Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Elwira Brychcy Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 września 2020 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2020r. nr [...] w przedmiocie obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego oddala skargę

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] (dalej w skrócie: PINB) decyzją z [...] maja 2018 r. o nr [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z 7 lipca 1994 Prawo budowlane (t.j. DZ.U. z 2017 r. poz. 1332), nakazał M. G. sporządzić i przedstawić projekt budowlany zamienny, obejmujący budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na działce o nr ewidencyjnym [...] położonej przy ul. [...] w [...], gm. [...], uwzględniający dokonane w trakcie prowadzenia robót budowlanych odstępstwa od ustaleń i warunków określonych w projekcie budowlanym, zatwierdzonym decyzją pozwolenia na budowę, w terminie 1 miesiąca od daty doręczenia decyzji.

W uzasadnieniu wyjaśniono, że w dniu [...] lutego 2018 r. do PINB dla powiatu [...] wpłynęło zawiadomienie Inspektor Nadzoru Budowlanego o przekazaniu do PINB-u, jako do organu właściwego, wniosku [...] S.A. Oddział w [...] dotyczącego podejrzenia naruszenia strefy kontrolowanej czynnego gazociągu wysokiego ciśnienia na działce nr [...] obręb [...], powiat [...]. W związku powyższym przeprowadzono czynności kontrolne w toku których ustalono, iż na przedmiotowej działce zrealizowano budynek mieszkalny jednorodzinny, na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...] października 2008 r. i decyzji [...] z dnia [...] styczna 2009 r. wydanych przez Starostę [...]. Budowa budynku została zakończona i inwestor uzyskał zaświadczenie o zakończeniu budowy nr [...], wydane przez PINB. W toku kontroli ustalono również, iż w trakcie budowy inwestor wprowadził zmiany w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego, polegające na:

- realizacji wykuszu w ścianie szczytowej;

- przesunięciu budynku o 1,5 m w stosunku do ul. [...];

- zmianie położenia zbiornika bezodpływowego. Obecnie zbiornik jest umiejscowiony w zbliżeniu do gazociągu, co w przypadku jego rozszczelnienia spowoduje powstanie zagrożenia dla mieszkańców budynku;

- zmianie utwardzeń i położenia wjazdu na działkę (przez obecną lokalizację wjazdu istnieje zagrożenie związane z ruchem pojazdów nad istniejącym gazociągiem wysokiego ciśnienia).

Odnotowano również, że aktualny właściciel nieruchomości - M. G. - zrealizował przy północno-wschodniej ścianie szczytowej budynku mieszkalnego drewniany budynek gospodarczy, o wymiarach w planie 6x4 m i wysokości 2,4, m z dachem płaskim, posadowiony na bloczkach betonowych. Obiekt zrealizowano w 2017 roku bez stosownych zezwoleń.

Dalej PINB wyjaśnił, że w związku z powyższymi ustaleniami wszczął niniejsze postępowanie w sprawie zmian istotnych od zatwierdzonego projektu, wprowadzonych w trakcie budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zrealizowanego na działce nr ewidencyjny [...] położonej przy ul. [...] w m. [...], gm. [...] oraz oddzielne postępowanie w sprawie zgodności z przepisami prawa budowy drewnianego budynku gospodarczego zrealizowanego na przedmiotowej działce.

W ocenie organu stwierdzone odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego w zrealizowanym budynku mają charakter odstępstwa istotnego. Zaznaczono, iż stosownie do art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego: "W przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, właściwy organ w drodze decyzji nakłada określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonywanych robót budowlanych oraz, w razie potrzeby, wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian".

Odnosząc się do uwag stron postępowania zauważono, iż są one przedwczesne. Przedmiotem niniejszego postępowania są stwierdzone istotne odstępstwa, a nie kwestie ustaleń zawartych na etapie postępowania dotyczącego pozwolenia na budowę. Również wydane przez PINB zaświadczenie, stwierdzające złożenie dokumentów o zakończeniu budowy przedmiotowego budynku mieszkalnego, nie wyłącza prowadzenia postępowania administracyjnego w zakresie zmian istotnych, jeżeli wyjdą na jaw nowe okoliczności w sprawie. Natomiast co do zgłaszanych przez pełnomocników stron wniosków dotyczących sprawdzenia ewentualnych rozbieżności pomiędzy projektowanym, a rzeczywistym przebiegiem gazociągu na działce [...], należy stwierdzić, iż zbadanie tego zagadnienia nie leży w kompetencjach PINB.

Odwołania od powyższej decyzji wniosła M. K. oraz M. G..

M. K. zarzuciła naruszenie przepisu art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., z art. 78 § 1 i 2 k.p.a. oraz w zw. z art. 80 k.p.a. ponosząc, iż organ nie wyjaśnił rzetelnie rzeczywistego usytuowania przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz ze zbiornikiem bezodpływowym na ścieki sanitarne względem gazociągu wysokiego ciśnienia DN 100 relacji oboczka [...]. Odmówił też przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego geodety w przedmiocie rzeczywistego przebiegu tego gazociągu. Zdaniem strony organ nie wykazał, iż doszło do wprowadzenia zmiany w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego, które miały polegać na: realizacji wykuszu w ścianie szczytowej, przesunięciu budynku o 1,5 m w stosunku do [...], zmianie położenia zbiornika bezodpływowego, zmianie utwardzeń i położenia wjazdu na działkę. Powołany przez organ protokół kontroli z [...] marca 2018 r. odnosi się wyłącznie do posadowienia domu jednorodzinnego względem gazociągu wysokiego ciśnienia. Zarzucono również, iż zakreślony miesięczny termin na sporządzenie i przedstawienie projektu budowlanego zamiennego, jest zbyt krótki.

Z kolei M. G. zarzucił zrzucił brak rzetelnego ustalenia stanu faktycznego w zakresie rzeczywistej lokalizacji gazociągu, dokonanych zmian względem zatwierdzonego projektu budowlanego oraz pominięcie zgłaszanych wniosków dowodowych.

Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: [...]INB) decyzją z [...] stycznia 2020 r., nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję w części, w jakiej określono termin (tj. "w terminie 1 miesiąca od daty doręczenia niniejszej decyzji") sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego dotyczącego budowy jednorodzinnego budynku mieszkalnego posadowionego na działce nr [...] położonej przy ul. [...] w miejscowości [...], w gminie [...], uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych i orzekając w tym zakresie określił, że projekt budowlany zamienny należy sporządzić i przedstawić do dnia [...] czerwca 2020 r. W pozostałym zakresie [...]INB zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy.

W uzasadnieniu organ opisał odwoławczy dotychczasowy przebieg postępowania. Wyjaśnił także, iż wszczął na wniosek M. G. odrębne postępowanie administracyjne w sprawie "legalności wybudowania gazociągu wysokiego ciśnienia DN100 odboczka [...], w zakresie nieruchomości położonej przy [...] (działka nr ewid. [...]) w miejscowości [...], gm. [...]". Zostało ono w całości umorzone (art. 105 § 1 k.p.a.) decyzją organu nadzoru budowlanego stopnia wojewódzkiego z dnia [...] czerwca 2019 r. (sygn. [...]). Z kolei postępowanie odwoławcze dotyczące tej decyzji (odwołanie M. K.) zostało umorzone (art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.) ostateczną decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2019 r. (sygn. [...]).

Dalej wskazano, iż bezspornie decyzją z dnia [...] października 2008 r. (sygn. [...]) Starosta [...] udzielił S. S. pozwolenia na budowę dwóch jednorodzinnych budynków mieszkalnych oraz dwóch zbiorników bezodpływowych na ścieki sanitarne o pojemności 8,8 m3 na działce nr [...] położonej w miejscowości [...], w gminie [...], a następnie ten sam Organ decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. (sygn. [...] [...]) przeniósł tę decyzję na rzecz M. B. (obecnie: K. ). Ponadto w dniu [...] lutego 2011 r. inwestor zawiadomił PINB dla powiatu [...] o zakończeniu budowy jednego z tych budynków, tj. jednorodzinnego budynku mieszkalnego i jednego zbiornika bezodpływowego na działce nr [...] położonej w miejscowości [...], w gminie [...] i organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji w dniu [...] marca 2011 r. zaświadczył (sygn. [...]), iż "nie wniósł sprzeciwu w drodze decyzji odnośnie przystąpienia do użytkowania wyżej wymienionego budynku".

[...]INB wyjaśnił, że skuteczne zawiadomienie o zakończeniu budowy jednorodzinnego budynku mieszkalnego (tj. takie, co do którego właściwy organ nadzoru budowlanego nie wniósł sprzeciwu w drodze decyzji administracyjnej) nie stanowi przeszkody prawnej do ewentualnego prowadzenia postępowania w trybie art. 50-51 ustawy z dnia [...] lipca 1994 r. - Prawo budowlane. W przypadku stwierdzenia jakichkolwiek nieprawidłowości, organ nadzoru budowlanego ma nie tylko prawo, a nawet obowiązek wszczęcia postępowania naprawczego na podstawie ww. przepisów.

Zdaniem organu odwoławczego zgromadzone dowody i materiały jednoznacznie wskazują, że w trakcie budowy doszło do odstąpień od zatwierdzonego projektu budowlanego. Organ zauważył, że przedmiotowy budynek został inaczej usytuowany na działce, niż to zostało przedstawione w projekcie zagospodarowania działki stanowiącym integralną część projektu techniczno-budowalnego zatwierdzonego ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Z projektu tego wynika wprost, że tylna ściana tego budynku winna znajdować się w odległości 9 m od granicy z działką sąsiednią (tj. działką nr [...]), a znajduje się ona w odległości ponad 10 m, co bezspornie wynika z geodezyjnej inwentaryzacji budynku (mapa wykonana w skali 1:500, czyli 1 mm jest równy 0,5 m). Już tylko z tego faktu wynika, że przedmiotowy budynek został wykonany w sposób określony w art. 36a ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego. Także odstąpieniem o charakterze istotnym (art. 36a ust. 5 pkt 2 przywołanej ustawy) jest zwiększenie szerokości budynku (o około 1 m), co nastąpiło poprzez wykonanie nieobjętego projektem wykuszu od strony działki nr [...]. Przy tym zakres tego odstąpienia nie pozwala w żadnym przypadku przyjąć, iż spełnia ono przesłanki ujęte w art. 36a ust. 5 pkt 5a ppkt 1 Prawa budowalnego. Z rysunków projektowych składających się na zatwierdzony projekt techniczno-budowalny wynika bowiem, że przedmiotowy budynek miał być szeroki na 12,6 m, a wobec tego dopuszczalne nieistotne odstąpienie w zakresie jego szerokości wynosiłoby nieco ponad 25 cm. W konsekwencji zmiany szerokości budynku zmianie uległa także jego powierzchnia zabudowy i kubatura (art. 36 a ust. 5 pkt 2 prawa budowlanego).

[...]INB zauważył następnie, iż z ustaleń poczynionych w sprawie zakończonej decyzją tego organu z dnia [...] czerwca 2019 r. (sygn. [...]) wydanej w sprawie "legalności wybudowania gazociągu wysokiego ciśnienia DN 100 odboczka [...], w zakresie nieruchomości położonej przy ul. [...] (działka nr ewid. [...]) w miejscowości [...], gm. [...]" wynika, że gazociąg wybudowano zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, co nie znaczy, że osie gazociągu projektowanego i gazociągu wykonanego są tożsame, gdyż składają się na to tolerancje wykonawcze, tolerancje pomiarów geodezyjnych i szacunki z map w skali 1:100 (gdzie 1 mm mapy to 1 m w terenie). Analiza odległości pomiędzy gazociągiem projektowanym i wykonanym w odniesieniu do granicy działki [...] od strony drogi wskazuje, że gazociąg wykonano z odchyłką zbliżenia do drogi o ok. 0,5 m do 1,0 m, co z punktu widzenia później wybudowanych budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działce o nr ew. 248 jest korzystne, ponieważ pozostawia większą część działki do zabudowy. Zauważono nadto, iż z wykonanej przez [...] S.A. na zlecenie M. G. w dniu [...] maja 2019 r. notatki z przebiegu nadzoru wynika, iż "[...] został zlokalizowany w odległości 14,63 m od budynku", a raczej - mając na uwadze, fakt późniejszego powstania budynku niż gazociągu, to przedmiotowy budynek został zrealizowany w odległości 14,63 m od gazociągu DN 100, czyli z naruszeniem jego strefy kontrolowanej. Z naruszeniem strefy kontrolowanej gazociągu powstał również zbiornik na nieczystości ciekłe na działce, który wedle zatwierdzonego projektu techniczno-budowalnego miał znajdować się w tylnej części działki nr [...], a został wykonany przed frontem budynku w znacznym zbliżeniu do osi przebiegu gazociągu DN 100.

[...]INB zauważył, że skoro projekt techniczno-budowlany zatwierdzony decyzją o pozwoleniu na budowę uprzednio był przedmiotem uzgodnień dokonanych z operatorem gazociągu (tj. spółką [...]), to usytuowanie budynku i opisanego zbiornika w innych odległościach niż uzgodnione, wymagało dokonania zmiany uzgodnienia z dnia [...] sierpnia 2008 r. Wykonanie budynku i urządzenia budowlanego bez wymaganej zmiany tego uzgodnienia należy ocenić jako istotne odstąpienie, o jakim mowa w art. 36a ust. 5 pkt 6 Prawa budowlanego. Podobnie rzecz przedstawia się w kwestii stwierdzonej zmiany miejsca usytuowania zjazdu z drogi gminnej na działkę nr [...], gdyż w aktach sprawy brak jest jakichkolwiek zmian uzgodnień dokonanych w tym zakresie. Wedle dokonanego uzgodnienia wjazd na tę działkę miał być usytuowany od strony południowo- zachodniej działki i prowadził poza linią przebiegu gazociągu od drogi gminnej przez obecne działki nr [...] i [...] (na etapie tych uzgodnień obejmował on dojazd z drogi publicznej do trzech projektowanych jednorodzinnych budynków mieszkalnych). Natomiast wykonanie na działce [...] w sposób odmienny od zatwierdzonego projektu techniczno-budowlanego utwardzenia jej powierzchni gruntu nie mają charakteru odstąpienia istotnego, poza tą częścią utwardzenia, które zostało wykonane w strefie kontrolowanej gazociągu DN 100 niezgodnie z dokonanymi uzgodnieniami. W tym zakresie również mamy do czynienia z istotnym odstąpieniem, o jakim mowa w art. 36a ust. 5 pkt 6 prawa budowlanego.

Wobec istnienia wykazanych istotnych odstąpień od zatwierdzonego projektu budowlanego ustawowym obowiązkiem PINB dla powiatu [...] było zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego i nałożenie na jeden z podmiotów określonych w art. 52 tej ustawy obowiązku sporządzenia i przedstawienia, w określonym terminie, zamiennego projektu budowlanego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych.

[...]INB stwierdził także, że skoro M. K. - będąca inwestorem budowy przedmiotowego budynku, nie jest już jego właścicielem, a właścicielem budynku jest M. G., to w pełni prawidłowo w tym przypadku obowiązek został nałożony na M. G..

Według organu odwoławczego uzasadnione zastrzeżenia budzi natomiast termin, jaki w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji z dnia [...] maja 2018 r., PINB dla powiatu [...] wyznaczył M. G. na realizację nałożonego obowiązku, tj. obowiązek sporządzenia i przedstawienia zamiennego projektu budowlanego. Termin jednego miesiąca od daty doręczenia tej decyzji w obecnych warunkach rynkowych należy uznać za nierealny do zachowania, w wyniku czego konieczna jest jego zmiana, na etapie postępowania odwoławczego, na termin możliwy do zachowania przez M. G..

Odnosząc się do pozostałych zarzutów zawartych w odwołaniach stwierdzono, że stan faktyczny sprawy został dokładnie wyjaśniony, a zgromadzone dowody i materiały w pełni go odzwierciedlają i umożliwiają merytoryczne załatwienie sprawy, bez potrzeby przeprowadzania dalszych dowodów wskazywanych przez strony postępowania. Zaznaczono, że istotą niniejszej sprawy administracyjnej nie jest wyłącznie odległość przedmiotowego budynku od osi gazociągu, lecz szereg dokonanych przez inwestora istotnych odstąpień od zatwierdzonego projektu budowlanego, spośród których część wiąże się w bezpośredni lub pośredni sposób z tą odległością. Ponadto, skoro sam ustawodawca w treści art. 51 ust. 7 prawa budowlanego nie wymienił art. 51 ust. 1 pkt 3 tej ustawy, to nie sposób stawiać Organowi zarzutu jego pominięcia w powołanej podstawie prawnej decyzji (chociaż z drugiej strony - jak wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym - art. 51 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego może jak najbardziej być stosowany do już zakończonych robót budowlanych. Nie stanowi naruszenia prawa także fakt nienałożenia obowiązku wykonania czynności i robót budowlanych w celu doprowadzenia przedmiotowego budynku do stanu zgodnego z prawem, gdyż na tym etapie postępowania nie jest rzeczą organów nadzoru budowlanego decydowanie za właściciela budynku, w jaki sposób chce on doprowadzić ów budynek do stanu zgodnego z prawem, co np. definitywnie wykluczałoby możliwość dokonania przezeń nowych uzgodnień (o ile - rzecz jasna - byłoby to możliwe) w zakresie szerokości strefy kontrolowanej gazociągu; to treść projektu zamiennego będzie musiała odzwierciedlać wybrane przez właściciela rozwiązania, mające dostosować istniejący budynek do obowiązujących w tej sprawie wymogów prawnych. Zauważono również, że organy nadzoru budowlanego obydwu instancji w ramach niniejszego postępowania nie są właściwe do oceny prawidłowości ani ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, ani zatwierdzonego tą decyzją projektu budowlanego.

Skargę na powyższą decyzję wniósł M. G., reprezentowany przez pełnomocnika - r.pr. Ł. K.. W skardze zarzucono naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy - z art. 6, art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i 2, art. 78 § 1 i 2, art. 80 k.p.a., poprzez dokonanie błędnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, nieprzeprowadzenie wszystkich dowodów, a tym samym dokonanie błędnych ustaleń faktycznych. Ponadto zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie prawa materialnego - art. 36a ust. 1 i 5, art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez nałożenie obowiązku sporządzenia projektu budowlanego zamiennego w sytuacji, gdy nie ustalono w sposób pewny, że doszło do istotnego odstępstwa od projektu zatwierdzonego pozwoleniem na budowę, a także - w sytuacji, gdy dokonano skutecznego zawiadomienia o zakończeniu budowy.

Podniesiono, iż pominięto dowody zawnioskowane w piśmie procesowym z dnia [...] kwietnia 2018 r. i w pismach procesowych pełnomocnika inwestora M. K. z dnia [...] i [...] marca 2018 r. Do akt sprawy nie zostały załączone akta postępowania w sprawie zawiadomienia o zakończeniu budowy, akta postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, nie przeprowadzono zawnioskowanego dowodu o zwrócenie się do Starostwa Powiatowego w [...]-Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej o wyjaśnienie różnic w mapach geodezyjnych co do położenia gazociągu i budynku mieszkalnego. Nie przeprowadzono także zawnioskowanych dowodów ze źródeł osobowych - przesłuchania osób, będących uczestnikami procesu budowlanego. Nie nałożono także na właściciela i zarządcę gazociągu obowiązku przedstawienia ekspertyzy wykazującej rzeczywisty przebieg gazociągu.

Skarżący podniósł, że na mapie zasadniczej dla celów projektowych, aktualnej na dzień [...] września 2007 r., przyjętej do zasobu geodezyjnego w dniu [...] września 2007 r. i zaewidencjonowanej pod nr [...] oraz mapie zasadniczej dla celów projektowych aktualnej na dzień [...] sierpnia 2009 r., przyjętej do zasobu geodezyjnego w dniu [...] sierpnia 2009 r. i zaewidencjonowanej pod nr [...], gazociąg jest zlokalizowany w odległości około 9 m od granicy frontowej nieruchomości (pierwsza z map jest podkładem pod projekt zagospodarowania terenu), natomiast już na mapie zasadniczej - inwentaryzacji budynku, aktualnej na dzień [...] marca 2011 r., przyjętej do zasobu geodezyjnego w dniu [...] marca 2011 r. i zaewidencjonowanej pod nr [...], gazociąg jest już zlokalizowany w odległości około 7,5 m od granicy nieruchomości. Powyższe rozbieżności wymagają wyjaśnienia i ustalenia rzeczywistego przebiegu gazociągu, który ma kluczowe znaczenia dla ustalenia prawidłowości wzniesienia budynku, a także - w przypadku stwierdzenia istotnego odstępstwa - możliwości sporządzenia projektu budowlanego zamiennego w ramach niniejszego postępowania. Kluczowe jest także ustalenie prawidłowości wybudowania gazociągu. Tak więc z powyższych map wynika, że dokładne położenie gazociągu jest sporne. Nieznane są także okoliczności zmiany położenia gazociągu na mapach geodezyjnych oraz słupków znacznikowych w terenie. Zauważono też, że zatwierdzony projekt budowlany (adaptacja projektu typowego) jest sporządzony w sposób budzący istotne wątpliwości, np. odległość budynku od gazociągu na projekcie zagospodarowania terenu w istocie wynosi 14 m (pomiar według skali), a odległość podana na wymiarze wynosi 15 m. Sam projekt posiada także sprzeczne dane odnośnie wykonania wykusza lub jego niewykonania.

Zwrócono też uwagę, iż inwestycja została odebrana przez PINB dla powiatu [...] w postępowaniu w sprawie zawiadomienia o zakończeniu budowy. Według wiedzy posiadanej przez skarżącego do zawiadomienia o zakończenia budowy dołączona została inwentaryzacja geodezyjna powykonawcza, odzwierciedlająca obecne położenie budynku. Prawidłowość wykonanych robót budowlanych nie została zakwestionowana przez PINB. Z tego też względu organy nadzoru budowlanego nie powinny kwestionować obecnego kształtu inwestycji. Zauważono też, że nałożenie obowiązku sporządzenia i dostarczenia projektu budowlanego zamiennego winno nastąpić tylko w sytuacji bezspornego ustalenia, iż doszło do istotnych odstępstw w rozumieniu art. 36a Prawa budowlanego - bez uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. W niniejszej sprawie kwestia ta nie jest oczywista i jednoznaczna - ze względu na wątpliwości co rzeczywistego przebiegu gazociągu, przyjętych rozwiązań budowlanych w projekcie budowlanym, a także przebiegu procesu budowlanego.

Inspektor Nadzoru Budowlanego odpowiadając na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Pismem z [...] lipca 2020 r. pełnomocnik uczestnika postępowania - [...] S.A. oddział w [...], wniósł o oddalenie skargi w całości. Zdaniem uczestnika postępowania przedmiotowy budynek mieszkalny niewątpliwie narusza strefę kontrolowaną gazociągu, która wynosi 15 metrów w każdą stronę od osi gazociągu. Zauważono, że zgodnie z § 10 ust. 3 Rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie (Dz.U. 2013 poz. 640) w strefie kontrolowanej nie należy wznosić obiektów budowlanych, urządzać stałych składów i magazynów oraz podejmować działań mogących spowodować uszkodzenie gazociągu podczas jego użytkowania. Ponadto wszelkie prace w strefach kontrolowanych mogą być prowadzone tylko po wcześniejszym uzgodnieniu sposobu ich wykonania z właściwym operatorem sieci gazowej - § 10 ust. 4 ww. rozporządzenia, które powinno być realizowane w oparciu o Rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 28 marca 2013 roku w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy przy urządzeniach energetycznych. Inwestor wykonał takie prace bez stosownego uzgodnienia.

Ponadto zachowanie Skarżącego stanowić może również zagrożenie pożarowe. Ochrona przeciwpożarowa, zgodnie z ustawową definicją, polega na realizacji przedsięwzięć mających na celu ochronę życia, zdrowia, mienia lub środowiska przed pożarem, klęską żywiołową lub innym miejscowym zagrożeniem. Jej celem jest stworzenie warunków organizacyjnych i formalnoprawnych zapewniających ochronę ludzi i mienia, a także przeciwdziałających powstawaniu lub minimalizujących skutki pożaru, klęski żywiołowej lub innego miejscowego zagrożenia.

Na rozprawie sądowoadministracyjnej w dniu [...] września 2020 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymując skargę dodatkowo podniósł, że organy nadzoru budowlanego nie ustaliły jaka jest rzeczywista odległość nitki gazociągu od budynku, natomiast zrobił to skarżący i na jego zlecenie [...] dokonał odkopania w jednym miejscu od lica budynku do nitki gazociągu od strony ulicy [...]. Pełnomocnik świadczył ponadto, ze skarżący nie składał odwołania od decyzji [...]INB umarzającej postępowanie w sprawie budowy gazociągu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie wyjaśnić należy, iż kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 - dalej "p.p.s.a.") polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

W rozpoznanej sprawie kontroli sądowoadministracyjnej podlegają decyzje wydane w trybie ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( tj. Dz.U. z 2019 r. poz. 1186). Podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 51 ust. 1 pkt 3 tej ustawy. Przepis ten wraz z art. 50 Prawa budowlanego reguluje tzw. tryb legalizacyjny, stosowany w przypadkach innych, niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego, wymienionych enumeratywnie w ust. 1 pkt 1-4 art. 50 Prawa budowlanego. Norma art. 50 ust. 1 pkt 4 tego dotyczy robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach.

Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, organ w drodze decyzji, nakłada, określając termin wykonania obowiązek:

- sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby

- wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Z przepisu tego wynika, iż przed wydaniem decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, organ musi podjąć następujące czynności:

1) szczegółowo ustalić czy i jakich odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę inwestor się dopuścił,

2) ocenić czy i które z tych odstępstw mają charakter istotny w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego,

3) dokonać oceny, czy istotne odstępstwa od projektu budowlanego mogą podlegać legalizacji wyłącznie w drodze sporządzenia projektu budowlanego zamiennego i jego późniejszego zatwierdzenia przez organ, czy też w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem i zaakceptowania inwestycji zrealizowanej istnieje konieczność wykonania przez inwestora określonych czynności lub robót budowlanych.

W świetle art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego po upływie terminu lub na wniosek inwestora, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Podnieść ponadto należy, że nawet dokonanie przez inwestora zawiadomienia o zakończeniu budowy, czy też prowadzenia robot budowlanych, co do którego organ nie zgłosił sprzeciwu, nie stanowi przeszkody do wdrożenia procedury naprawczej. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany został bowiem pogląd, że skuteczne zawiadomienie o zakończeniu budowy nie wyklucza możliwości sprawdzenia inwestycji przez organy nadzoru budowlanego pod kątem legalności jej wykonania. Nawet bowiem po skutecznym zawiadomieniu o zakończeniu budowy organy nadzoru budowlanego mają prawo wszczęcia postępowania naprawczego, jeżeli okoliczności wskazują na wystąpienie jakichkolwiek nieprawidłowości w procesie budowlanym. Skuteczne zawiadomienie o zakończeniu budowy nie chroni inwestora przed ewentualną ingerencją organów nadzoru budowlanego, w przeciwieństwie do ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach: II OSK 2178/17 z dnia 30 października 2018 r., II OSK 470/17 z dnia 5 grudnia 2017 r.; II OSK 2936/15 z dnia 7 lipca 2017 r.; II OSK 1616/11 z dnia 8 stycznia 2013 r. – dostępne na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ocenie Sądu organy nadzoru budowlanego orzekające w przedmiotowej sprawie sprostały wyżej opisanym obowiązkom i wykazały konieczność sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych.

Jak słusznie zauważono w zaskarżonej decyzji ocena, czy odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę mają charakter istotny, dokonywana jest w oparciu przepis art. 36a ust. 5 i 5a Prawa budowlanego.

Sąd podziela stanowisko [...]INB, iż z zatwierdzonego decyzją z [...] października 2008 r. projektu budowlanego wynika wprost, że tylna ściana przedmiotowego budynku mieszkalnego winna znajdować się w odległości 9 m od granicy z działką sąsiednią (tj. działką nr [...]), a znajduje się ona w odległości ponad 10 m. Potwierdza to geodezyjna inwentaryzacja budynku. Tym samym przedmiotowy budynek został wykonany w sposób określony w art. 36a ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego. Rację ma również organ, iż odstąpieniem o charakterze istotnym, o którym mowa w (art. 36a ust. 5 pkt 2 przywołanej ustawy) jest zwiększenie szerokości budynku (o około 1 m), co nastąpiło poprzez wykonanie nieobjętego projektem wykuszu od strony działki nr [...]. Z rysunków projektowych składających się na zatwierdzony projekt techniczno-budowalny, uzyskanych przez PINB ze Starostwa [...], wynika bowiem, że przedmiotowy budynek miał być szeroki na 12,6 m, a wobec tego dopuszczalne nieistotne odstąpienie w zakresie jego szerokości, o którym mowa w art. 36a ust. 5 pkt 5a ppkt 1 Prawa budowlanego wynosiłoby nieco ponad 25 cm.

Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących sprzeczności w projekcie budowlanym dotyczących ww. wykuszu, zauważyć należy, iż w projekcie zagospodarowania terenu stanowiącym element zatwierdzonego projektu budowlanego niewątpliwie nie został uwzględniony przedmiotowy wykuszu. Z kolei wykusz ten jest widoczny w projekcie architektonicznym "rzut parteru", niemniej jest on przekreślony. W miejscu wykuszu widnieje naniesiona poprawka wskazująca, iż w miejscu wykuszu projektant przewidział okno, niewychodzące poza lico ściany zewnętrznej budynku. Powyże pozwala stwierdzić, iż ustalenia [...]INB w zakresie braku w zatwierdzonym projekcie budowlanym ww. wykuszu są prawidłowe.

Odnosząc się do lokalizacji przedmiotowego budynku w strefie kontrolowanej gazociągu wysokiego ciśnienia DN 100 relacji oboczka [...] nie budzi wątpliwości Sądu, iż budynek, jak też wykonany zjazd na drogę publiczną oraz wykonany zbiornik bezodpływowy na nieczystości płynne, znajdują się w tej strefie. Strefa ta została ustalona na 15 metrów od osi głównej ww. gazociągu, co jest zgodnie z obwiązującym przepisami - o czym dalej.

Ze złożonej przez pełnomocnika skarżącego w siedzibie [...]INB notatki służbowej z [...] maja 2019 r. wynika, iż na zlecenie M. G. dokonano przekopu kontrolnego, który potwierdził, iż ww. gazociąg znajduje się w odległości 14,63 metra od budynku mieszkalnego. Powyższe czynności pełnomocnik skarżącego potwierdził na rozprawie przed tutejszym Sądem, co oznacza, że budynek ten faktycznie znajduje się ww. strefie. Tym samym bez znaczenia pozostają uwagi skarżącego dotyczące niezgodności w odnotowaniu przebiegu tego gazociągu przez działkę [...] na wskazanych w skardze mapach: zasadniczej z 2007 r. z dla celów projektowych oraz mapie zasadniczej inwentaryzacji budynku z 2011 r.

Jak wynika z akt sprawy organu II instancji, gazociąg wysokiego ciśnienia DN100 oboczka [...] na działce o nr ewidencyjnym [...] położonej przy ul. [...] w [...], gm. [...], został zrealizowany na podstawie pozwolenia na budowę Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] grudnia 1996 r. i został oddany do użytku w 1998 r. W okresie udzielania pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce o nr ewidencyjnym [...] oraz jego realizacji obowiązywało Rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe ( DZ.U. z 2001 r. nr 97, poz. 1055), które w § 9 regulowało szerokość stref kontrolowanych w których operator sieci gazowej powinien kontrolować wszelkie działania, które mogłyby spowodować uszkodzenie gazociągu, oraz w których obowiązywał zakaz wznoszenia określonych obiektów budowlanych i podejmowana działań mogących zagrozić trwałości gazociągu podczas jego eksploatacji. Niemniej przepisy tego rozporządzenia nie znajdowały zastosowania do gazociągów, stacji gazowych, punktów redukcyjnych, tłoczni i magazynów gazu wybudowanych przed dniem wejścia w życie rozporządzenia i dla których przed tym dniem wydano pozwolenie na budowę – § 89 tego rozporządzenia. Zastosowanie natomiast znajdą w przepisy określone w rozporządzeniu Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 14 listopada 1995 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz.U. z 2001 r. nr 97, poz. 1055) na co wskazał m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 6 lutego 2015 r. o sygn. II OSK 1688/13 (dostępny na: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 14 listopada 1995 r. odległości podstawowe gazociągów od obiektów terenowych, zwane dalej "odległościami podstawowymi", określają załączniki nr 1 i 2 do rozporządzenia. Wymagania dotyczące odległości podstawowych stosuje się do ustalania odległości projektowanych obiektów budowlanych w stosunku do istniejących gazociągów oraz do projektowanych gazociągów w stosunku do istniejących obiektów budowlanych (§ 6 ust. 3). Zgodnie z załącznikiem 2 tego rozporządzenia odległość podstawowa do budynków mieszkalnych zabudowy jedno- i wielorodzinnej dla gazociągów o średnicy do 300 mm wynosi 15 metrów, a dla przewodów kanalizacyjnych, kanałów sieci cieplnej, kanalizacji kablowej i wodociągów mających bezpośrednie połączenie z pomieszczeniami dla ludzi i zwierząt – 10 metrów. Zauważyć też należy, że zgodnie z § 110 pkt 1 aktualnie obowiązującego rozporządzeniem Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie, dla gazociągów wybudowanych przed dniem [...] grudnia 2001 r. lub dla których przed tym dniem wydano pozwolenie na budowę, stosuje się szerokość stref kontrolowanych określoną w załączniku nr [...] do rozporządzenia. Zgodne z tym załącznikiem szerokość stref kontrolowanych dla budynków mieszkalnych zabudowy jedno- i wielorodzinnej dla gazociągu o średnicy do 300 mm wynosi aktualnie od 30 do 150 metrów – w zależności od ciśnienia nominalnego gazu (MPa). Z kolei dla przewodów kanalizacyjnych, kanały sieci cieplnej, kanalizacji kablowej i wodociągowej mającej bezpośrednie połączenie z pomieszczeniami dla ludzi i zwierząt, szerokość tej strefy wynosi 20,0 m.

W strefie kontrolowanej należy kontrolować wszelkie działania, które mogłyby spowodować uszkodzenie gazociągu lub mieć inny negatywny wpływ na jego użytkowanie i funkcjonowanie (§ 10 ust 3 tego rozporządzenia). W strefach kontrolowanych nie należy wznosić obiektów budowlanych, urządzać stałych składów i magazynów oraz podejmować działań mogących spowodować uszkodzenia gazociągu podczas jego użytkowania ( § 10 ust. 4 tego rozporządzenia).

Zatem zmiana sposobu zagospodarowania działki i wykonanie budynku w zbliżeniu do przedmiotowego gazociągu na odległość mniejszą niż 15 metrów niewątpliwie skutkowała naruszeniem ww. przepisów rozporządzenia Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 14 listopada 1995 r. w zakresie odległości podstawowej gazociągów od obiektów terenowych, a budynek w części, aczkolwiek niewielkiej, znajduje się aktualnie w strefie kontrolowanej, o której mowa w § 10 w zw. z § 112 pkt 1 rozporządzeniem Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie.

Sąd stoi na stanowisku, iż mimo sprzeczności zrealizowanych robót budowlanych z przepisami techniczno-budowlanymi (dotyczącymi lokalizacji ww. budynku czy zbiornika na nieczystości ciekłe względem gazociągu), brak było podstaw do nałożenia w zaskarżonej decyzji obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. To rolą inwestora jest doprowadzić obiekt do stanu zgodnego z prawem i to on powinien, między innymi, wykonać takie roboty budowlane i podjąć takie czynności, które w przypadku niezgodnego z przepisami techniczno-budowlanymi wykonania robót budowlanych, doprowadzą do zmiany zgodnej z tymi przepisami. Przedstawiony przez inwestora organowi nadzoru budowlanego projekt budowlany zamienny musi zostać przez ten organ oceniony zgodnie z wymogami, jakie stawiane są projektowi budowlanemu, a więc również powinien uwzględniać dyspozycję art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 505/16 i z dnia 27 lutego 2014 r. sygn. akt II OSK 2322/12 – dostępne na: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Oznacza to, że zatwierdzając przedstawiony projekt budowlany zamienny organ nadzoru budowlanego musi dokonać jego sprawdzenia z wymienionymi w tym przepisie warunkami. Ocena zgodności projektu zamiennego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i przepisami techniczno-budowlanymi będzie zatem przedmiotem oceny przez organ nadzoru budowlanego, który w razie stwierdzenia niegodności w tym zakresie, będzie miał podstawę do rozstrzygnięcia w oparciu o art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego. Niewykonanie obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 tej ustawy należy bowiem rozumieć szeroko, zarówno jako stan obiektywnej bierności adresata w wykonaniu decyzji wydanej w trybie tego przepisu, jak i stan, w którym nie można było zatwierdzić przedstawionego projektu budowlanego ze względu na jego sprzeczność z przepisami prawa, albo też przedstawienie przez adresata tej decyzji rozwiązań, które nie uwzględniały nałożonego obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 1375/14. dostępny: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W tym stanie sprawy Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.