Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 10 sierpnia 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Kobylecka Sędziowie sędzia NSA Robert Sawuła /spr./ sędzia del. WSA Małgorzata Jarecka Protokolant starszy sekretarz sądowy Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 10 sierpnia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 9 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Go 367/14 w sprawie ze skargi J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 9 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Go 367/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Gorzowie Wlkp. oddalił skargę J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (SKO) w Gorzowie Wlkp. z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak wynika z uzasadnienia powyższego wyroku [...] (obecnie [...]) zwróciła się z wnioskiem do Burmistrza Miasta i Gminy Witnica o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego w postaci budowy gazociągu wysokiego ciśnienia pn. "Gazociąg w/c DN200 – obwodnica m. Kostrzyn nad Odrą" – inwestycja na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] z obrębu 10 Dąbroszyn, gminy Witnica. Planowany gazociąg dystrybucyjny stanowił inwestycję liniową podziemną długości około 2 km. Dla tego terenu brak było obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wobec czego dla realizacji planowanej inwestycji niezbędne okazało się ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego w drodze decyzji, zgodnie z art. 4 ust. 2 i art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.; dalej Upzp).

Rozpoznając źródłowy wniosek decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy Witnica wydał dla powyższego przedsięwzięcia decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Decyzja ta, na skutek odwołania uczestników postępowania U. P., Ł. P. i R. P., została uchylona decyzją SKO w Gorzowie Wlkp. z dnia [...] września 2013 r. nr [...], a sprawę przekazano organowi I instancji do ponownego rozpoznania. WSA w Gorzowie Wlkp. prawomocnym wyrokiem z dnia 15 stycznia 2014 r. oddalił skargę (II SA/Go 973/13) na powyższą decyzję Kolegium, podzielając stanowisko organu odwoławczego, co do naruszenia przez Burmistrza Miasta i Gminy Witnica przepisów dotyczących ustalenia kręgu uczestników postępowania oraz ich właściwego zawiadomienia.

Jak dalej w uzasadnieniu wyroku II SA/Go 367/14 wskazano, po przeprowadzeniu ponownie postępowania administracyjnego decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy Witnica wydał dla powyższego przedsięwzięcia decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Przeprowadzona analiza i ocena stanu faktycznego i prawnego, warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych dla terenu objętego oddziaływaniem planowanej inwestycji wykazała, że obszar, dla którego wystąpiono z wnioskiem o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, może zostać przeznaczony na taki cel. Organ gminy wskazał, że uzyskał wszystkie uzgodnienia w rozumieniu wymogów zawartych w art. 53 ust. 4 Upzp.

Po rozpatrzeniu odwołania od powyższej decyzji wniesionego przez J. M., decyzją z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] SKO w Gorzowie Wlkp. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Burmistrza Miasta i Gminy Witnica. W ocenie Kolegium w niniejszej sprawie organ I instancji zawiadomił strony o wszczęciu postępowania przez doręczenie zawiadomień, a także w drodze obwieszczenia. Dokonał także zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. W aktach sprawy znajduje się bowiem informacja o umieszczeniu obwieszczenia na stronach Biuletynu Informacji Publicznej. Wydaną decyzję Burmistrz doręczył wszystkim stronom.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wskazało, że decyzja w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego ma charakter deklaratoryjny, nie konstytuuje żadnych praw czy obowiązków nieprzewidzianych w ustawie lub akcie wykonawczym. Organ nie ma więc luzu decyzyjnego (uznanie administracyjne), ani swobody interpretacyjnej, innych niż przewidziane w przepisach odrębnych.

Ustawodawca w art. 52 ust. 2 Upzp postawił wnioskowi o wydanie takiej decyzji określone wymagania. W sytuacji ich spełnienia i zgodności wniosku z przepisami Upzp oraz przepisami ustaw szczególnych – organ winien wydać pozytywną decyzję, tak, jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie.

Na powyższą decyzję J. M. wniósł skargę do WSA w Gorzowie Wlkp. Zaskarżonej decyzji zarzucił:

- naruszenie art. 54 Upzp poprzez nieuwzględnienie w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich i nie rozważenie sposobu ochrony prawa własności skarżącego, w szczególności poprzez realizację przedmiotowej inwestycji na nieruchomościach sąsiadujących z nieruchomością J. M., będących własnością Skarbu Państwa i Gminy Kostrzyn nad Odrą;

- naruszenie przepisów art. 7, 11 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267; dalej K.p.a.) oraz przepisów rozdziału 5 Upzp, polegające na niedokładnym ustaleniu stanu faktycznego i pominięciu okoliczności, że w obrębie inwestycji znajdują się nieruchomości należące do Skarbu Państwa i Gminy Kostrzyn nad Odrą, na których zamierzona inwestycja może zostać przeprowadzona z pominięciem nieruchomości skarżącego.

W odpowiedzi na skargę SKO w Gorzowie Wlkp. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

WSA w Gorzowie Wlkp. opisanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę uznając, że w sprawie nie doszło do tego typu naruszeń prawa, które nakazywałyby ją uwzględnić. Przywołując reguły zawarte w Upup odnośnie ustalania lokalizacji inwestycji celu sąd wojewódzki przyjął, że bezspornie w sprawie chodziło o tego typu inwestycje. Budowa gazociągu ma znaczenie krajowe, przyczyni się do poprawy bezpieczeństwa mieszkańców znacznego obszaru województwa, bowiem umożliwi zaopatrzenie w gaz od strony Niemiec. Złożony przez inwestora wniosek spełnia wymogi zawarte w art. 52 Upzp, dołączono do niego stosowny załącznik mapowy. Zrealizowane zostały w toku postępowania obowiązki związane z zawiadomieniami i obwieszczeniami – wyeliminowano dotychczasowe uchybienia w tym zakresie. Rozstrzygnięcie podjęte przez organ gminy zawiera wszystkie wymagane prawem elementy, poprzedzono je stosownymi uzgodnieniami.

Za nieusprawiedliwiony uznano zarzut naruszenia prawa własności nieruchomości skarżącego, decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego sama w sobie takiego prawa nie narusza. Przywołano także ten kierunek judykatury, z którego wynika – w aspekcie trasy inwestycji liniowej z wykorzystaniem gruntów prywatnych – że organ rozstrzygający tego typu sprawy nie ma uprawnień do korygowania trasy inwestycji liniowej zaproponowanej przez inwestora. To, że inwestycja ma charakter publiczny nie oznacza, że do jej wykonania można wykorzystać wyłącznie grunty publiczne. Kwestie poszanowania praw osób trzecich będą ponadto przedmiotem analizy w toku ewentualnego postępowania o uzyskanie pozwolenia na budowę. W konkluzji uznając skargę za niezasadną oddalono ją.

Skargą kasacyjną – reprezentowany przez pełnomocnika – J. M. zaskarżył w całości ww. wyrok i zarzucił mu:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego:

– art. 54 w zw. z art. 6 ust. 2 Upzp poprzez nieuwzględnienie w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich i nierozważenie sposobu ochrony prawa własności skarżącego, w szczególności poprzez realizację przedmiotowej inwestycji na nieruchomościach sąsiednich z nieruchomością J. M., będących własnością Skarbu Państwa i Gminy Kostrzyn nad Odrą;

- art. 21 i 64 Konstytucji RP poprzez naruszenie prawa własności ograniczające możliwość korzystania z nieruchomości będącej własnością skarżącego,

2. naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, 77 i 80 K.p.a. polegające na niedokładnym ustaleniu stanu faktycznego i pominięciu okoliczności, że w obrębie inwestycji znajdują się nieruchomości należące do Skarbu Państwa i Gminy Kostrzyn nad Odrą, na których zamierzona inwestycja może zostać przeprowadzona z pominięciem nieruchomości skarżącego.

Z uwagi na powyższe skarżący kasacyjnie wnosi o zmianę zaskarżonego wyroku WSA i uwzględnienie skargi oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania i orzeczenia o kosztach procesu wraz z orzeczeniem o kosztach zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że realizacja inwestycji celu publicznego z reguły prowadzi do naruszenia i przekształcenia istniejącego na danym obszarze ładu przestrzennego, jednakże w sytuacji, gdy cel ten nie może zostać zrealizowany bez uszczerbku dla praw i interesów skarżącego, na nieruchomości należącej do Skarbu Państwa czy gminy, konieczne jest co najmniej rozważenie odstąpienia od jego realizacji na nieruchomościach prywatnych. Zdaniem strony skarżącej WSA w Gorzowie Wlkp. nie poczynił takich rozważań i milcząco pominął fakt, że obok nieruchomości J. M. położone są wskazywane nieruchomości o charakterze publicznym, mogące służyć realizacji zamierzonego celu, także o takim charakterze. Ochrona interesów osób trzecich powinna ponadto być uwzględniona już na samym początku procesu inwestycyjnego. Inwestycja "odciśnie swoje piętno na wartości przedmiotowej nieruchomości oraz ograniczy możliwości jej wykorzystania w przyszłości, w tym pozbawi szansy na jej ewentualną zabudowę". Każdy, w granicach określonych ustawą, ma prawo do ochrony własnego interesu, jeżeli mnie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Podkreślono, że na etapie skargi wskazywano, iż nie jest konieczne, aby inwestycja znajdowała się na działce należącej do J. M., skoro obok zlokalizowane są działki należące do podmiotów publicznych, które można by zająć na ten cel. W aspekcie konstytucyjnych regulacji chroniących prawo własności wywodzono o naruszeniu przez zaskarżoną decyzję art. 54 Upzp.

W odpowiedzi [...] na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie na rzecz uczestnika kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych.

W ocenie tejże strony wbrew stanowisku skarżącego wyrażonemu w skardze kasacyjnej, interes publiczny oraz prawo własności powinno się zasadniczo traktować na równi, nie dając automatycznie żadnemu z nich pierwszeństwa, a na pewno nie dając pierwszeństwa prawa własności.

Obecny podczas rozprawy Prezes SKO w Gorzowie Wlkp. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej Ppsa) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 tej ustawy, a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej i rozpatruje wniesioną skargę kasacyjną w nawiązaniu do wyraźnie wyartykułowanych norm prawa, których naruszenie zostało zarzucone sądowi I instancji.

Skarga kasacyjna nie miała usprawiedliwionych podstaw.

A. Nie mógł odnieść skutku zarzut naruszenia przepisów art. 7, 77 i 80 K.p.a., tym wszystkim wymienionym w skardze kasacyjnej przepisom nie mógł uchybić orzekający w sprawie sąd wojewódzki, skoro tych przepisów nie stosował. Uwzględniając uzasadnienie tak sformułowanego zarzutu skargi kasacyjnie przyjdzie uznać, że jej autorowi chodzi o wadliwe oddalenie skargi wobec niedostrzeżenia naruszenia wskazanych przepisów K.p.a. przez orzekające w sprawie organy, gdy idzie o zlokalizowanie w sąsiedztwie planowanego gazociągu nieruchomości należących do podmiotów publicznych, które można było wykorzystać do realizacji zamierzonej inwestycji. Tak rozumianego zarzutu nie można uznać za trafny.

W pierwszej jednak kolejności należy stwierdzić, że zarzut naruszenia art. 77 K.p.a. nie może zostać prawidłowo rozpoznany. Skarga kasacyjna jest środkiem prawnym sformalizowanym, nie przypadkowo prawodawca możliwość jej sporządzenia ogranicza tzw. przymusem radcowsko-adwokackim (art. 175 § 1 Ppsa). Niekiedy niedostatki skonstruowania zarzutu kasacyjnego są możliwe do usunięcia poprzez analizę uzasadnienia skargi kasacyjnej, w tym przypadku jest to jednak utrudnione, bowiem lektura uzasadnienia nie pozwala Sądowi na zrekonstruowanie w pełni postawionego zarzutu. W judykaturze wielokrotnie wskazuje się, że w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2016 r., II FSK 3878/13, LEX nr 2036690, z dnia 25 września 2015 r., II GSK 1750/14, LEX nr 1986671, z dnia 4 grudnia 2014 r., I OSK 910/13, LEX nr 1643282). Art. 77 K.p.a. dzieli się na kilka paragrafów, autor skargi kasacyjnej nie sprecyzował zatem zarzutu w tym aspekcie. Wobec związania Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzutami skargi kasacyjnej, w przypadku wadliwego pod względem formalnym sformułowania zarzutu kasacyjnego, zarzut ten nie może zostać rozpatrzony.

B. Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 7 i art. 80 K.p.a., z których wynika nakaz odpowiednio, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, oraz to, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Wbrew wywodom zawartym w skardze kasacyjnej WSA w Gorzowie Wlkp. nie pominął okoliczności podnoszonych przez J. M. w skardze, a dotyczących dopuszczalności zaprojektowania innego przebiegu trasy planowanego gazociągu z wykorzystaniem gruntów należących do podmiotów publicznych, a "zwolnieniu" od zajęcia pod gazociąg działki nr [...] należącej do skarżącego. Wskazuje na to lektura uzasadnienia kwestionowanego wyroku (por. s. 9 uzasadnienia), trafnie jednak sąd wojewódzki przywołał prezentowany w judykaturze pogląd, który orzekający Sąd podziela, że organy administracyjne nie są uprawnione do analizowania zasadności takiej, a nie innej lokalizacji inwestycji i jej proponowanego przebiegu. Argumentacja skarżącego kasacyjnie, odnośnie pominięcia oznaczonych faktów, gdy idzie o istnienie w pobliżu innych gruntów należących do podmiotów publicznych, sprowadza się zatem do celowości zaprojektowania innego przebiegu gazociągu. W tym aspekcie sąd administracyjny nie jest uprawniony do kontroli rozstrzygnięć administracyjnych, skoro organy rozpoznające wniosek inwestora nie mają uprawnień, aby chociażby "korygować" przebieg inwestycji liniowej. Skoro we wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego inwestor określił proponowany przebieg inwestycji liniowej z wykorzystaniem oznaczonych nieruchomości, to właściwy organ rozpoznający ten wniosek nie jest uprawniony do zmiany zaproponowanej w nim trasy przebiegu inwestycji liniowej. To, że pobliżu projektowanej trasy gazociągu położone są nieruchomości należące do podmiotów publicznych, nie miało znaczenia dla oceny legalności zaskarżonych decyzji wydanych w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wypadnie zauważyć, że z mocy art. 56 zd. 1 Upzp nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi.

C. Z powyższych względów nie można uznać za usprawiedliwione zarzutów naruszenia art. 54 w zw. z art. 6 ust. 2 Upzp oraz art. 21 i art. 64 Konstytucji RP. Jak to już uprzednio zauważono skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych. Niezależnie od wymogu sporządzenia jej przez fachowego pełnomocnika, musi ona odpowiadać wymogom określonym w przepisach Ppsa. Wniesiona w przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna nie czyni w pełni zadość wymaganiom przepisów prawa, gdy idzie o precyzyjnie wskazanie podstaw kasacyjnych. W części skonstruowane zarzuty sformułowano nieprecyzyjnie, uwzględniając uzasadnienie skargi kasacyjnej wypadnie przyjąć, że jej autorowi chodzi o naruszenie art. 54 pkt 2 Upzp w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 2 cyt. ustawy oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Zarzut naruszenia art. 21 Konstytucji nie poddaje się rozpatrzeniu, skoro nie dostrzeżono, że cyt. artykuł dzieli się na ustępy. Naczelny Sąd Administracyjny nie może prawidłowo rozpoznać zarzutu, który został wadliwie skonstruowany, skoro w skardze kasacyjnej nie nawiązano w precyzyjny sposób do treści w/w przepisu Konstytucji RP, które miały zostać naruszone zaskarżonym wyrokiem, jak również nie wskazano precyzyjnie, których jednostek systematycznych (ustępów) artykułów tej ustawy, zarzut dotyczy.

Wbrew wywodom zawartym w skardze kasacyjnej decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego zawiera wszystkie wymagane prawem elementy, w myśl art. 54 pkt 2 Upzp, decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa: warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie: a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych. W decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Witnica te elementy są zawarte, w szczególności gdy chodzi o wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich to wskazano w niej, że obowiązują warunki wynikające m. in. z art. 5 Prawa budowlanego. Choć decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego może mieć daleko idące konsekwencje, to jednak sama w sobie prawa własności nie narusza. Wskazać bowiem należy, że decyzja o ustaleniu inwestycji celu publicznego określa przeznaczenie terenu i rozmieszczenie planowanego przedsięwzięcia. Innymi słowy, rozstrzygnięcie to określa możliwy (potencjalny), dopuszczalny sposób zmiany zagospodarowania danego terenu w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z tych względów nie jest trafny zarzut naruszenia art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, wedle którego własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Samo wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, w której w trasie planowanego przebiegu gazociągu uwzględniono wykorzystanie działki J. M. nie ogranicza własności tej nieruchomości, tym bardziej istoty tej własności.

D. Skoro skarga kasacyjna nie była usprawiedliwiona podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 Ppsa. Wniosek uczestnika o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego zawarty w odpowiedzi na skargę kasacyjną, nie znajduje podstaw w treści art. 204 Ppsa.