze organ wydał jedno rozstrzygnięcie. Tym bardziej konieczne jest, aby wszystkie istotne dla wyniku sprawy kwestie zostały rozważone w toku tego jednoetapowego postępowania.

W rozpatrywanej sprawie obowiązkiem Ministra jako organu administracji publicznej było szczegółowe i wnikliwe rozważenie wszystkich powoływanych przez Gminę powodów przemawiających jej zdaniem za zmianą przeznaczenia działek rolnych na cele nierolnicze oraz następnie dokonanie oceny w świetle całokształtu materiału dowodowego, w sposób wyczerpujący, czy powody te należało uznać za ważkie. Tymczasem Minister wydając zaskarżoną decyzję nie rozważył w ogóle argumentów Burmistrza dotyczących stanu zagospodarowania gruntów przeznaczonych do zmiany przeznaczenia, jak również poczynił ustalenia faktyczne nie pokrywające się w pełni z materiałem zgromadzonym w sprawie. Mianowicie Minister stwierdził, że grunty przeznaczone do zmiany wykorzystywane są rolniczo. Tymczasem z pisma Burmistrza z dnia 31 grudnia 2015r. oraz załączonej dokumentacji zdjęciowej wynika, że na części działek zlokalizowanych w zachodniej części obszaru objętego wnioskiem znajduje się zabudowa mieszkaniowa zlokalizowana w oparciu o decyzje o warunkach zabudowy. Analiza tych zdjęć pozwala na stwierdzenie, że obszar objęty nimi nie jest zagospodarowany rolniczo, w szczególności nie są to grunty orne, lecz są to tereny porośnięte trawami i należałoby je raczej ocenić jako ugór. Taka ocena jednak należy do organu administracji, nie zaś do sądu administracyjnego, który nie czyni co do zasady samodzielnych ustaleń faktycznych. Burmistrz dalej wskazywał na przyjętą koncepcję urbanistyczną tego obszaru i w konsekwencji podział działek na mniejsze w celu realizacji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Wskazywano na wyposażenie obszaru w sieć infrastruktury technicznej oraz na zmianę przepisów ustawy o ochronie gruntów w taki sposób, że obecnie nie jest możliwe uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy dla gruntów rolnych klasy III. Tymczasem do 24 maja 2013r. takie decyzje były wydawane i zgodnie z ówcześnie obowiązującymi przepisami w sposób legalny inwestorzy uzyskiwali pozwolenia na budowę.

W skardze Burmistrz eksponuje powyższe kwestie dodając, że znaczne rozproszenie zabudowanych nieruchomości uniemożliwia prowadzenie na obszarze przeznaczonym do zmiany racjonalnej gospodarki rolnej.

Tymczasem organ skupiając się przede wszystkim na ochronie gruntów rolnych klasy III w postaci ograniczania przeznaczenia ich na cele nierolnicze, co jest niekwestionowane i zasadnicze dla sprawy, pominął przywoływane w pismach powody wskazujące na zasadność zmiany przeznaczenia tych gruntów na cele nierolnicze, z przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniową.

Oczywiście należy w pełni zgodzić się z argumentacją w zakresie konieczności zachowania zwartego, jednolitego obszaru rolniczego i jednorodności terenów użytkowanych rolniczo, jak również zagospodarowywania gruntów znajdujących się na terenie gminy o słabszych klasach oraz wykorzystywania już udzielonych zgód na zmianę przeznaczenia. Jednakże nie zwalnia to organu od przeanalizowania wszystkich argumentów, którymi kieruje się gmina występując o zgodę. W przypadku bowiem wydawania decyzji uznaniowej organ administracji stosownie do art. 7 k.p.a. ma obowiązek kierowania się słusznym interesem strony, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny ani nie przekracza to możliwości organu administracji publicznej wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków prawnych. Oznacza to, że organ ma obowiązek rozważyć i wyważyć nie tylko interes publiczny, którym bezsprzecznie jest obowiązek ochrony gruntów rolnych i co obszernie uczynił organ w zaskarżonej decyzji, lecz również słuszny interes strony pojmowany jako indywidualny gospodarczy rozwój Gminy oraz jej mieszkańców. Ma obowiązek poczynić te rozważania w oparciu o prawidłowo ustalony stan faktyczny.

Jak już wskazano o ile Minister przeprowadził obszerne postępowanie wyjaśniające odnośnie uwarunkowań przemawiających za zachowaniem przeznaczenia gruntów, o tyle uzasadnienie zaskarżonej decyzji w ogóle nie odnosi się do zagadnienia konkurencyjności względów interesu samej gminy jako jej mieszkańców tworzących wspólnotę samorządową.

Jeśli chodzi o kwestię uprzednich podziałów nieruchomości, aby zagospodarować je na cel nierolniczy, wypowiedział się w tym zakresie NSA w wyroku z dnia 11 grudnia 2014r. (sygn. akt II OSK 1250/13). NSA stwierdził, że jeśli podział nieruchomości jest prawnie dopuszczalny to nie można czynić właścicielowi nieruchomości zarzutu, że z takiej możliwości skorzystał. Jeśli zatem taki podział został przeprowadzony i skutkiem jego były decyzje wydawane na wydzielone działki zgodnie z ówcześnie obowiązującymi przepisami, stan ten o charakterze skutków prawnych, a dalej faktycznych – wybudowanie budynków mieszkalnych, zdaniem Sądu odnosi skutek jeśli chodzi o ustalenie stanu faktycznego istotnego dla wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia.

Skarga podnosi zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania tj. art. 7, 10, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. Ponieważ Sąd podzielił zarzut naruszenia norm procesowych, wypowiadanie się w zakresie prawidłowości zastosowania przez organ przepisów materialnych należało uznać za przedwczesne. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego przy uwzględnieniu zaleceń zawartych w niniejszym wyroku, możliwa będzie ocena ponownie wydanej decyzji pod kątem zastosowania przywołanych w skardze przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. orzekł jak na wstępie. O kosztach sądowych orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. oraz §14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tj. Dz. U. z 2018r., poz. 265). Na koszty postępowania w łącznej kwocie 680 zł składają się: wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 480 zł i wpis od skargi w kwocie 200 zł.