Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) sędzia del. WSA Jan Szuma Protokolant asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 20 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lipca 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 616/21 w sprawie ze skargi M. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 lutego 2021 r. znak: DOA.7110.449.2020.MML w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 28 lipca 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 616/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "GINB", z dnia 12 lutego 2021 r., znak: DOA.7110.449.2020.MML, którą utrzymano w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 18 listopada 2020 r., Nr 841/OPON/2020, o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Grodziskiego z 20 sierpnia 2019 r., Nr 1239/19, zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej P. sp. z o.o. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej wraz z wewnętrzną linią zasilającą i niezbędną infrastrukturą techniczną na terenie działki nr ew. [...], obręb [...] w miejscowości S., gmina J..

Sąd I instancji wskazał na istotę postępowania nieważnościowego prowadzonego w trybie art. 156 § 1 K.p.a. oraz wyjaśnił na czym polega przesłanka "rażącego naruszenia prawa" z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

W ocenie Sądu, organ zasadnie uznał, że przedmiotowa inwestycja nie narusza art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2017 r. poz. 519 ze zm.), zwanej dalej "p.o.ś.", i art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska (Dz. U. z 2018 r. poz. 2018), zwanej dalej "ustawą środowiskową", oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w związku z § 3 ust. 1 pkt 8 lit. c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71). W sprawie uwzględniono w ramach "Kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnej telefonii komórkowej P. pod względem oddziaływania na środowisko w oparciu o Rozporządzenie Rady Ministrów z dn. 9.11.2010 r., Dz.U. 2016 poz. 71" charakterystyczne parametry anten, także w odniesieniu do miejsc dostępnych dla ludzi.

W odniesieniu do zarzutów skargi dotyczących kumulowania się mocy kilku anten skierowanych na jeden kierunek głównej wiązki promieniowania, Sąd zauważył, że w okolicznościach tej sprawy kwestia ta nie występuje, gdyż na każdy z trzech azymutów skierowana jest tylko pojedyncza antena o mocy EIRP 755,96 W. Zarzuty te nie mogły więc prowadzić do uwzględnienia skargi w tej sprawie. A poza tym w odniesieniu do kwestii kumulowania się promieniowania istnieje w orzecznictwie rozbieżność. Zasadnie więc wskazał organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że zastosowanie przy wydawaniu decyzji jednej z możliwych interpretacji niejednoznacznych w swej treści przepisów prawa nie może być uznane za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Ponadto organ dokonał analizy projektu budowalnego w kontekście zgodności z decyzją o ustaleniu warunków dla lokalizacji inwestycji celu publicznego. W szczególności organ wskazał, że liczba anten radioliniowych i sektorowych jest zgodna z ustaleniami decyzji lokalizacyjnej Wójta Gminy J. z 3 września 2018 r., natomiast w decyzji tej nie określano maksymalnej mocy EIRP anten. W decyzji lokalizacyjnej stwierdzono również, że przedmiotowa inwestycja nie kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, o których mowa w ww. rozporządzeniu z 2010 r.

Jako nietrafny Sąd ocenił zarzut naruszenia § 11 ust. 2 pkt 11 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r. poz. 462), zgodnie z którym projekt powinien zawierać dane techniczne obiektu budowlanego charakteryzujące wpływ tego obiektu na środowisko i jego wykorzystywanie oraz na zdrowie ludzi i obiekty sąsiednie, pod względem m.in. promieniowania, w szczególności jonizującego pola elektromagnetycznego i innych zakłóceń, z podaniem odpowiednich parametrów tych czynników i zasięgu ich rozprzestrzeniania się – mając na uwadze, że przyjęte w projekcie rozwiązania przestrzenne, funkcjonalne i techniczne powinny wykazywać ograniczenie lub eliminację wpływu obiektu budowlanego na środowisko przyrodnicze, zdrowie ludzi i inne obiekty budowlane, zgodnie z odrębnymi przepisami. W pkt 8 projektu opisano wpływ inwestycji na środowisko, w pkt 9 określono obszar oddziaływania inwestycji, do projektu załączono graficzną prezentację poziomu pól elektromagnetycznych jako uzupełnienie do Kwalifikacji środowiskowej z 3 stycznia 2019 r. Nie można więc uznać, że wskazane warunki przewidziane w tym przepisie nie zostały w tej sprawie spełnione.

W ocenie Sądu, nieuzasadnione są zarzuty naruszenia przez organ art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 107 § 1, art. 107 § 3 K.p.a. przez niepodanie konkretnej jednostki prawnej z ww. rozporządzenia z 2010 r. albowiem organ powinien podać, dlaczego kwalifikował pojedyncze elementy przedsięwzięcia, jak ustalił, a szczególnie na podstawie, jakich danych maksymalne tilty anten. W "Kwalifikacji" oraz w projekcie budowlanym, podkreślono, że w opracowaniu uwzględniono stosowane przez inwestora maksymalne tilty elektryczne (pochylenie wiązki do 10°) i wskazano, że ze względu na zastosowanie specjalistycznych konstrukcji wsporczych przy montażu anten sektorowych pochylenie mechaniczne anten nie jest możliwe. Organ wskazał, że maksymalne tilty anten oraz maksymalne moce anten zawarte są w projekcie budowlanym. Organ nie ustala samodzielnie czy dane techniczne przedstawione przez uprawnionego projektanta są zgodne ze stanem faktycznym, gdyż zakres przeprowadzanej kontroli projektu budowlanego ma charakter formalny (por. wyrok NSA z 26 maja 2020 r., II OSK 3189/19).

Ponadto Sąd wyjaśnił, że w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organ bada jedynie czy w odniesieniu do określonej decyzji zaistniały przesłanki, o których mowa w art. 156 § 1 K.p.a., a więc kwalifikowane wady tkwiące w samej decyzji, a nie w prowadzonym przed jej wydaniem postępowaniu administracyjnym. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności organ dokonuje oceny zgodności z prawem kwestionowanego aktu (decyzji, postanowienia) według stanu faktycznego i prawnego w dniu jego wydania, co oznacza, że organ prowadzący postępowanie o stwierdzenie nieważności takiego aktu, nie prowadzi dodatkowego postępowania dowodowego w celu ustalenia stanu faktycznego, na podstawie którego została wydana kwestionowana decyzja czy postanowienie (por. wyroki NSA: z 24 września 2019 r., II OSK 2484/18; z 6 marca 2018 r., II OSK 1190/16; z 28 listopada 2012 r., II OSK 1345/11; z 24 stycznia 2014 r., II OSK 2044/12).

W odniesieniu do zarzutu skargi naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. w zakresie w jakim organ nie odniósł się do zarzutów odwołania dotyczących naruszenia art. 35 ust 1 pkt 1 Prawa budowlanego oraz § 11 ust. 2 pkt 11 ww. rozporządzenia z 2012 r., Sąd wskazał, iż kwestia zgodności projektu budowlanego z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego została przez organ omówiona, natomiast co do drugiego zarzutu organ wprawdzie nie odniósł się szczegółowo, lecz uchybienie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy.

Mając na uwadze powyższe, Sąd I instancji uznał, że prawidłowe jest stanowisko GINB, że brak było w okolicznościach tej sprawy podstaw do stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty, gdyż decyzja ta nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Sąd podkreślił, że postępowanie nieważnościowe ma szczególny charakter i w postępowaniu tym wyeliminowane z obrotu prawnego powinny być tylko takie decyzje, które są obarczone najcięższymi wadami prawnymi wymienionymi w art. 156 § 1 K.p.a. Postępowanie to z całą pewnością nie może zastępować postępowania zwykłego i stanowić "trzeciej instancji" w rozpoznaniu sprawy. W tej sprawie M. W. był stroną postępowania o pozwolenie na budowę. Decyzja Starosty Grodziskiego z 20 sierpnia 2019 r. została mu doręczona 26 sierpnia 2019 r. i nie kwestionował tej decyzji w trybie zwykłym, lecz dopiero wnioskiem z dnia 8 czerwca 2020 r. wystąpił o stwierdzenie jej nieważności. W skardze, oprócz powołania licznych fragmentów orzeczeń sądów administracyjnych, nie odniesiono się do okoliczności faktycznych tej konkretnej sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa, w tym art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z:

- art. 141 § 4 oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. przez zaniechanie jakiejkolwiek oceny decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności pod kątem ustalenia czy weryfikowano wielokrotnie zaniżone moce EIRP anten oraz ich pochylenia. Ponadto nie dokonano oceny zgodności projektu budowlanego z przepisami. Dodatkowo Sąd błędnie wskazał, że decyzja objęta wnioskiem, niezawierająca uzasadnienia merytorycznego, spełnia wymogi art. 107 § 1 pkt 4 oraz 6 oraz art. 107 § 3 K.p.a., których brzmienie nie budzi jakichkolwiek wątpliwości;

- art. 35 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 2, art. 6 ust. 1 lit. a, art. 9 ust. 2 i 3 Konwencji o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska, sporządzona w Aarhus dnia 25 czerwca 1998 r. w związku z art. 91 ust. 1-3 Konstytucji RP w powiązaniu § 2 ust. 2 pkt 1 i 2 oraz § 3 ust. 2 pkt 1-3 ww. rozporządzenia z 2010 r. w powiązaniu z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przez niedokonanie analizy faktycznego zamierzenia inwestora w zakresie określenia faktycznych mocy EIRP anten oraz ich pochyleń;

- art. 8 § 1, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a. w związku z § 11 ust. 2 pkt 11 ww. rozporządzenia z 2012 r. w związku z art. 174 pkt 1 oraz 2 p.p.s.a. przez lakoniczne stwierdzenie, że projekt budowlany spełnia wymogi, chociaż nie zawiera on uzasadnienia merytorycznego w tej kwestii, lecz tylko lakoniczną informację, a ponadto kwestia ta nie była oceniania w trybie zwykłym.

Powyższe uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej.

Przede wszystkim Sąd I instancji prawidłowo wyłożył istotę postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, jak i przesłankę "rażącego naruszenia prawa". A mianowicie, postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej stanowi wyjątek od przyjętej w art. 16 § 1 K.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, która służy realizacji takich wartości jak pewność prawa, zaufanie do państwa, czy ochrona praw nabytych. W związku z tym wyeliminowanie ostatecznej decyzji administracyjnej w oparciu o przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przesłankę rażącego naruszenia prawa powinno następować tylko w okolicznościach bezspornych. Rażące naruszenie prawa musi być stwierdzone w sposób oczywisty i nie może podlegać jakimkolwiek wątpliwościom. Jednak oczywistość naruszenia prawa nie jest wystarczająca do stwierdzenia zaistnienia wady "rażącego naruszenia prawa". A zatem jeżeli w skardze kasacyjnej wskazuje się, że projekt budowlany nie zawierał rzeczywistych parametrów anten sektorowych, tego rodzaju ewentualne naruszenie prawa procesowego somo w sobie nie może stanowić podstawy do stwierdzenia wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Jak wielokrotnie wskazywano w ugruntowanym już orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, na co też trafnie zwrócił uwagę Sąd I instancji, o "rażącym naruszeniu prawa" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja (por. wyrok NSA z 27 października 2015 r., II OSK 397/14). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi więc o spór o wykładnię prawa, gdyż odmienność wykładni budzących wątpliwości przepisów prawa nie może być podstawą żądania stwierdzenia nieważności decyzji, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. Innymi słowy, o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności (por.m.in. wyroki NSA: z 9 sierpnia 2016 r., II OSK 2868/14; z 2 marca 2011 r., II OSK 2226/10; z 11 maja 1994 r., III SA 1705/93). Brak któregoś z wymienionych powyżej elementów wyklucza możliwość uznania, że doszło do wydania decyzji administracyjnej z rażącym naruszeniem prawa.

W tym miejscu wskazania wymaga, że zarzuty skargi kasacyjnej bazują na stwierdzeniu, że ww. decyzja o pozwoleniu na budowę rażąco narusza prawa bo przy jej wydaniu nie uwzględniono rzeczywistych parametrów anten sektorowych. Jednak tego rodzaju argumentacja, nawet jeżeli wskazuje na oczywiste naruszenie prawa, to za mało dla stwierdzenia zaistnienia wady "rażącego naruszenia prawa" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., ponieważ poza oczywistym naruszeniem prawa, o czym już wyżej była mowa, wymagane jest dodatkowo wykazanie, charakteru przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja. Już chociażby z tych względów zarzuty skargi kasacyjnej nie zawierają usprawiedliwionych podstaw, co powinno prowadzić do jej oddalenia. Aktualnie w orzecznictwie akceptowany jest pogląd prawny, zgodnie z którym "niezasadnym jest też twierdzenie, że brak kumulacji mocy anten mógłby prowadzić do obejścia prawa przez inwestorów poprzez taki dobór anten, żeby uniknąć kwalifikacji stacji bazowej telefonii komórkowej jako przedsięwzięcia mogącego zawsze oddziaływać na środowisko, a tym samym, aby na użytek tej kwalifikacji podawać nierzeczywiste parametry, czy konfiguracje pracy anten. Poza tym, że nie ma nic niewłaściwego w projektowaniu takiego wariantu przedsięwzięcia, który nie będzie narażał ludzi na działanie pola elektromagnetycznego, a tym samym omijał miejsca dostępne dla ludności w osiach głównych wiązek ich promieniowania, to takie podejście, nie uwzględnia wyżej wskazanych regulacji Prawa ochrony środowiska. Nie ma zatem podstaw do rozpatrywania przedsięwzięcia w innym zakresie, tj. innym układzie i nachyleniu do gruntu anten niż wskazuje inwestor w karcie przedsięwzięcia czy dokumentacji projektowej. Podane parametry są wiążące zarówno dla organów, jak i inwestora na wszystkich dalszych etapach realizacji inwestycji" (por. uchwała NSA z 7 listopada 2022 r., III OPS 1/22).

W tych warunkach Sąd I instancji, mając na względzie charakter postępowania nieważnościowego, niewadliwie wskazał, że skoro w "Kwalifikacji" oraz w projekcie budowlanym, podkreślono, że w opracowaniu uwzględniono stosowane przez inwestora maksymalne tilty elektryczne (pochylenie wiązki do 10°) i wskazano, że ze względu na zastosowanie specjalistycznych konstrukcji wsporczych przy montażu anten sektorowych pochylenie mechaniczne anten nie jest możliwe, a organ wskazał, że maksymalne tilty anten oraz maksymalne moce anten zawarte są w projekcie budowlanym – to brak jest podstaw do stwierdzenia, że ww. decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W tym zakresie na aprobatę zasługuje ocena Sądu I instancji, który wskazał, że organ nie ustala samodzielnie, czy dane techniczne przedstawione przez uprawnionego projektanta są zgodne ze stanem faktycznym, gdyż zakres przeprowadzanej kontroli projektu budowlanego ma charakter formalny (por. wyrok NSA z 26 maja 2020 r., II OSK 3189/19). Tak wydana decyzja o pozwoleniu na budowę nie wywołuje bowiem niemożliwych do zaakceptowania skutków społeczno-gospodarczych, ponieważ w istocie oznacza, że przedmiotowa inwestycja nie będzie mogła być zgodnie z prawem użytkowana w inny sposób niż przewiduje to projekt budowlany. Ocenie tej nie przeczy to, że co do zasady w postępowaniu o pozwoleniu na budowę organ powinien podjąć działania mające na celu dokładne wyjaśnienie sprawy, w tym na ile wymagane będzie właśnie ograniczenie w projekcie budowlanym parametrów użytkowych anten tak aby wykluczyć ponadnormatywne promieniowanie elektromagnetyczne na miejsca dostępne dla ludzi. Jednak niezależnie do tego, w postępowaniu nieważnościowym oceniono, że przyjęte w projekcie budowlanym parametry użytkowe projektowanego przedsięwzięcia nie będą powodowały zagrożeń środowiskowych, w tym w kontekście miejsc dostępnych dla ludzi. Jak wskazał Sąd, w pkt 8 projektu budowlanego opisano wpływ inwestycji na środowisko, w pkt 9 – określono obszar oddziaływania inwestycji, do projektu załączono graficzną prezentację poziomu pól elektromagnetycznych jako uzupełnienie do Kwalifikacji środowiskowej z 3 stycznia 2019 r., a oceny w tym zakresie nie podważono skutecznie w skardze kasacyjnej, której argumentacja opiera się w głównej mierze na przywołaniu poglądów orzeczniczych, zamiast na konkretnych okolicznościach dotyczących niniejszej sprawy, w tym np. kwestionujących ustalenia co do wpływu planowanej inwestycji na miejsca dostępne dla ludzi.

Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z: art. 141 § 4 oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 35 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 2, art. 6 ust. 1 lit. a, art. 9 ust. 2 i 3 Konwencji o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska, sporządzona w Aarhus dnia 25 czerwca 1998 r. w związku z art. 91 ust. 1-3 Konstytucji RP w powiązaniu § 2 ust. 2 pkt 1 i 2 oraz § 3 ust. 2 pkt 1-3 ww. rozporządzenia z 2010 r. w powiązaniu z art. 174 pkt 1 p.p.s.a.; art. 8 § 1, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a. w związku z § 11 ust. 2 pkt 11 ww. rozporządzenia z 2012 r. w związku z art. 174 pkt 1 oraz 2 p.p.s.a. – nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.