Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędzia WSA Magdalena Dobek – Rak Sędzia WSA Diana Trzcińska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. P. na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 12 grudnia 2017 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części wsi oraz fragmentu wsi, gmina 1. stwierdza nieważność § 49 pkt 2 lit. g tiret 1 i lit. h tiret 1 zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działki nr, obręb oraz § 52 pkt 2 lit. g tiret 1 i lit. h tiret 1 zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działek nr, obręb; 2. odrzuca skargę w części dotyczącej działek oznaczonych nr: 3. zasądza od Rady Miejskiej na rzecz skarżącego M. P. kwotę 797 zł (siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania;

M. P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.) – zwanej dalej u.s.g., skargę na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 12 grudnia 2017 r., nr XLVII/566/2017, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części wsi B. oraz fragmentu wsi M., gmina Ż.

We wniesionej do Sądu skardze skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności, ewentualnie o orzeczenie o niezgodności z prawem, § 52 pkt 2 lit. g tiret 1 i lit. h zaskarżonej uchwały w części dotyczącej ustalenia dla zabudowy bliźniaczej i szeregowej dla części wsi [..] - zasady dopuszczającej zabudowę jednego lokalu mieszkalnego na segment, maksymalnie dwa segmenty ze sobą graniczące lub cztery segmenty w szeregu. W ocenie skarżącego, zapis planu w tej części jest sprzeczny z art. 3 ust. 2a ustawy – Prawo budowlane, poprzez posłużenie się pojęciem nieznanym ustawie a nadto zawiera wewnętrzną sprzeczność przyjmującą założenie, że segment składa się z jednego elementu.

Skarżący wskazał przy tym, że ma interes prawny we wniesieniu skargi albowiem jest właścicielem jednej z nieruchomości, której zaskarżona uchwała dotyczy i zamierza zrealizować na niej inwestycję budowalną.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o jej oddalenie, wskazując, że w ramach zasad kształtowania zabudowy, w zaskarżonym planie, oprócz obligatoryjnych wskaźników zagospodarowania terenu, w § 13 ust. 4 ustalono zasadę, zgodnie z którą w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej dopuszcza się tylko jeden budynek mieszkalny na działce, w którym dopuszcza się maksymalnie jeden lokal mieszkalny lub jeden lokal mieszkalny i jeden lokal usługowy. Rada podkreśliła, że możliwość przyjęcia innych parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania przestrzennego nie stanowi przekroczenia granic władztwa planistycznego. Przyjęcie omawianego wskaźnika ma zagwarantować spójność zabudowy i zachowanie ładu przestrzennego, poprzez ograniczenie powstawania zabudowy wielolokalowej np. 3 budynków 2 segmentowych bliźniaków o 2 lokalach (łącznie 12 lokali) na jednej działce budowlanej, w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolno stojącej jednolokalowej zlokalizowanej na działce budowlanej o takiej samej powierzchni. Jednocześnie, Rada wskazała, że z uwagi na treść art. 35 ustawy – Prawo budowlane ograniczenia w ilości lokali w budynku mieszkalnym jednorodzinnym wynikające z definicji pojęcia budynku mieszkalnego jednorodzinnego zawartej w art. 3 pkt 2a ustawy – Prawo budowlane, mają zastosowanie przy braku ograniczeń w tej kwestii w zasadach kształtowania zabudowy ustalonych w prawie miejscowym. Przyjęcie bardziej rygorystycznego ograniczenia ilości lokali w planie miejscowym nie jest sprzeczne z omawianą definicją.

W piśmie procesowym z dnia 12 listopada 2020 r. skarżący wskazał, że nie jest dopuszczalne, aby z ogólnej właściwości organów gminy w zakresie władztwa planistycznego wynikającej m.in. z art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wywodzić uprawnienie organu uchwałodawczego prowadzące - poprzez ustanowienie postanowień planu miejscowego - do ograniczeń w wykonywaniu własności nieruchomości objętych planem poprzez ograniczenie liczby lokali mieszkalnych w odniesieniu do zabudowy jednorodzinnej. Organ gminy jest związany granicami przedmiotowymi zakresu planu miejscowego, wyznaczonymi przez ustawę, co oznacza, że samodzielnie może określać treść regulacji objętej planem w zakresie określonym w art. 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zatem, zdaniem skarżącego, dokonane w treści uchwały ustalenia co do ilości lokali mieszkalnych i usługowych w zabudowie szeregowej i bliźniaczej – w zakresie w jakim to dotyczy nieruchomości będącej własnością skarżącego - stanowi naruszenie przepisów odnoszących się do treści planu miejscowego, co w myśl art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uzasadnia wniosek o stwierdzenie nieważności uchwały w oznaczonej części.

W piśmie procesowym z dnia 18 stycznia 2021 r., stanowiącym odpowiedź na wezwanie Sądu do sprecyzowania interesu prawnego skarżącego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały, skarżący wyjaśnił, że wnosi o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej działki położone w obrębie B., gmina Ż., oznaczone nr: [..]-[..]. Skarżący wyjaśnił przy tym, że umową sporządzoną w formie aktu notarialnego z dnia 16 kwietnia 2020 r. nabył własność położonych w B. działek nr: [..] i [..], które to działki zamierza przeznaczyć pod zabudowę mieszkaniową. Działka nr [..] decyzją Burmistrza Gminy z dnia 16 września 2020 r. o zatwierdzeniu podziału nieruchomości została podzielona na działki, które obecnie oznaczone są nr od [..] do [..]. Tym samym, zdaniem skarżącego ma on interes prawny w domaganiu się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w części obejmującej działki oznaczone nr [..] i od [..] do [..]. Ponadto, skarżący na podstawie zgody udzielonej przez właścicieli nieruchomości oznaczonych nr: [..]-[..] obręb B. posiada prawo do dysponowania tymi nieruchomościami na cele budowlane i prowadzi scalenie i podział nieruchomości oraz zamierza zrealizować na nich inwestycję budowlaną poprzez zabudowę budynkami jednorodzinnymi. W ramach tego przedsięwzięcia dokonano decyzją Burmistrza z dnia 8 listopada 2019 r. podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr [..]. W wyniku podziału powstały działki gruntu oznaczone nr: [..]-[..]. Działka nr [..] przeznaczona pod poszerzenie publicznej drogi gminnej z dniem uprawomocnienia się decyzji podziałowej z mocy prawa przeszła na własność Gminy. Działka nr [..] pozostała w dotychczasowym użytkowaniu. Nadto, decyzją Burmistrza Gminy z dnia 9 marca 2020 r. dokonano podziału działek oznaczonych nr: [..]-[..] poprzez wydzielenie działek nr [..]-[..], które są przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną bliźniaczą. Tym samym, zdaniem skarżącego ma on interes prawy w domaganiu się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej, również w części obejmującej działki oznaczone obecnie nr od [..]-[..] obręb B., wywodzony z realizacji inwestycji budowlanej i prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 4 i art. 32 ust. 4 pkt. 2 ustawy - Prawo budowlane.

W piśmie procesowym z dnia 25 maja 2021 r., stanowiącym odpowiedź na wezwanie Sądu do sprecyzowania żądania skargi, skarżący wskazał, że wnosi o stwierdzenie nieważności § 52 pkt 2 lit. g tiret 1 i lit. h tiret 1 oraz § 49 pkt. 2 lit. g tiret 1 i lit. h tiret 1 zaskarżonej uchwały w części obejmującej wszystkie działki położone w obrębie B. gmina Ż. oznaczone nr: [..] (karta terenu B.56-ZP, WS oraz B.10MN), od [..] do [..] (karta terenu B.27MN,U), od [..] do [..] (karta terenu B.02MN), od [..] do [..] (karta terenu B.02MN).

Rozpoznając wniesioną skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Przeprowadzona, w świetle art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137) oraz w świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a., kontrola uchwały Rady Miejskiej z dnia 12 grudnia 2017 r., nr XLVII/566/2017, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części wsi [..], w zakresie zaskarżonego przez skarżącego § 52 pkt 2 lit. g tiret 1 i lit. h tiret 1 oraz § 49 pkt. 2 lit. g tiret 1 i lit. h tiret 1 przedmiotowej uchwały w części obejmującej działki położone w obrębie B. gmina Ż. oznaczone nr: [..], od [..] do [..], [..], [..] a także od [..] do [..], okazała się częściowo zasadna.

Na wstępie Sąd zauważa, że zgodnie z treścią art. 50 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym (§ 1) a także inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (§ 2). W myśl zaś stanowiącego podstawę wniesionej w niniejszej sprawie skargi art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego podejmowanym w drodze uchwały przez radę gminy (art. 20 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 293 ze zm., zwanej dalej u.p.z.p.). Zatem w przypadku zaskarżenia aktu prawa miejscowego przepisem szczególnym względem art. 50 § 1 p.p.s.a. będzie art. 101 ust. 1 u.s.g., który ogranicza zakres ogólnej podstawy legitymacji skargowej wynikającej z art. 50 § 1 p.p.s.a., wymagając nie tylko posiadania przez podmiot skarżący interesu prawnego we wniesieniu skargi, lecz ponadto wykazania naruszenia tego interesu przez akt będący przedmiotem zaskarżenia. Zaznaczyć zarazem należy, że wyłącznie posiadanie interesu prawnego nie przesądza jeszcze o powodzeniu skargi składanej w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., gdyż - jak już wskazano - podstawą legitymacji skargowej w tym przypadku jest naruszenie interesu prawnego skarżącego. Jednakże, brak wykazania istnienia interesu prawnego uniemożliwia wykazanie faktu jego naruszenia.

Zaskarżeniu w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. podlega zatem uchwała organu gminy nie tylko niezgodna z prawem, ale i jednocześnie godząca w sferę prawną podmiotu, który wnosi skargę - wywołująca dla niego negatywne konsekwencje prawne, np. zniesienia, ograniczenia, czy też uniemożliwienia realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego (zob. wyrok NSA z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2239/15, LEX nr 2330613). Wykazanie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia przez daną uchwałę organu gminy jest warunkiem sine qua non dopuszczalności skargi, uzasadniając dalszą kontrolę tego aktu z punktu widzenia przesłanek, uregulowanych w art. 28 u.p.z.p. Podnoszone naruszenie musi mieć przy tam charakter obiektywny. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Innymi słowy, interes prawny występuje wówczas, gdy żądanie uzyskania ochrony prawnej znajduje swoje oparcie w normie prawa materialnego, której stosowanie może oddziaływać na sytuację prawną konkretnego podmiotu (por. postanowienie NSA z dnia 3 września 2014 r., sygn. akt II OZ 783/14, LEX nr 1530818). Reasumując, należy stwierdzić, że legitymacja procesowa do zaskarżenia aktu prawa miejscowego w trybie art. 101 ust. u.s.g. aktualizuje się wówczas, gdy po stronie podmiotu skarżącego zachodzi naruszenie interesu prawnego, polegające na zniesieniu, ograniczeniu, czy też uniemożliwieniu realizacji uprawnienia wnoszącego skargę.

W ocenie Sądu, zaskarżony w niniejszej sprawie § 52 pkt 2 lit. g tiret 1 i lit. h tiret 1 oraz § 49 pkt. 2 lit. g tiret 1 i lit. h tiret 1 zaskarżonej uchwały w części obejmującej działki położone w obrębie B., gmina Ż., oznaczone nr: [..]-[.], nie narusza bezpośrednio interesu prawnego ani też uprawnienia skarżącego.

Jak wynika bowiem z akt sprawy, działki te nie stanowią własności skarżącego jak również skarżący nie jest ich użytkownikiem wieczystym. Skarżący, uzyskał od właścicieli nieruchomości stanowiącej działki nr: [..]-[..], obręb B., prawo do dysponowania tymi nieruchomościami na cele budowlane. Decyzją Burmistrza z dnia 8 listopada 2019 r. dokonano podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr [..]. W wyniku podziału powstały działki oznaczone nr: [..]-[..]. Działka nr [..] przeznaczona pod poszerzenie publicznej drogi gminnej z dniem uprawomocnienia się decyzji podziałowej z mocy prawa przeszła na własność Gminy. Działka nr [..] pozostała w dotychczasowym użytkowaniu. Nadto, decyzją Burmistrza Gminy z dnia 9 marca 2020 r. dokonano podziału działek oznaczonych nr: [..]-[..] poprzez wydzielenie działek nr [..]-[..], które są przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną bliźniaczą.

Z kolei, jak wskazuje orzecznictwo sądowoadministracyjne interesu prawnego we wniesieniu skargi na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mają podmioty, którym przysługuje wyłącznie prawo o charakterze obligacyjnym do nieruchomości objętej planem np. dzierżawcy nieruchomości (zob. postanowienie NSA z dnia 17 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1980/19, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Prawo o charakterze zobowiązaniowym do nieruchomości nie wynika wprost z przepisu prawa materialnego, lecz jego treść jest przede wszystkim kształtowana przez postanowienia umowy cywilnoprawnej. Ustalenia planu miejscowego mogą mieć jedynie pośredni wpływ na sytuację prawną podmiotów, którym przysługuje prawo obligacyjne do nieruchomości poprzez takie ograniczenie sposobu korzystania przez właściciela z jego prawa własności do nieruchomości, że niemożliwe lub utrudnione stanie się wywiązanie przez niego z umowy cywilnoprawnej uprawniającej inny podmiot do korzystania z nieruchomości lub pobierania z niej pożytków. Podmioty te mogą mieć więc interes w kwestionowaniu ustaleń planu przed sądem administracyjnym, lecz nie będzie to interes prawem chroniony, lecz interes faktyczny. Istotnym argumentem przemawiającym za przyjęciem wskazanego poglądu jest również to, że niejednokrotnie interes podmiotu, któremu przysługuje prawo obligacyjne do nieruchomości jest sprzeczny z interesem jej właściciela.

Również, art. 3 pkt 11 i art. 4 ustawy - Prawo budowlane nie mogą stanowić źródła interesu prawnego skarżącego w tej sprawie. Pierwszy z tych przepisów określa jedynie definicję "prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane", przez które należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Drugi przepis stanowi, iż każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Przepis ten powinien być odczytywany łącznie z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r., poz. 1378 z późn. zm.) – zwanej dalej u.p.z.p., który stanowi, iż każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Prawo do zagospodarowania i zabudowy nieruchomości, do której danemu podmiotowi przysługuje tytuł prawny może być realizowane, ale w granicach wyznaczonych przez prawo, głównie prawo administracyjne (przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, prawo budowane). Granice te wyznaczają również akty prawa miejscowego, jakimi są miejscowe planu zagospodarowania przestrzennego. Interes prawny w kwestionowaniu tych aktów mają jedynie właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości znajdujących się na terenie objętym planem, a więc podmioty, którym przysługują najszersze prawa rzeczowe do nieruchomości. Interesu prawnego w kwestionowaniu tych aktów nie mają wszystkie podmioty, którym przysługuje prawo do dysponowania takimi nieruchomościami na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego. Prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może wynikać też z zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. To, że podmioty, którym przysługują wskazane ograniczone prawa do nieruchomości mogą realizować budowę nie oznacza, że mogą kwestionować ustalenia planu miejscowego dotyczące tej nieruchomości. (zob. postanowienie NSA z dnia 17 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1980/19, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zatem brak jest podstaw do uznania aby skarżący miał interes prawny w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. do wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę w części obejmującej działki położone w obrębie B., gmina Ż., oznaczone nr: [..], [..] i od [..] do [..].

Z uwagi na powyższe, w punkcie 2 sentencji wyroku, Sąd orzekł o odrzuceniu skargi wniesionej przez skarżącego w części dotyczącej działek oznaczonych nr: [..]-[..], obręb B. Stosownie bowiem do treści art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego.

Jednocześnie, w ocenie Sądu, zaskarżony w niniejszej sprawie § 52 pkt 2 lit. g tiret 1 i lit. h tiret 1 oraz § 49 pkt. 2 lit. g tiret 1 i lit. h tiret 1 przedmiotowej uchwały w części obejmującej działki położone w obrębie B., gmina Ż., oznaczone nr: [..] oraz od [..] do [..], narusza bezpośrednio interes prawny i uprawnienie skarżącego.

Przede wszystkim, z akt sprawy wynika bowiem, że skarżący na mocy aktu notarialnego z dnia 16 kwietnia 2020 r. nabył własność działek nr [..] i [..] w B. Z kolei, działka nr [..] na podstawie decyzji Burmistrza Gminy z dnia 16 września 2020 r. o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości została podzielona na działki, które oznaczone są nr od [..] do [..]. Tym samym, skarżący jest właścicielem działek położonych w obrębie B., gmina Ż., oznaczonych nr: [..] oraz od [..] do [..].

W orzecznictwie ustalono zaś, że w przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zasadniczo podmiotami legitymowanymi do jego zaskarżenia na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. są właściciele nieruchomości położonych na terenie objętym planem. Zgodnie bowiem z treścią art. 6 ust. 1 u.p.z.p., ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Stosowanie zaś do treści art. 6 ust. 2 pkt 2 tej ustawy każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Przyjmowane więc w planie miejscowym ustalenia co do przeznaczenia i warunków zabudowy konkretnych nieruchomości oraz sposobu zagospodarowania określonego terenu pozostają w bezpośrednim związku z uprawnieniami i obowiązkami właścicieli nieruchomości, chronionymi przepisem art. 140 k.c., ale też przepisami art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 6 ust. 2 u.p.z.p. Przepisy ogólne u.p.z.p. nakazują organom planistycznym uwzględniać w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określone wartości, w tym ochronę prawa własności (art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p.). Obowiązek ten związany jest z tym, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 ustawy), a więc mają bezpośredni wpływ przede wszystkim na uprawnienia i obowiązki właściciela nieruchomości. W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje w związku z tym pogląd, iż interes prawem chroniony we wniesieniu skargi na uchwałę rady gminy w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mają co do zasady podmioty, którym przysługują najszersze prawa do nieruchomości objętych planem, a więc właściciele tych nieruchomości (zob. wyrok NSA z dnia 28 września 2006 r., sygn. akt II OSK 936/06; wyrok NSA z dnia 10 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 1468/07; wyrok NSA z dnia 26 września 2008 r., sygn. akt II OSK 312/08; wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2369/12 – wszystkie dostępne na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ochronę sądową w tym zakresie przyznaje się również użytkownikom wieczystym nieruchomości, gdyż mają oni prawa rzeczowe do nieruchomości o treści najbardziej zbliżonej do prawa własności (por. wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 521/09, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Właścicielowi oraz użytkownikowi wieczystemu przysługują prawa o charakterze bezwzględnym do nieruchomości, których treść określają wprost przepisy kodeksu cywilnego (art. 140 k.c., art. 233 k.c.). Przepisy te stanowią zatem źródło interesu prawnego tych podmiotów w zaskarżeniu uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego do sądu administracyjnego.

Ponadto, ustalenia § 52 pkt 2 lit. g tiret 1 i lit. h tiret 1 oraz § 49 pkt. 2 lit. g tiret 1 i lit. h tiret 1 przedmiotowej uchwały niewątpliwie będą miały wpływ na wykonywanie przez skarżącego przysługującego mu prawa własności.

Z ustaleń zaskarżonego planu wynika bowiem, że działka nr [..] znajduje się na rysunku planu oznaczonym symbolem B.10.MN, dla którego § 49 pkt 2 lit. g tiret 1 zaskarżonej uchwały wprowadza parametr i wskaźnik kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu wskazując, że dla zabudowy bliźniaczej dopuszcza się jeden lokal mieszkalny na segment, maksymalnie dwa segmenty ze sobą graniczące a § 49 pkt 2 lit. h tiret 1 zaskarżonej uchwały wprowadza parametr i wskaźnik kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu wskazując, że dla zabudowy szeregowej dopuszcza się jeden lokal mieszkalny na segment, maksymalnie cztery segmenty w szeregu. Z ustaleń zaskarżonego planu wynika również, że działki nr od [..] do [..] znajdują się na rysunku planu oznaczonym symbolem B.27-MN,U, dla którego § 52 pkt 2 lit. g tiret 1 zaskarżonej uchwały wprowadza parametr i wskaźnik kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu wskazując, że dla zabudowy bliźniaczej dopuszcza się jeden lokal mieszkalny na segment, maksymalnie dwa segmenty ze sobą graniczące a § 52 pkt 2 lit. h tiret 1 zaskarżonej uchwały wprowadza parametr i wskaźnik kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu wskazując, że dla zabudowy szeregowej dopuszcza się jeden lokal mieszkalny na segment, maksymalnie cztery segmenty w szeregu.

Wskazane uregulowania planu w zakresie zasad kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, bez wątpienia kształtują istotę przysługującego skarżącemu prawa własności. Zgodnie bowiem z art. 140 k.c. właściciele gruntów mogą, z wyłączeniem innych osób i w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności mogą pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach mogą rozporządzać rzeczą. Do atrybutu korzystania z rzeczy tradycyjnie zalicza się następujące uprawnienia: do posiadania (ius possidendi), do używania rzeczy (ius utendi), do pobierania pożytków i innych przychodów z rzeczy (ius fruendi) i do dyspozycji faktycznych (ius abutendi). W ramach tych uprawnień, zgodnie z art. 4 ustawy - Prawo budowlane, każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Także, art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. stanowi, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Kwestionowany § 52 pkt 2 lit. g tiret 1 i lit. h tiret 1 oraz § 49 pkt. 2 lit. g tiret 1 i lit. h tiret 1 wprowadza ograniczenia w przysługującym skarżącemu prawie własności działek nr [..] i [..] – [..], ustalając ograniczenia w ich zagospodarowaniu. Wskazane uregulowania planu w zakresie zasad kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, naruszają bowiem istotę przysługującego stronie prawa własności. Zachodzi zatem związek pomiędzy konkretną sytuacją prawną – czyli przysługującym skarżącemu prawem własności nieruchomości objętych zapisami planu i negatywnym wpływem zaskarżonej uchwały na tę sferę jego prawa, polegającym na jego ograniczeniu.

Z uwagi na powyższe, zdaniem Sądu, spełniony został warunek dopuszczalności wniesionej przez skarżącego skargi w zakresie § 52 pkt 2 lit. g tiret 1 i lit. h tiret 1 oraz § 49 pkt. 2 lit. g tiret 1 i lit. h tiret 1 przedmiotowej uchwały w części obejmującej działki położone w obrębie B., gmina Ż., oznaczone nr: [..] oraz od [..] do [..], gdyż skarżącemu przysługuje legitymacja skargowa wynikająca z art. 101 ust. 1 u.s.g.

Stwierdzając dopuszczalność w powyższym zakresie wniesionej przez skarżącego skargi i przechodząc do merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały, Sąd wskazuje na wstępie, że wykazanie przez skarżącego naruszenia jego interesu prawnego jest nie tylko warunkiem skutecznego wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., ale też determinuje zakres merytorycznej kontroli zaskarżonego aktu. Co do zasady weryfikacja przez sąd planu miejscowego dotyczy zatem tylko tych jego części, których ustalenia pozostają w związku z indywidualnym interesem podmiotu skarżącego i powodują dla niego następstwa w postaci ograniczenia bądź pozbawienia konkretnych uprawnień właścicielskich do danej nieruchomości. W przypadku zaskarżenia uchwały organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. merytoryczna kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącemu mającemu tytuł prawny do oznaczonej nieruchomości objętej planem bądź nieruchomości pozostającej poza planem, na którą postanowienia planu oddziałują, bowiem kontrola uchwały podjętej w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinna być dokonana w szerszym zakresie o tyle, o ile łączy się z naruszeniem interesu prawnego skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 115/15, LEX nr 1796083). Tym samym, kontroli Sądu poddana została zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała w zakresie § 52 pkt 2 lit. g tiret 1 i lit. h tiret 1 oraz § 49 pkt. 2 lit. g tiret 1 i lit. h tiret 1 w części obejmującej działki położone w obrębie B. gmina Ż. oznaczone nr: [..] oraz od [..] do [..].

Jednocześnie, Sąd wyjaśnia, że w u.s.g. brak jest kryteriów określających zakres kontroli zaskarżonej w trybie art. 101 u.s.g. uchwały rady gminy. Z tego względu należy odwołać się do art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Przepis ten, z racji umieszczenia w cyt. ustawie - regulującej ustrój i właściwość sądów administracyjnych, posiada bowiem charakter ogólnego unormowania. W myśl powołanego przepisu, sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, czyli kontroluje akty administracyjne z punktu widzenia ich legalności - zgodności z prawem materialnym i procesowym.

Zgodnie zaś z treścią art. 28 ust. 1 u.p.z.p., istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Oznacza to, że zarówno istotne naruszenie "zasad sporządzania", jak i "trybu sporządzania" miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego skutkuje stwierdzeniem przez sąd nieważności takiej uchwały w całości lub części.

Przez zasady sporządzania planu należy rozumieć zasady dotyczące problematyki merytorycznej, związanej ze sporządzaniem planu, a więc: zawartości planu, zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2006, 3. wydanie, str. 253). Zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartością aktu planistycznego (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń a także standardów dokumentacji planistycznej. W odniesieniu do planu miejscowego jego zawartość (część tekstowa, graficzna) określają art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p., przedmiot określa art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p., a standardy dokumentacji określa wydane na podstawie art. 16 ust. 2 u.p.z.p. rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1587 ze zm.). Natomiast tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu a skończywszy na uchwaleniu planu. Przy czym podkreślenia wymaga, że w aktualnym stanie prawnym nie każde naruszenie zasad i trybu postępowania powoduje nieważność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale tylko naruszenie istotne. Przez istotne naruszenie trybu czy zasad należy bowiem rozumieć takie naruszenie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w których przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu lub zasad. Ocena zaistnienia tej przesłanki wymaga zatem odrębnych rozważań w każdym indywidualnym przypadku (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 5 czerwca 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 197/19, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Pomimo braku zarzutów skargi w zakresie naruszenia trybu sporządzania planu Sąd zbadał tę okoliczność z urzędu i stwierdził, że zaskarżona uchwała podjęta została z zachowaniem przepisanej procedury. Sąd uwzględnił przy tym, że przedmiotowa skarga jest kolejną skargą do sądu administracyjnego na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 12 grudnia 2017 r., nr XLVII/566/2017. W prawomocnym wyroku z dnia 13 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 223/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku przeprowadził już kontrolę tego samego aktu co do prawidłowości trybu, stwierdzając, że zaskarżony plan został uchwalony z zachowaniem procedury określonej w art. 17 u.p.z.p. Konsekwencją wcześniejszego rozpoznania przez sąd administracyjny skargi innego podmiotu na tę samą uchwałę, w której sąd przesądził o legalności określonego aktu prawa miejscowego w zakresie trybu postępowania, jest, że sąd ten orzekając później, ze skargi innego podmiotu może ją rozpoznać w wyłącznie granicach w jakich nie była rozpoznawana wcześniej, tj. naruszenia indywidualnego interesu skarżącego (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 14 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1136/14, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jeżeli bowiem chodzi o procedurę planistyczną poprzedzającą przyjęcie zaskarżonej uchwały, to ocena zgodności z prawem tej procedury dokonana przez sąd w prawomocnie zakończonej sprawie ze skargi innego podmiotu jest wiążąca dla sądu orzekającego w danej sprawie, chyba że naruszenie tej procedury dotyczyło indywidualnie skarżącego lub uwarunkowania terenu, na którym znajduje się nieruchomość skarżącego wymagały jakichś odrębnych uzgodnień (zob. wyrok NSA z dnia 10 października 2016 r., sygn. akt II OSK 265/16, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie skarżący nie wskazał na naruszenia procedury, które mogłyby dotyczyć jego indywidualnie, jak również sąd nie dopatrzył się takich naruszeń, zatem orzekając w niniejszej sprawie, aktualne pozostaje związanie oceną dotyczącą aspektów procedury planistycznej odnoszącą się do ogółu adresatów, dokonaną przez Sąd w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 223/18.

Przechodząc następnie do kontroli zasad sporządzania planu, Sąd wyjaśnia, że brak jest podstaw do uwzględnienia skargi w sytuacji, gdy interes prawny lub uprawnienie skarżącego zostaje naruszony, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie, z mocy art. 3 ust. 1 oraz art. 1 u.p.z.p., tzw. władztwa planistycznego, czyli jej kompetencji do samodzielnego i zgodnego z jej interesami kształtowania polityki przestrzennej, w którego ramach rada gminy ustala przeznaczenie terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określa sposoby zagospodarowania i warunków zabudowy terenów położonych na obszarze gminy. Z art. 2 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu dokonywane jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z zachowaniem warunków określonych w ustawach, a art. 4 ust. 1 tejże ustawy wprost wskazuje, że zadaniem własnym gminy jest ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu. Przepisy te stanowią podstawę do kształtowania jednego z istotnych uprawnień organów gminy, jakim jest władztwo planistyczne. Władztwo planistyczne stanowi kompetencję gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami oraz zapewnieniem ładu przestrzennego kształtowania polityki przestrzennej. Obejmuje ono samodzielne ustalenie przez radę gminy przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określanie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. Uchwalając plan miejscowy najczęściej następuje wyważanie interesów: prywatnego i publicznego, co nieuchronnie prowadzi do powstawania konfliktów interesów indywidualnych z interesem publicznym. W zakres władztwa planistycznego wchodzi również, z mocy art. 6 ust. 1 u.p.z.p., ustalenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości. Koncepcja władztwa planistycznego oznacza, że w niektórych przypadkach ustalenia planu mogą ingerować w interesy prywatne podmiotów skarżących w sposób odbierany przez nich jako niekorzystny, natomiast nie musi z tym być powiązane przekroczenie granic władztwa planistycznego. Sam fakt wprowadzenia ograniczeń w zakresie wykonywania prawa własności postanowieniami planu nie świadczy jeszcze o jego wadliwości. Wadliwe byłoby natomiast ograniczenie tego prawa w ramach sytuacji opisywanej jako nadużycie przez gminę władztwa planistycznego, będącej skutkiem wprowadzenia ograniczeń nieproporcjonalnych lub niezasadnych, wynikających z niewłaściwego wyważenia proporcji pomiędzy interesem publicznym a prywatnym. Określając, w ramach przysługującego gminie władztwa planistycznego, przeznaczenie terenu, organy gminy muszą rozważyć wszystkie wchodzące w grę interesy, a powstające sytuacje konfliktowe rozstrzygać zgodnie z obowiązującym prawem. O przekroczeniu władztwa planistycznego można mówić wówczas, gdy rozwiązania planistyczne są dowolne i pozbawione uzasadnienia merytorycznego. W istotę bowiem władztwa planistycznego gminy włączone jest uprawnienie, polegające na legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. W ramach realizacji tego uprawnienia gmina zobowiązana jest do kierowania się interesem publicznym oraz odpowiednim jego wyważeniem w odniesieniu do interesu prywatnego, przy jednoczesnym uwzględnieniu zasady niedyskryminacji, proporcjonalności i racjonalnego postępowania w perspektywie oddziaływania na prawo własności (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1196/16 https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Gmina nie ma absolutnej władzy w określaniu przeznaczenia terenów i warunków zagospodarowania, a granice władztwa planistycznego gminy wyznaczają ograniczenia określone w ustawach, w tym w przepisach u.p.z.p. Ograniczenia władztwa planistycznego nie mogą być dorozumiane, czy interpretowane rozszerzająco (tak np. w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 12 stycznia 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 657/16, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Stanowisko to znajduje oparcie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 7 lutego 2001 r., K 27/00 (OTK 2001, nr 2, poz. 29) wskazał, iż organy gminy właściwe do sporządzenia projektu planu miejscowego i następnie do uchwalenia tego planu, muszą się kierować ogólnymi zasadami określonymi w art. 1 ust. 1 i 2 u.p.z.p., przepisami innych ustaw regulującymi określone sprawy szczegółowe z zakresu gospodarki przestrzennej oraz przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Fakt przyznania gminie władztwa planistycznego uprawniającego do decydowania o przeznaczeniu i zagospodarowaniu terenu, nie stoi jednocześnie w sprzeczności z koniecznością uwzględniania racjonalności w działaniu gminy w tym zakresie, realizującej się w przyjmowaniu finalnych, optymalnych rozwiązań planistycznych, a przepis art. 4 ust. 1 u.p.z.p. nie może stanowić legitymacji do nieograniczonej swobody w działaniach planistycznych.

W związku z tym kwestią wymagającą rozważenia w dalszej kolejności jest ocena, czy przy sporządzaniu przedmiotowego planu miejscowego Rada działała w granicach przysługującego jej władztwa planistycznego, a w szczególności, czy w ramach tego władztwa uchwaliła treść aktu prawa miejscowego, który zawiera elementy wymagane przez ustawodawcę, a jednocześnie nie wprowadza innych ograniczeń, niż wynikające z obligatoryjnych i fakultatywnych elementów planu zagospodarowania przestrzennego.

Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że § 52 pkt 2 lit. g tiret 1 i lit. h tiret 1 oraz § 49 pkt. 2 lit. g tiret 1 i lit. h tiret 1 w części obejmującej działki położone w obrębie B. gmina Ż. oznaczone nr: [..] oraz od [..] do [..] narusza zasady sporządzania planu.

Obligatoryjne elementy jakie powinien zawierać plan zostały enumeratywnie wskazane w art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p., w szczególności ust. 2 pkt 6 stanowi, że plan miejscowy obligatoryjnie musi określać zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela tym samym pogląd, wyrażony w wyroku sygn. akt II SA/Gd 223/18, a następnie zaakceptowany przez NSA w wyroku sygn. akt II OSK 2631/18, że ogólna właściwość organów gminy w zakresie władztwa planistycznego nie daje podstaw do ustanawiania takich postanowień planu miejscowego, które ograniczać będą wykonywanie prawa własności nieruchomości objętych tym planem poprzez ograniczenie liczby lokali mieszkalnych w odniesieniu do zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej.

Mając na uwadze przepisy u.p.z.p., odnoszące się do zakresu treściowego planów miejscowych, a także § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1587), który stanowi, że ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu - należy stwierdzić, że kształtowanie intensywności zabudowy w planie miejscowym może odbywać się wyłącznie poprzez określenie zasad kształtowania formy budynku, proporcji i kształtu bryły budynku, odległości między budynkami, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, reglamentowanie ilości kondygnacji, określenie poziomu posadowienia parteru, wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalną liczbę miejsc do parkowania oraz linie zabudowy. Poprzez określenie funkcji organ gminy może decydować o przeznaczeniu obiektów budowlanych na funkcje mieszkalne, usługowe, produkcyjne czy inne.

Natomiast przepisy prawa nie dają gminie uprawnienia do decydowania o intensywności zabudowy poprzez ograniczanie liczby lokali mieszkalnych w budynkach mieszkalnych jednorodzinnych, tym bardziej, że definicja budynku mieszkalnego jednorodzinnego jest jednoznaczna i wprost wynika z aktu o randze ustawowej – Prawa budowlanego. Wobec tego nie jest możliwe modyfikowanie tej definicji przez organy uchwałodawcze w aktach prawa miejscowego, a więc mających moc powszechnie obowiązującą na danym terenie

Zgodnie z art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym jest budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Przy czym, nie ma racji strona skarżąca, że w zaskarżonej uchwale zawężono pojęcie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, gdyż w istocie akt ten nie zawiera definicji tego pojęcia, ani się do niej nie odwołuje – intencją Rady było ograniczenie powstawania zabudowy wielolokalowej na jednej działce budowlanej, co jednak zostało dokonane w taki sposób, że skarżący nie może zrealizować zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej rozumianej tak, jak przewidział o ustawodawca w art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego.

W konsekwencji dokonane niniejszą uchwałą ustalenia co do liczby lokali mieszkalnych i usługowych w zabudowie jednorodzinnej, w zakresie w jakim to dotyczy nieruchomości będących własnością skarżącego, stanowią naruszenie przepisów odnoszących się do treści planu miejscowego, co w myśl art. 28 ust. 1 u.p.z.p. warunkuje stwierdzenie nieważności uchwały w oznaczonej części.

Należy też zauważyć, że w myśl art. 31 ust 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw może być ustanowione tylko w ustawie i tylko wtedy gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Badanie czy przesłanki te zostały spełnione wymaga w każdym wypadku skonfrontowania wartości i dóbr chronionych daną regulacją z tymi które w jej efekcie podlegają ograniczeniu (por. wyrok TK z 8 października 2007 r., sygn. akt K 20/07, w LEX). Zasada ta kładzie nacisk na adekwatność celu i środka użytego do jego osiągnięcia. Rozważania czy doszło do naruszenia zasady proporcjonalności wymagają odpowiedzi na 3 pytania: czy wprowadzona regulacja jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków; czy jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego z którym jest powiązana i czy efekty wprowadzonej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela (po. TK, wyrok z 26 stycznia 1993 r, sygn. akt U 10/92 w: OTK 1993, s. 32, wyrok z 26 kwietnia 1995 r, sygn. akt K 11/94).

W związku z tym, zdaniem Sądu kontrolowany organ uchwałodawczy dopuścił się naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w związku z art. 140 k.c., gdyż pozbawił skarżącego możliwości realizacji na działce nr [..] i na działkach od nr [..] do [..] zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej z dwoma lokalami mieszkalnymi. Działanie takie narusza też władztwo planistyczne gminy, albowiem choć co do zasady możliwe jest przyjęcie w planie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy innych jeszcze niż wskazane w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., to jedynie pod warunkiem, że pozostają one w zgodzie z celami ustawy. Natomiast zdaniem Sądu nie można przyjąć, że istotą planowania przestrzennego jest ograniczanie ilości lokali mieszkalnych w budynku mieszkalnym jednorodzinnym, jak ma to miejsce w przedmiotowej uchwale, bowiem wszelkie ograniczenia zabudowy muszą wynikać z tych parametrów, których określenie znajduje się w u.p.z.p. Ilość lokali w budynku i ilość budynków na działce takim parametrem jednak nie jest.

Mając to wszystko na uwadze, wobec uznania przez Sąd, że kwestionowana uchwała podlega stwierdzeniu nieważności w części dotyczącej § 52 pkt 2 lit. g tiret 1 i lit. h tiret 1 oraz § 49 pkt. 2 lit. g tiret 1 i lit. h tiret 1 w części obejmującej działki położone w obrębie B. gmina Ż. oznaczone nr: [..] oraz od [..] do [..], na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzeczono jak w punkcie 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie 3 wyroku na podstawie art. 200 w zw. art. 205 § 2 p.p.s.a.

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w związku z intensyfikacją rozwoju epidemii i wprowadzeniem dodatkowych ograniczeń, nakazów i zakazów związanych z objęciem miasta obszarem czerwonym, o którym mowa w § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 października 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. poz. 1758 ze zm.), a także na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.) i § 1 pkt 1 i 2 zarządzenia nr 49/2020 Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wstrzymania przyjmowania interesantów i ograniczenia obsad kadrowych w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Gdańsku w związku z istotnym zagrożeniem zakażenia wirusem SARS-CoV-2, uznając że w takich okolicznościach rozpoznanie sprawy na rozprawie wiązałoby się z istotnym zagrożeniem zdrowia skarżących, ich pełnomocnika, uczestników postępowania oraz przedstawicieli organu, a zarazem sprawa – ze względu na zebrany materiał dowodowy i ustalony na jego podstawie stan faktyczny – może zostać rozpoznana na posiedzeniu niejawnym bez uszczuplenia praw procesowych ww. podmiotów, zgodnie z zasadą szybkości postępowania. Jednocześnie, brak jest możliwości przeprowadzenia rozprawy z jednoczesnym przekazem obrazu i dźwięku na odległość. Dopuszczalność orzekania na posiedzeniu niejawnym ze względu na okoliczności związane z zarządzeniem stanu pandemii COVID-19 potwierdza uchwała składu 7 Sędziów NSA z 30 listopada 2020 r., sygn. II OSP 6/19 (www.nsa.gov.pl).