Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie NSA Mirosław Wincenciak del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) Protokolant asystent sędziego Inesa Wyrębkowska po rozpoznaniu w dniu 7 listopada 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 października 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 2674/16 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie skierowania na badania psychologiczne oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 12 października 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2674/16, oddalił skargę J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] września 2016 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Starosta L. decyzją z [...] czerwca 2016 r., wydaną na podstawie art. 104 § 1 oraz art. 19 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm. – dalej jako "k.p.a."), po rozpatrzeniu sprawy J. S., umorzył postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji o skierowaniu na badania psychologiczne przeprowadzone w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdami.

Wyjaśniając swoje rozstrzygnięcie organ wskazał, że w trakcie postępowania administracyjnego, wszczętego na wniosek Komendanta Stołecznego Policji z 29 lutego 2016 r., J. S. poinformował, że jest zameldowany przy ul. K. w J., jednak nie przebywa ani nie zamieszkuje pod tym adresem. Oświadczył, że mieszka na stałe w W. przy ul. P.

W związku z tą informacją, mając na uwadze art. 19 k.p.a. Starosta L. uznał, że właściwym organem do załatwienia przedmiotowej sprawy jest Starosta W.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z [...] września 2016 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez J. S. od decyzji Starosty L. z dnia [...] czerwca 2016 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy podkreślił, że zgodnie z art. 19, 20 i 21 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Właściwość rzeczową ustala się według przepisów o zakresie działania organu. Natomiast właściwość miejscową organu administracji publicznej ustala się według miejsca zamieszkania strony. W sytuacji, gdy organ w toku postępowania stał się niewłaściwy do rozpatrzenia sprawy, powinien przekazać sprawę organowi właściwemu. Naruszenie przepisów o właściwości przez organ prowadzący postępowanie stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w takim postępowaniu (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.).

Skargę na powyższą decyzję wniósł J. S.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę oddalił.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że materialnoprawną podstawę umorzenia postępowania stanowił art. 105 k.p.a., zgodnie z którym, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. O bezprzedmiotowości postępowania w sprawie można zatem mówić, gdy zachodzi brak jego strony lub brak przedmiotu, czyli gdy brak jest podstaw prawnych i faktycznych do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy. Decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach strony. Wywiera ona inny skutek: przyjmuje, że nie ma przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy. Skutki tej decyzji mają charakter procesowy. Nie kształtuje się stosunek materialnoprawny.

Sąd wyjaśnił, że zgodnie z art. 99 ust. 1 pkt 3 lit. b i ust. 2 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami, Starosta wydaje decyzję administracyjną o skierowaniu kierowcy na badania psychologiczne jeżeli przekroczył limit 24 punktów karnych za naruszenie przepisów prawa drogowego. Z kolei zgodnie z art. 99 ust. 2 pkt 2 ustawy wydanie ww. decyzji może nastąpić na wniosek organu kontroli ruchu drogowego lub dyrektora wojewódzkiego ośrodka ruchu drogowego. W niniejszej sprawie postawą wszczęcia postępowania był wniosek Komendanta Stołecznego Policji z 29 lutego 2016 r., zawierający informację, że skarżący przekroczył liczbę dopuszczalnych 24 punków karnych. We wniosku tym zostało wskazane miejsce zamieszkania skarżącego – J., ul. K.

Zgodnie z art. 19 k.p.a. organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej, przy czym sposób ustalania właściwości miejscowej został określony w art. 21 § 1 k.p.a. Skoro zatem jako stałe miejsce zamieszkania skarżący wskazał – W., ul. P., to Starosta L., który wszczął postępowanie, prawidłowo umorzył wszczęte postępowanie w przedmiocie skierowania skarżącego na badania psychologiczne.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że obowiązek przestrzegania przez organy z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej dotyczy każdego stadium postępowania, aż do jego zakończenia decyzją ostateczną. Oznacza, to że jeśli organ w toku postępowania stał się niewłaściwy do rozpatrzenia sprawy, to powinien przekazać sprawę organowi właściwemu. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, ponieważ na podstawie informacji, którymi organ dysponował w momencie wszczęcia postępowania był on właściwy miejscowo do prowadzenia postępowania, ale już po uzyskaniu informacji od skarżącego, iż nie zamieszkuje w miejscu zameldowania (J., ul. K.), lecz mieszka w W. przy ul. P. , przestał być organem właściwym, ponieważ W. znajduje się w obrębie właściwości miejscowej Starostwa W.

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd stwierdził, że pozostają one bez żadnego związku z zaskarżoną decyzją. Zaskarżona decyzja ma charakter formalny, nie rozstrzyga o istocie sprawy. Jej procesowy charakter wyklucza zastosowanie art. 132 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył J. S., zaskarżając to orzeczenie w całości. Sądowi pierwszej instancji, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzucono naruszenie:

1. "art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (p.p.s.a.)" przez wadliwe wykonanie swego obowiązku kontroli zaskarżonych decyzji pod względem zgodności z prawem, tj. art. 130 § 1 i 2 k.p.a. 132, 133 k.p.a. oraz 138 k.p.a. - przez uznanie, że brak dokonania jakiejkolwiek "samokontroli" decyzji objętych wyrokami, która powinna zostać dokonana po otrzymaniu przez Starostę L. odwołania od wydanych przez niego decyzji w ramach zasady względnej dewolutywności odwołania nie stanowi naruszenia prawa przez Starostę L. oraz uznanie, że nie stanowi naruszenia prawa wykonanie decyzji wydanych przez Starostę L., przed otrzymaniem odwołania (wbrew przywołanym przepisom, przed otrzymaniem odwołania od decyzji akta sprawy zostały przekazane do Starosty Powiatu W. i postępowanie zostało umorzone);

2. "art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (p.p.s.a.)" przez wadliwe wykonanie swego obowiązku kontroli zaskarżonych decyzji pod względem zgodności z prawem, tj. art. 21 § 2 k.p.a. poprzez brak uznania, że sprawa należy do organu właściwego dla miejsca, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące wszczęcie postępowania, czyli właściwym organem powinien być S. L., będący organem, który otrzymał wniosek Komendanta Stołecznego Policji nr [...] z 29 lutego 2016 r. w sprawie skierowania skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy oraz wniosek Komendanta Stołecznego Policji nr [...] z dnia 29 lutego 2016 r. w sprawie skierowania skarżącego na badania psychologiczne;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a przez wadliwe wykonanie swego ustrojowego obowiązku kontroli zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem, tj. z art. 7, 8, 10 oraz 34 k.p.a. przez brak zapewnienia skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu, brak umożliwienia skarżącemu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów oraz wyjaśnienia stanu faktycznego oraz niezałatwienie sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli; oraz niezgodne z zasadą praworządności rozpatrzenie sprawy, co obniża zaufanie uczestników postępowania do władzy publicznej.

Mając na uwadze powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Skarżący kasacyjnie wniósł także o połączenie spraw o sygn. akt VII SA/Wa 2674/16 oraz VII SA/Wa 2675/16 w taki sposób, aby nie były rozpoznawane jako dwie odrębne sprawy, lecz jako jedna sprawa.

Ponadto na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 193 p.p.s.a. wniesiono o wstrzymanie wykonania w całości decyzji będących przedmiotem obu wyroków, oraz poprzedzających je decyzji Starosty L., albowiem przeprowadzenie postępowania administracyjnego po uprawomocnieniu się decyzji objętych wyrokami może skutkować podjęciem czynności przez niewłaściwy organ, z naruszeniem bezwzględnie obowiązujących przepisów dotyczących właściwości miejscowej, co będzie skutkować nieważnością postępowania administracyjnego i spowoduje trudne do odwrócenia skutki.

Postanowieniem z 6 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 332/18 Naczelny Sąd Administracyjny odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a".), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że skarga kasacyjna została sporządzona niestarannie. Podniesienie w skardze kasacyjnej zarzuty w pkt 1 i 2 wskazują jako naruszony "art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (p.p.s.a.)". Zauważyć należy, że art. 3 § 1 stanowi, że sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają, w pierwszej instancji, wojewódzkie sądy administracyjne. Z kolei art. 3 § 2, że Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje nadzór nad działalnością wojewódzkich sądów administracyjnych w zakresie orzekania w trybie określonym ustawami, a w szczególności rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń tych sądów i podejmuje uchwały wyjaśniające zagadnienia prawne oraz rozpoznaje inne sprawy należące do właściwości Naczelnego Sądu Administracyjnego na mocy innych ustaw. Tymczasem w zarzucie wskazuje się na naruszenie powyższych przepisów przez wadliwe wykonanie przez sąd obowiązku kontroli zaskarżonych decyzji pod względem zgodności z prawem i powołuje się skrót "p.p.s.a.", co wskazuje, że chodzi o art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że błędy te nie dyskwalifikują skargi kasacyjnej w takim stopniu, aby nie można było jej rozpoznać.

Przechodząc zatem do oceny zasadności podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów wskazać należy, że podniesione w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie mogły być uwzględnione.

Chybionym okazał się zarzut naruszenia art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. w związku z art. 21 § 2 k.p.a.

Należy przypomnieć, że zgodnie z wyrażoną w art. 6 k.p.a. zasadą legalizmu, organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Zasady tej dotyczy również określony w art. 19 k.p.a. obowiązek organów administracji publicznej przestrzegania z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej w całym toku postępowania administracyjnego. Oznacza to, że organy mogą skutecznie działać jedynie w określonym miejscowo i rzeczowo zakresie, a właściwość muszą uwzględniać z urzędu. Zasada ta dotyczy każdego rodzaju właściwości oraz obowiązuje we wszystkich rodzajach postępowania administracyjnego, a także na wszystkich etapach tych postępowań. Zgodnie z art. 21 § 1 k.p.a. właściwość miejscową organu administracji ustala się: 1) w sprawach dotyczących nieruchomości - według miejsca jej położenia; jeżeli nieruchomość położona jest na obszarze właściwości dwóch lub więcej organów, orzekanie należy do organu, na którego obszarze znajduje się większa część nieruchomości; 2) w sprawach dotyczących prowadzenia zakładu pracy - według miejsca, w którym zakład pracy jest, był lub ma być prowadzony; 3) w innych sprawach - według miejsca zamieszkania (siedziby) w kraju, a w braku zamieszkania w kraju - według miejsca pobytu strony lub jednej ze stron; jeżeli żadna ze stron nie ma w kraju zamieszkania (siedziby) lub pobytu - według miejsca ostatniego ich zamieszkania (siedziby) lub pobytu w kraju.

Jak wynika z akt rozpoznawanej sprawy, w trakcie postępowania administracyjnego, wszczętego na wniosek Komendanta Stołecznego Policji z 29 lutego 2016 r., J. S. poinformował, że jest zameldowany przy ul. K. w J., jednak nie przebywa ani nie zamieszkuje pod tym adresem, a także oświadczył, że mieszka na stałe w W. przy ul. P. W tej sytuacji zasadnie Sąd pierwszej instancji uznał, że zgodnie z art. 21 § 1 pkt 2 Starosta L. przestał być organem właściwym, ponieważ W. znajduje się w obrębie właściwości miejscowej Starostwa W.

Z uwagi na powyższe nie było podstaw do ustalenia właściwości miejscowej organu na podstawie art. 21 § 2 k.p.a., który ma zastosowanie wtedy gdy nie można ustalić właściwości miejscowej w sposób wskazany w art. 21 § 1 K.p.a.

Zaskarżony wyrok nie narusza art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. w związku z art. 130 § 1 i 2 k.p.a. 132, 133 k.p.a. oraz 138 k.p.a.

Po pierwsze, zauważyć należy, że wkroczenie w zakres właściwości określonego organu administracji publicznej przez inny organ stanowi kwalifikowane naruszenie prawa będące podstawą do stwierdzenia nieważności (zob. B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2006, s. 128). Skoro zatem brak właściwości miejscowej w rozpoznawanej sprawie ujawnił się po wszczęciu postępowania, to prawidłowo Starosta L. umorzył postępowanie (takie samo stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 506/08 Lex 535826), a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Po drugie, ponieważ postępowanie administracyjne prowadzone przez organ z naruszeniem przepisów o właściwości jest postępowaniem bezprzedmiotowym przed tym organem (patrz: wyrok NSA z dnoia 7 maja 2002 r., sygn.. akt ISA 2470/00, Lex nr 81745), dlatego nie było podstaw prawnych do wydania decyzji na podstawie art. 132 k.p.a.

Po trzecie, jest bezsporne w niniejszej sprawie, że odwołanie skarżącego z 12 lipca 2016 r., od decyzji z 20 czerwca 2016 r., Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w W. przesłał Starosta W. a nie Starosta L. Nadto przesłanie odwołania nastąpiło po upływie siedmiu dni, bo dopiero przy piśmie z 11 sierpnia 2016 r. Wskazać jednak należy, że skuteczne wniesienie w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia art. 130 § 1 i 2 k.p.a. i 133 k.p.a. wymaga uprawdopodobnienia istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a treścią rozstrzygnięcia, polegającego na tym, że gdyby do tego uchybienia nie doszło, to treść rozstrzygnięcia podjętego wyrokiem byłaby inna. Nakłada to na skarżącego obowiązek uzasadnienia, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2008 r., sygn. akt I FSK 232/07, Lex nr 480247; por. też B. Dauter, Metodyka pracy sędziego sądu administracyjnego, Warszawa 2009, s. 508; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. 3, Warszawa 2008, s. 426). Takiego wywodu w skardze kasacyjnej zabrakło.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. trzeba zauważyć, że przepis ten nie stanowił podstawy rozstrzygnięcia Sądu oddalającego skargę, tym samym nie mógł być skuteczny zarzut jego naruszenia, w tym naruszenia przez "wadliwe wykonanie swego ustrojowego obowiązku kontroli zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem".

Z kolei zarzuty naruszenia art. 7, 8, 10 oraz 34 k.p.a. nie zostały w skardze kasacyjnej uzasadnione co uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę ich zasadności.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.