Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc Sędzia del. WSA Grzegorz Dudar (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 lutego 2019 r. sygn. akt III SA/Po 635/18 w sprawie ze skargi S. B. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie oddalenia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 14 lutego 2019 r., sygn. akt III SA/Po 635/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej powoływany także jako sąd pierwszej instancji) oddalił skargę S. B. (dalej powoływany także jako skarżący) na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. w przedmiocie oddalenia zarzutów na prowadzone postępowanie egzekucyjne.

Skargę kasacyjną – na podstawie art. 173 § 1 oraz art. 175 § 1 ustawy z dnia ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej powoływana jako "p.p.s.a.") – wywiódł skarżący, zaskarżając wyrok w całości.

Pełnomocnik skarżącego, przedmiotowemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1) art. 7 k.p.a. w zw. z 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego wyjaśnienia i zebrania dowodów, oceny wykonania nałożonego obowiązku i podjęcie na podstawie mylnych przesłanek rozstrzygnięcia oraz załatwienie sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu strony;

2) naruszenie art. 33 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2018 r. poz. 1314 ze zm., dalej powoływana jako "u.p.e.a.") poprzez jego niezastosowanie i prowadzenie postępowania egzekucyjnego pomimo tego, iż od rozstrzygnięcia będącego merytoryczną podstawą do nałożenia tytułu wykonawczego oraz grzywny w celu przymuszenia została przez skarżącego złożona została skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego, a zawisła sprawa, stanowiąca zagadnienie prejudycjalne nie została jeszcze prawomocnie rozstrzygnięta

i to w stopniu rażącym i mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Wskazując na powyższe, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji, wstrzymanie wykonania decyzji będących podstawą prowadzonego postępowania egzekucyjnego oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Skarżący wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu wskazano argumenty przemawiające za uwzględnieniem skargi kasacyjnej.

Organ nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnić należy, że skargę kasacyjną, pomimo wniosku o jej rozpoznanie na rozprawie, rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym. Nastąpiło to na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 - dalej jako "ustawa COVID") oraz zarządzenia Przewodniczącej Wydziału I Izby Gospodarczej NSA. Sąd kasacyjny w obecnym składzie podzielił bowiem stanowisko przedstawione w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19 i II OPS 1/20, zgodnie z którym powyższy przepis należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy COVID-19 jest ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie istnieją takie okoliczności, które w stanie pandemii oraz w okresie jednego roku po jego zakończeniu nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należało wspomnieć, że zgodnie art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku sądu pierwszej instancji.

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r. sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 40).

Skarga kasacyjna nie znajduje usprawiedliwionych podstaw, albowiem podniesione w jej ramach zarzuty wraz z ich argumentacją nie podważają prawidłowości kontroli postanowień organów wydanych w przedmiotowej sprawie, jakiej dokonał sąd pierwszej instancji.

Zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego autor skargi kasacyjnej upatruje w dwóch zasadniczych aspektach - brak wyczerpującego wyjaśnienia i zebrania dowodów, oceny wykonania nałożonego obowiązku i podjęcie na podstawie mylnych przesłanek rozstrzygnięcia (zarzut naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a) oraz braku podstawy do prowadzenie postępowania egzekucyjnego w sytuacji, kwestionowania przez skarżącego rozstrzygnięcia będącego merytoryczną podstawą wystawienia tytułu wykonawczego i nałożenia grzywny w celu przymuszenia - złożenia przez skarżącego skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 października 2018 r. w sprawie VII SA/Wa 203/18, dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji nakazującej rozbiórkę stacji paliw płynnych (zarzut naruszenia art. 33 § 1 pkt 2 u.p.e.a.).

Ustosunkowując się do powyższych zarzutów, wskazać przede wszystkim należy, że podstawą wystawienia tytułu wykonawczego z dnia 22 maja 2018 r., na podstawie którego zostało wszczęte i prowadzone postępowanie egzekucyjne, było postanowienie PINB w K. z dnia 20 czerwca 2017 r. nakładające na skarżącego grzywnę w celu przymuszenia w kwocie 10 000 zł. Skarżący w ramach tego postępowania egzekucyjnego wniósł zarzut oparty na art. 33 § 1 pkt 2 u.p.e.a., zgodnie z którym podstawą zarzutu może być: odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej. Jak słusznie wskazał sąd pierwszej instancji, żadna z tych sytuacji w sprawie nie występuje, bowiem nie odroczono wykonania obowiązku zapłaty grzywny w wysokości 10 000 zł., obowiązek ten nie jest niewymagalny (postanowienie PINB jest ostateczne) ani też nie rozłożono należności pieniężnej na raty. Z akt sprawy wynika bowiem, że postanowienie PINB z dnia 20 czerwca 2017 r. nakładające na skarżącego grzywnę w celu przymuszenia w kwocie 10 000 zł, utrzymane w mocy postanowieniem WWINB z dnia 14 grudnia 2017 r. jest ostateczne – wyrokiem z dnia 25 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Po 167/18 WSA w Poznaniu oddalił skargę skarżącego na to postanowienie. Skarżący nie przedstawił żadnych dowodów czy okoliczności mogących wskazywać, że zachodzi jakakolwiek przesłanka wymieniona w art. 33 § 1 pkt 2 u.p.e.a., takich okoliczności nie dostrzegł także organ działając z urzędu.

Przyjąć zatem należało, że badając zgłoszony zarzut organy wyczerpująco ustaliły okoliczności dotyczące przesłanek wskazanych w art. 33 § 1 pkt 2 u.p.e.a. Tym samym zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. był bezpodstawny. Podkreślić należy, że ani z opisu naruszenia, ani z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika na czym miałaby polegać nieprawidłowa ocena materiału dowodowego, jako czynność z zakresu postępowania wyjaśniającego.

Nie można podzielić stanowiska strony skarżącej, jakoby w sprawie mamy do czynienia z jakimkolwiek zagadnieniem prejudycjalnym – zarówno postanowienie nakładające na skarżącego grzywnę w celu przymuszenia jak również decyzja nakazująca skarżącemu rozbiórkę stacji paliw na dzień wystawienia tytułu wykonawczego – 22 maja 2018 r., były ostateczne a zatem mogły stanowić podstawę do skutecznego wszczęcia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego.

Wnosząca skargę kasacyjną nie zgłosiła żadnych zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego. Zauważyć jednak można, że konstruując podstawę procesową, zamieściła w niej kwestię materialnoprawną. W drugim bowiem zarzucie procesowym zarzuciła naruszenie art. 33 § 1 pkt 2 u.p.e.a. poprzez jego niezastosowanie, co doprowadziło do błędnego przyjęcia, że nie zaistniały przesłanki do uwzględnienia zarzutów. Abstrahując od wadliwości takiego formułowania zarzutu materialnego, można odnieść się merytorycznie do zagadnienia prawidłowości wykładni i zastosowania art. 33 § 1 pkt 2 u.p.e.a.

Przede wszystkim, wskazać należy, że zgodnie z art. 29 § 1 u.p.e.a., organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności objętego tytułem wykonawczym. Jeśli zatem dłużnik podnosi zarzut odroczenia terminu wykonania obowiązku albo braku wymagalności obowiązku z innego powodu (art. 33 § 1 pkt 2 u.p.e.a.), to powinien wykazać, że termin wykonania obowiązku określonego w decyzji kreującej ten obowiązek (w niniejszej sprawie postanowieniu) jeszcze nie nastąpił albo że termin już upłynął, lecz nastąpiło wstrzymanie wykonania obowiązku.

W realiach niniejszej sprawy, o czym była już mowa wcześniej, obowiązek pieniężny – zapłaty grzywny w celu przymuszenia w wysokości 10 000 zł wynikał z prawomocnego postanowienia PINB z dnia 20 czerwca 2017 r., wydanego na skutek niewykonania przez skarżącego obowiązku o charakterze niepieniężnym – rozbiórki stacji paliw. Samo złożenie przez skarżącego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji PINB w K. z dnia 11 kwietnia 2016 r. nakazującej rozbiórkę stacji paliw nie powoduje odroczenia terminu wykonania obowiązku, ani nie oznacza braku wymagalności obowiązku z innej przyczyny. O takich okolicznościach nie można mówić nawet w przypadku wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji kreującej obowiązek (por. wyrok NSA z dnia 23 września 2003 r., sygn. akt III SA 3363/01). Dlatego też podnoszona w skardze kasacyjnej okoliczność, że skarżący złożył skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z dnia 16 października 2018 r. w sprawie VII SA/Wa 203/18 oddalającego skargę skarżącego na decyzje odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji nakazującej rozbiórkę stacji paliw, nie mogła mieć żadnego wpływu na ocenę istnienia przesłanki wskazanej w art. 33 § 1 pkt 2 u.p.e.a.- barku wymagalności obowiązku lub odroczenia terminu jego wykonania. Pamiętać bowiem należy, że złożenie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu (art. 66 § 1 p.p.s.a.).

Wskazując na powyższe, stwierdzić należało że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie podważyły skutecznie legalności zaskarżonego wyroku jak również kwestionowanych przez skarżącego postanowień organów oddalających zarzuty w prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.