Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) Protokolant: starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 17 października 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 września 2020 r. sygn. akt II SA/Po 200/20 w sprawie ze skargi M.G. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia 17 stycznia 2020 r. nr WOA.7721.203.2018.RD w przedmiocie obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowalnego zamiennego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 10 września 2020 r., II SA/Po 200/20 oddalił skargę M.G. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: WWINB) z 17 stycznia 2020 r., nr WOA.7721.203.2018.RD, uchylającą w części dotyczącej terminu i określającą go na nowo (30 czerwca 2020 r.), a w pozostałej części utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: PINB) z 16 maja 2018 r., znak: PINB/WOA/432/39/2018/2019, którą wskazany organ, działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.), dalej: p.b., oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), dalej: k.p.a., nakazał M.G. sporządzić i przedstawić projekt budowlany zamienny obejmujący budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na działce nr ew. [...] położonej przy ul. [...], gmina [...], uwzględniający dokonane w trakcie prowadzenia robót budowlanych odstępstwa od ustaleń i warunków określonych w projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę.

M.G. złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

I. przepisów postępowania, tj.:

1) art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej: p.p.s.a., w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i 2, art. 78 § 1 i 2, art. 80, art. 81, art. 138 § 1 pkt 1 i 2 oraz § 2 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, a nie uchylenie zaskarżonych decyzji organów obu instancji, w wyniku uznania, że zaskarżone decyzje zostały wydane prawidłowo, gdy tymczasem decyzje te zostały wydane z naruszeniem ww. przepisów postępowania administracyjnego, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a także dokonanie błędnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, nieprzeprowadzenie wszystkich dowodów, a tym samym dokonanie błędnych ustaleń faktycznych;

2) art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 36a ust. 1, ust. 5 pkt 1, 2, 5, 6 i ust. 5a oraz ust. 6, art. 51 ust. 1 pkt 3, ust. 4 i ust. 7 p.b. (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji WWINB) poprzez oddalenie skargi, a nie uchylenie zaskarżonych decyzji organów obu instancji, w wyniku uznania, że zaskarżone decyzje zostały wydane prawidłowo, gdy tymczasem decyzje te zostały wydane z naruszeniem ww. przepisów prawa materialnego, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy);

II. przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 36a ust. 1, ust. 5 pkt 6 i ust. 6, art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 7 p.b. (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji WWINB) poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że projekt budowlany dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego podlegał obowiązkowi uzgodnienia z operatorem gazociągu przesyłowego i dokonywanie zmian w stosunku do tego projektu wymaga dokonania uzgodnień z tymże operatorem, gdy tymczasem przepisy prawa nie nadkładają takiego obowiązku;

2) art. 36a ust. 1, ust. 5 pkt 1, 4, 5 i 6 oraz ust. 6, art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 7 p.b. (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji WWINB) poprzez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na uznaniu, że budynek mieszkalny jednorodzinny został wybudowany z istotnym odstąpieniem od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty [...] z 22 października 2008 r. o pozwoleniu na budowę i wydanie w następstwie tego decyzji o nałożeniu obowiązku sporządzenia projektu budowlanego zamiennego;

3) art. 36a ust. 1, ust. 5 pkt 1, 4, 5 i 6 oraz ust. 6, art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 7, a także art. 54 ust. 1 i 2 p.b. (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji WWINB) poprzez błędną ich wykładnię polegającą na uznaniu, że w przypadku, gdy inwestor dokonał zawiadomienia o zakończeniu budowy, organ nadzoru budowlanego jest uprawniony do wydania decyzji o nakazie sporządzenia projektu budowlanego zamiennego, podczas gdy dokonanie zawiadomienia o zakończeniu budowy wyłącza możliwość wydania decyzji o nakazie sporządzenia projektu budowlanego zamiennego;

4) art. 36a ust. 1, ust. 5 pkt 1, 4, 5 i 6 oraz ust. 6, art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 7, a także art. 54 ust. 1 i 2 p.b. (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji WWINB) poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na wydaniu decyzji o nakazie sporządzenia projektu budowlanego zamiennego w sytuacji, gdy inwestor dokonał zawiadomienia o zakończeniu budowy, a organ nadzoru budowlanego nie złożył decyzji o sprzeciwie.

Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Uczestnik postępowania [...] S.A. z siedzibą w W. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie w całości jako pozbawionej usprawiedliwionych podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta przez skarżącego na uzasadnionych podstawach.

Przedmiotem poddanego kontroli Sądu I instancji postępowania naprawczego wszczętego przez PINB z urzędu pozostawały roboty budowlane polegające na budowie obiektu budowlanego (budynku mieszkalnego jednorodzinnego) wraz z garażem i zbiornikiem bezodpływowym na ścieki sanitarne, zlokalizowanego na działce nr ew. [...] położonej przy ul. [...], gmina [...]. W zaskarżonej decyzji z 17 stycznia 2020 r. WWINB przyjął, że roboty budowlane były wykonywane na podstawie ostatecznej decyzji Starosty [...] z 22 października 2008 r., nr 7164/08, niemniej obejmuje je dyspozycja art. 50 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 36a ust. 5 pkt 1 i 2 p.b., albowiem zostały one zrealizowane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń wynikających z zatwierdzonego projektu budowlanego, co powinno prowadzić do wdrożenia postępowania naprawczego, w ramach którego powinien zostać nałożony na skarżącego, jako aktualnego właściciela nieruchomości, stosownie do art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 51 ust. 7 p.b. obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych.

Oceny prawnej Sądu I instancji akceptującej to stanowisko PWINB nie można uznać za wadliwą, nie uchybia ona bowiem przepisom powołanym w podstawach wniesionej przez skarżącego skargi kasacyjnej. Nie może budzić wątpliwości, że zasadą prawa budowlanego pozostaje, iż inwestor, realizując obiekt budowlany na podstawie udzielonego pozwolenia na budowę, jest związany treścią decyzji i nie może w sposób samodzielny zmieniać jej ustaleń i warunków. Budowa obiektu budowlanego z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę bez uzyskania decyzji zmieniającej pozwolenie (art. 36a ust. 1 p.b.) stanowi formę samowoli budowlanej w części dotyczącej tych odstępstw. W konsekwencji w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem organ nadzoru budowlanego, stosownie do treści art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b., zobowiązany jest nałożyć decyzją obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót.

Niezasadnie skarga kasacyjna przypisuje Sądowi I instancji dopuszczenie się wadliwej kontroli podstawy faktycznej podjętego rozstrzygnięcia, ponieważ organy nadzoru budowlanego nie naruszyły przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 6, art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i 2, art. 78 § 1 i 2, art. 80, art. 81, art. 138 § 1 pkt 1 i 2 oraz § 2 k.p.a.). Przeprowadzone przez WWINB postępowanie zakończone decyzją, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b., stanowiąc pierwszy etap procedury naprawczej, nie ma na celu, co do zasady, wiążącego przesądzenia, w jakim zakresie zrealizowana inwestycja narusza obowiązujące przepisy i w konsekwencji, w jakiej formie powinna ona podlegać przekształceniu w celu jej dostosowania do wymagań prawnych. O tym zdecydować powinna szczegółowa analiza zmian wynikających z dotychczas wykonanych robót budowlanych, której wyrazem będzie sporządzenie przez projektanta projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego z jednej strony założenia projektowe, które powinny w ocenie inwestora zostać zachowane przy realizacji inwestycji, a z drugiej uwzględniającego treść przepisów stanowiących kryteria prawne zatwierdzenia projektu decyzją wymienioną w art. 51 ust. 4 p.b. (por. wyrok NSA z 22 lutego 2023 r., II OSK 566/20; wyrok NSA z 13 września 2022 r., II OSK 1389/21; wyrok NSA z 25 czerwca 2021 r., II OSK 2850/18).

Wbrew odmiennemu poglądowi skarżącego, organy podjęły wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy w przedstawionym zakresie, wymaganym art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b. Nie ma podstaw, by uznawać zaskarżoną decyzję za opartą na błędnych ustaleniach faktycznych, jeżeli niewadliwie WWINB stwierdził, że, po pierwsze, sporny budynek mieszkalny został przesunięty względem jego usytuowania wynikającego z projektu zagospodarowania działki zatwierdzonego decyzją Starosty [...] (ściana tylna budynku powinna znajdować się w odległości 9 m od granicy z działką nr ew. [...], podczas gdy znajduje się ona w odległości ponad 10 m), po drugie, zmieniona została w sposób niedozwolony przez inwestora jego szerokość (o 1 m), co było konsekwencją wykonania nieprzewidzianego w projekcie wykuszu, po trzecie wreszcie, doszło do zmiany utwardzenia powierzchni gruntu poprzez wykonanie zjazdu na drogę publiczną w innym miejscu, a także odmiennego usytuowania zbiornika bezodpływowego na nieczystości płynne, które to zmiany naruszają strefę kontrolowaną wyznaczoną dla przebiegającego przez działkę nr ew. [...] gazociągu wysokiego ciśnienia DN 100. W złożonej skardze kasacyjnej nie została podjęta w żadnym stopniu polemika z powyższymi wnioskami, jak i wspierającą je argumentacją odwołującą się do zgromadzonych w sprawie dowodów, toteż przyjęty w wyroku stan faktyczny w opisanym zakresie musi być uważany za niesporny.

Niezasadnie został Sądowi I instancji postawiony zarzut naruszenia art. 36a ust. 1, ust. 5 pkt 6 i ust. 6, art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 7 p.b. poprzez dokonanie błędnej wykładni ww. regulacji prawnej, polegającej na uznaniu, że projekt budowlany dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego podlegał obowiązkowi uzgodnienia z operatorem gazociągu przesyłowego i dokonywanie zmian w stosunku do tego projektu wymaga dokonania uzgodnień z tymże operatorem, albowiem w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji nie sformułował przypisanego mu stanowiska interpretacyjnego. Wyjaśnienia Sądu I instancji ograniczały się wyłącznie do wskazania, że przepisy określające warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie nakazują w strefie kontrolowanej kontrolować wszelkie działania, które mogłyby spowodować uszkodzenie gazociągu lub mieć inny negatywny wpływ na jego użytkowanie i funkcjonowanie, w tym zakazują wznoszenia obiektów budowlanych, urządzania stałych składów i magazynów oraz podejmowania działań mogących spowodować uszkodzenia gazociągu podczas jego użytkowania, czemu towarzyszyła wyłącznie konkluzja, że zmiana sposobu zagospodarowania działki, w tym wykonanie budynku w zbliżeniu z gazociągiem, która nie respektuje szerokości strefy kontrolowanej, narusza przywołane wymaganie. Jeżeli treść oceny prawnej sformułowanej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku pozostaje odmienna, niż określa to skarżący kasacyjnie, nie zachodzi podstawa, by Naczelny Sąd Administracyjny punktem odniesienia merytorycznych rozważań czynić miał zagadnienia prawne omówione w skardze kasacyjnej, niemniej nie pozostające w związku z wynikiem kontroli zaskarżonego do Sądu aktu administracyjnego.

Nie można podzielić również zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 36a ust. 1, ust. 5 pkt 1, 4, 5 i 6 oraz ust. 6, art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 7, a także art. 54 ust. 1 i 2 p.b., który skarżący łączy z uznaniem, że nie zachodzą warunki do wydania przez organ nadzoru budowlanego decyzji zobowiązującej do sporządzenia projektu budowlanego zamiennego w sytuacji, gdy inwestor dokonał zawiadomienia o zakończeniu budowy, a organ nadzoru budowlanego nie wniósł sprzeciwu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, brzmienie art. 54 ust. 1 i 2 p.b. nie pozwala na wyprowadzenie z tego przepisu normy o treści przyjmowanej przez skarżącego kasacyjnie, to jest zakazującej prowadzenia postępowania naprawczego w stosunku do obiektu budowlanego, co do którego inwestor zawiadomił o zakończeniu jego budowy w trybie art. 54 p.b., a organ nie wniósł sprzeciwu. Znaczenie normatywne analizowanego przepisu sprowadzić należy wyłącznie do przesądzenia przez ustawodawcę, że skutkiem dokonania zgłoszenia i jednocześnie braku sprzeciwu ze strony organu nadzoru budowlanego jest dopuszczalność użytkowania obiektu budowanego bez narażenia inwestora na sankcję w postaci kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, o której mowa w art. 57 ust. 7 p.b. Odnosząc się do przytoczonej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumentacji, zgodnie z którą skuteczne zawiadomienie o zakończeniu budowy powinno być postrzegane jako "swoiste potwierdzenie legalności realizacji obiektu budowlanego", zauważyć należy, że skutek prawny wyrażający się wskazaną kwalifikacją można zaaprobować jedynie w odniesieniu do takiej sytuacji, w której została wydana na wniosek inwestora decyzja o pozwoleniu na użytkowanie. Odmienna sytuacja zachodzi natomiast w przypadku, gdy inwestor – tak, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie – dokonał jedynie zgłoszenia zakończenia budowy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można postawić znaku równości pomiędzy sytuacją użytkowania obiektu budowlanego w warunkach kształtowanych treścią decyzji udzielającej inwestorowi pozwolenia na użytkowanie a zawiadomieniem o zakończeniu budowy realizującym tryb przewidziany w art. 54 p.b. W tym pierwszym przypadku sytuację prawną inwestora określa wiążąco decyzja administracyjna poprzedzona obowiązkową kontrolą obiektu budowlanego, w trakcie której ustala się, czy został on wykonany zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, w drugim natomiast przypadku uprawnienie do użytkowania obiektu budowlanego jest wynikiem braku wniesienia sprzeciwu przez zawiadomiony o zakończeniu budowy organ, którego to zachowania nie można traktować jako wiążącego przesądzenia o legalności budowy.

Należy zauważyć, że kwestia tego, czy dopuszczalne jest prowadzenie postępowania naprawczego w trybie art. 51 p.b. w stosunku do obiektu, który jest użytkowany w wyniku niezgłoszenia sprzeciwu przez organ nadzoru budowlanego, była przedmiotem rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. Przytoczone w skardze kasacyjnej przykłady wyroków, w których sformułowany został pogląd, że również skuteczne zawiadomienie organu o zakończeniu budowy stanowi przeszkodę do prowadzenia postępowania naprawczego w przypadku późniejszego wykrycia odstąpienia przez inwestora od ustaleń i warunków pozwolenia na budowę, są tego dowodem. Nie ulega tym niemniej wątpliwości, że powyższe zapatrywanie wyrażane było zasadniczo w jednostkowych orzeczeniach stojących w opozycji do przeważającego poglądu prezentowanego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uznającego, że ww. zawiadomienie nie ma mocy sanującej odstępstwa od pozwolenia na budowę. W aktualnym orzecznictwie pogląd ten ma charakter ugruntowany (por. wyrok NSA z 11 stycznia 2023 r., II OSK 546/21; wyrok NSA z 2 marca 2022 r., II OSK 759/21; wyrok NSA z 15 grudnia 2021 r., II OSK 427/21; wyrok NSA z 17 maja 2021 r., II OSK 2322/18; wyrok NSA z 23 maja 2019 r., II OSK 1716/17; wyrok NSA z 20 października 2017 r., II OSK 294/16; wyrok NSA z 27 stycznia 2017 r., II OSK 1595/16; wyrok NSA z 21 czerwca 2016 r., II OSK 2533/14; wyrok NSA z 29 stycznia 2016 r., II OSK 1313/14) i zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną w całości należy go podzielić.

Argumentacja skargi kasacyjnej nawiązująca do treści art. 110 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej, w przypadku milczącego załatwienia sprawy, jest związany wydanym w tym trybie rozstrzygnięciem od dnia następującego po dniu, w którym upływa termin przewidziany na wydanie decyzji lub postanowienia kończącego postępowanie albo wniesienie sprzeciwu, o ile kodeks nie stanowi inaczej, a także akcentująca znaczenie normatywne art. 122g k.p.a., pomija, że niewniesienie sprzeciwu w następstwie złożonego przez inwestora zawiadomienia o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego miało miejsce w dniu 23 lutego 2011 r. (zaświadczenie PINB o przyjęciu zawiadomienia o zakończeniu budowy z 4 marca 2011 r., znak PINB/WIK/73531/10/144/1336/2011, k. 9 akt adm.), podczas gdy przepisy normujące milczące załatwienie sprawy, pomijając w tym miejscu wnioski, jakie należałoby wyprowadzić z ich wykładni, zaczęły obowiązywać z dniem 1 czerwca 2017 r. na mocy nowelizacji k.p.a. wprowadzonej ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935).

Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.