Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędzia WSA Magdalena Dobek - Rak (spr.) Asesor WSA Wojciech Wycichowski po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi M. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 5 sierpnia 2022 r., nr SKO Gd/1545/22 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasadza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz skarżącej M. A. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

M. A. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 5 sierpnia 2022 r., nr SKO Gd/1545/22, którą utrzymano w mocy decyzję Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Sulęczynie z 18 lutego 2022 r., nr GOPS.524.48.2022, wydaną z upoważnienia Wójta Gminy Sulęczyno, o odmowie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym

i prawnym:

M. A. złożyła do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Sulęczynie wniosek o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawną matką E. P.

Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że matka skarżącej, E.P. (ur. 11 października 1932 r.) legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w K. z 25 lutego 2019 r. o znacznym stopniu niepełnosprawności. Orzeczenie zostało wydane na stałe, a ponadto wynika z niego, że nie da się ustalić, od kiedy istnieje niepełnosprawność, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 23 stycznia 2019 r. W orzeczeniu wskazano także, że E. P. wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.

Jak ustalił organ I instancji, skarżąca w związku ze sprawowaną opieką nad matką od 23 stycznia 2019 r. ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego.

Z przedłożonego przez skarżącą zaświadczenia lekarskiego z 22 września 2021 r. wynika, że E. P. w 2010 r. doznała udaru mózgu, od tego czasu ma zawroty głowy (zespół zawrotowy), cierpi także na miażdżycę uogólnioną.

Z dołączonego do wniosku opisu czynności wykonywanych podczas opieki wynika, że skarżąca pomaga matce w kąpieli, obcinaniu paznokci, zapewnia strzyżenie włosów w salonie fryzjerskim, prowadzi matkę do toalety (według potrzeb i kiedy jest w złym stanie zdrowia), przygotowuje ubrania (według potrzeby przy złym samopoczuciu), wychodzi z matką na spacer, mierzy ciśnienie (dwa/trzy razy w tygodniu), mierzy poziom cukru we krwi (raz w tygodniu), podaje leki (trzy razy dziennie). Skarżąca wskazała, że opieka jest dzielona na dwa domy, bowiem skarżąca całe dnie spędza z matką u niej w domu bądź zabiera ją do siebie. Z powodu częstych zawrotów głowy i zaburzeń równowagi matka nie może zostać sama.

W trakcie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego ustalono, że skarżąca mieszka w odległości około 200 m od domu matki. Odwiedza jednak matkę codziennie, spędzając z nią cały dzień, gdy zachodzi taka potrzeba, zostaje również na noc. Skarżąca wyjaśniła, że ma możliwość pracy za granicą, z której zrezygnowała ze względu na konieczność sprawowania opieki nad matką. Pracownik socjalny wskazał, że samodzielność E. P. jest bardzo ograniczona, jest ona bowiem zależna od pomocy innej osoby. Skarżąca pomaga matce w porannej toalecie, zaprowadza do kuchni, po przyrządzeniu śniadania podaje leki, w przypadku ładnej pogody wychodzi z matką na spacer. Matka skarżącej korzysta wówczas z laski lub balkonika, ze względu na zawroty głowy konieczna jest także asekuracja skarżącej. Jak ustalono, matka skarżącej ma silne duszności, co wynika z przebytego zapalenia płuc. Wnioskodawczyni dwa razy dziennie mierzy matce ciśnienie, przygotowuje lekkostrawne obiady, po obiedzie zaś sprząta mieszkanie, wietrzy, robi zakupy, zamawia wizyty lekarskie i pielęgniarkę środowiskową, wykupuje leki, przygotowuje kolację, podaje leki.

Z oświadczenia skarżącej z 21 września 2021 r. wynika, że o godz. 8.00 wybudza matkę, idzie z nią do toalety, gdzie pomaga jej umyć się i przebrać, przygotowuje śniadanie, podaje leki, wietrzy mieszkanie, wstawia pranie, zmienia pościel w zależności od potrzeby, wychodzi na spacer przytrzymując matkę pod rękę, mierzy ciśnienie dwa razy dziennie, następnie matka odpoczywa i ogląda telewizję.

W toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego ustalono, że skarżąca jest w wieku aktywności zawodowej, zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, której nie podejmuje w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką. Jak oświadczyła skarżąca, z chwilą zaliczenia matki do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, zrezygnowała z pracy za granicą.

Jak ustalił organ I instancji, oprócz skarżącej E. P. ma inne dzieci, w tym mieszkającego z nią syna P. P., które jednak z różnych powodów nie mogą zapewnić matce opieki. Matka skarżącej złożyła oświadczenie, w którym potwierdziła, że stałą i należytą opiekę sprawuje nad nią skarżąca.

Decyzją z 27 września 2021 r. organ I instancji odmówił przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego wskazując, że ze zgromadzonego materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że skarżąca zapewnia stałą i długotrwałą pomoc niepełnosprawnej, rezygnując z tego powodu z aktywności zawodowej. Przyczyną odmowy było natomiast niespełnienie warunków, o których mowa w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, ponieważ niepełnosprawność matki skarżącej nie powstała przed ukończeniem przez nią 25. roku życia.

Na skutek wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku decyzją z 13 stycznia 2022 r. uchyliło opisaną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska organu I instancji w zakresie zaistnienia negatywnej przesłanki, wynikającej z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Kolegium wskazało, że organ I instancji nie zgromadził wyczerpującego materiału dowodowego pozwalającego na podjęcie prawidłowego rozstrzygnięcia wyjaśniającego w pełni i jednoznacznie, czy w przedmiotowej sprawie występuje związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją/niepodejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez skarżącą, a sprawowaną opieką nad matką.

W toku ponownego rozpatrzenia sprawy został przeprowadzony wywiad środowiskowy w dniu 17 lutego 2022 r., z którego wynika, że skarżąca jest rozwiedziona, zrezygnowała z pracy w 2019 r. w celu sprawowania opieki nad matką, a do wykonywanych przez nią czynności opiekuńczo-pielęgnacyjnych należy: pomoc w porannej toalecie i ubraniu się, przygotowanie i podanie śniadania, mierzenie ciśnienia, podanie leków, spacer poza mieszkaniem przy asekuracji. Ponadto, wnioskodawczyni sprząta, pierze, przygotowuje pościel i wietrzy pokój, gotuje posiłki i podaje obiad, po którym matka odpoczywa. Jak ustalono, E. P. samodzielnie załatwia potrzeby fizjologiczne, musi być jednak zaprowadzana i posadzona na sedes, samodzielnie spożywa także posiłki, w innych czynnościach wymaga pomocy. Matka skarżącej nie korzysta z rehabilitacji i pomocy pielęgniarki środowiskowej.

Ze znajdujących się w aktach sprawy świadectw pracy wynika, że skarżąca pracowała w okresach: od 8.02.1982 r. do 30.04.1982 r., od 1.06.1982 r. do 27.05.1990 r., od 1.05.1993 r. do 31.10.1993 r., od 1.07.1996 r. do 31.12.1996 r., a także w ramach umowy zlecenia od 16.07.2002 r. do 16.08.2002 r.

Skarżąca oświadczyła, że ostatnie zatrudnienie podejmowała w 2019 r., od 2009 r. do 2019 r. pracowała bowiem sezonowo w Norwegii. W ramach tej pracy skarżąca wyjeżdżała ok. trzy razy w roku na 4-5 tygodni, w 2019 r. wyjechała ostatni raz, ponieważ stan zdrowia matki pogorszył się i wymagała ona wówczas opieki całodobowej i długoterminowej. Skarżąca wyjaśniła także, że matka choruje na nadciśnienie, ma zawroty głowy, niedosłyszy, ma problemy z pamięcią, wymaga pomocy i asekuracji przy czynnościach higienicznych i toaletowych, nie może być sama nawet godzinę. Wnioskodawczyni wskazała, że nie mieszka z matką, ale spędza u niej cały dzień lub zabiera ją do siebie. Matka mieszka z bratem skarżącej, który pracuje w lesie, ma nieregularne godziny pracy, uzależnione od warunków atmosferycznych, oraz jego żoną, która codziennie jeździ do swojej mamy, która wymaga stałej opieki.

Decyzją z 18 lutego 2022 r. organ I instancji odmówił przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego wskazując jako przyczynę niespełnienie przesłanki, o której mowa w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Organ I instancji stwierdził jednocześnie, że skarżąca należycie i starannie sprawuje stałą opiekę nad niepełnosprawną matką, a wymiar świadczonej opieki powiązany jest ściśle z jej stanem zdrowia, występującymi chorobami, i jest na tyle wyczerpujący, że skarżąca nie ma możliwości podjęcia jakiejkolwiek aktywności zawodowej w żadnym wymiarze czasu pracy.

Na skutek wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku decyzją z 5 sierpnia 2022 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ odwoławczy ponownie wskazał, że przyczyny odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia nie mogło stanowić niespełnienie warunku wynikającego z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Kolegium uznało jednak, że z okoliczności sprawy nie wynika, aby istniał związek pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia przez skarżącą (niepodejmowaniem przez nią pracy), a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką.

Jak wskazał organ odwoławczy, ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że wnioskodawczyni udokumentowała swoje ostatnie zatrudnienie (w rozumieniu art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych) jedynie w 1996 r. (pół roku) oraz w 2002 r. (jeden miesiąc). Kolegium, mając na uwadze definicję z art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych wskazało, że aktywności zawodowej nie będą stanowiły jakiekolwiek prace dorywcze, sezonowe, zwłaszcza w sytuacji nie przedstawienia na tę okoliczność żadnych dokumentów. W konsekwencji, organ odwoławczy przyjął, że skarżąca ostatni raz wykonywała pracę zarobkową 20 lat temu, zatem niepodejmowanie zatrudnienia, ani innej pracy zarobkowej przez stronę ma charakter stały, a nie chwilowy. Wnioskodawczyni bowiem od 20 lat nie była aktywna zawodowo, w tym także przed podjęciem się opieki nad matką. Trudno zatem w tym przypadku uznać, że doszło do rezygnacji czy niepodejmowania zatrudnienia w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną.

Organ odwoławczy, nie kwestionując stanu zdrowia matki skarżącej i konieczności jej wsparcia, zauważył, że E.P. nie jest osobą leżącą, może poruszać się przy pomocy laski lub balkonika, może zatem przy pomocy tego sprzętu pomocniczego również dotrzeć do toalety. Balkonik umożliwia samodzielne poruszanie się osoby niepełnosprawnej, daje stabilizację przy poruszaniu się właśnie po to, aby osoba ta mogła poruszać się samodzielnie, bez pomocy drugiej osoby. E. P. samodzielnie załatwia potrzeby fizjologiczne, samodzielnie spożywa przygotowane przez córkę posiłki. W odniesieniu do oświadczenia skarżącej, że matka musi być zaprowadzana i posadzona na sedes, Kolegium wskazało, że przy zatrudnieniu w niepełnym wymiarze czasu pracy, zastosowanie pieluchomajtek zabezpiecza osobę niepełnosprawną na kilka godzin (3/4) podczas nieobecności drugiej osoby. Ponadto, E. P. mieszka z synem i jego żoną. Jej syn pracuje w nieregularnych godzinach pracy, w zależności od warunków atmosferycznych, zatem wnioskodawczyni nie jest jedyną osobą, która może zaprowadzić matkę do toalety i czynność ta nie musi być wykonywana wyłącznie przez wnioskodawczynię. Na synu E. P. ciąży także obowiązek alimentacyjny wobec matki.

Zdaniem Kolegium, skarżąca nie musi wykonywać przy matce takich czynności pielęgnacyjnych, które absorbują ją w ciągu całego dnia, co pozwala na podjęcie pracy chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Przygotowanie posiłków, przygotowanie i dozowanie leków, pomoc przy codziennej toalecie, ubranie, pomiary ciśnienia, poziomu cukru we krwi, nie są czynnościami wykluczającymi podjęcie przez stronę zatrudnienia. Wskazane czynności składające się na zakres opieki nad matką w większości są wykonywane w pewnych odstępach czasu, nie zajmują stale czasu stronie. Przy właściwej organizacji dnia np. wcześniejszym przygotowaniu posiłków i leków, pomocy w ubraniu, zmierzeniu ciśnienia (przed i/lub po pracy), strona może podjąć zatrudnienie, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Z kolei zakupy, przygotowanie posiłków, sprzątanie, pranie, wizyty lekarskie, załatwianie spraw urzędowych, realizacja recept, nie wykluczają wykonywania pracy zawodowej, są czynnościami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa domowego i przy właściwej organizacji strona może podjąć zatrudnienie. W ocenie organu odwoławczego, czynności związane z opieką nad matką, przy właściwej organizacji oraz odpowiednim zabezpieczeniu, nie wykluczają podjęcia zatrudnienia, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Kolegium podkreśliło, że wnioskodawczyni nie wykonuje przy matce czynności pielęgnacyjnych wymagających ciągłej obecności, gdyż E. P. nie będąc osobą wyłącznie leżącą, nie wymaga szczególnej pielęgnacji, tak jak osoba, która nie jest w stanie wykonać samodzielnie żadnych czynności. Czynności składające się na zakres opieki nad matką w większości są wykonywane w pewnych odstępach czasu, nie zajmują stale czasu wnioskodawczyni.

W konsekwencji, wbrew ocenie organu I instancji, w sprawie nie została spełniona pozytywna przesłanka przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, określona w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

W skardze na powyższą decyzję skarżąca zarzuciła:

1. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez skarżącą w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji;

2. rażącą obrazę przepisów prawa materialnego tj. art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez przyjęcie, że do kręgu osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego nie zalicza się córki, będącej jednocześnie opiekunem faktycznie osoby niepełnosprawnej, z uwagi na to, iż opieka ta powinna być sprawowana przez pozostałe dzieci niepełnosprawnej, które nie posiadają orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, podczas, gdy funkcjonalna wykładania ww. przepisów winna skutkować przyznaniem wnioskowanego świadczenia.

W związku z powyższym wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, ewentualnie przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej wskazał, że z normy wyrażonej w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych wynika, że podstawowym wymogiem uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, która nie musi być opieką całodobową. Istotą opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych jest więc nie tylko jej stałość i ciągłość, ale także zapewnienie zaspokojenia normalnych, codziennych potrzeb osoby, nad którą jest sprawowana; zapewnienie jej egzystencji, której bez pomocy osób trzecich nie jest w stanie sobie sama zapewnić. Nie sposób zatem przyjąć, że skoro pomoc (opieka) świadczona przez skarżącą matce nie jest wykonywana przez całą dobę (a jedynie we wskazanych godzinach), to tym samym nie można mówić o opiece "stałej i długoterminowej" w rozumieniu art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, abstrahując od kwestii, że w sprawowaniu opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych chodzi przede wszystkim o pomoc w zapewnieniu zaspokojenia normalnych, podstawowych i codziennych potrzeb egzystencjalnych osobie niepełnosprawnej, których ta z uwagi na stopień niepełnosprawności (schorowania) nie jest w stanie sobie sama zapewnić.

Ponadto, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych pełnomocnik skarżącej wskazał, że nie może stanowić podstawy odmowy przyznania wnioskodawcy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego argument, iż rodzeństwo wnioskodawcy winno wspierać wnioskodawcę w opiece nad osobą niepełnosprawną. Ustawa o świadczeniach rodzinnych w przypadku, gdy jest kilka osób zobowiązanych alimentacyjnie w jednakowym stopniu, nie przewiduje pierwszeństwa względem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla jednej z nich w możliwości wywiązania się z obowiązku alimentacyjnego łącznie przez wszystkich zobowiązanych. Tym samym, jeżeli jest kilka podmiotów zobowiązanych alimentacyjnie w jednakowym stopniu, to można przyznać świadczenie jednej z nich, jeżeli tylko spełnia przewidziane prawem warunki. Skarżąca ma prawo wyboru czy podejmie zatrudnienie i będzie dzieliła się obowiązkiem alimentacyjnym względem matki z pozostałym rodzeństwem czy też będzie czyniła osobiste starania poprzez osobistą opiekę. Organy administracyjne nie mogą decydować za stronę w jaki sposób będzie wywiązywała się ona z ciążącego na niej obowiązku alimentacyjnego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Sąd, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 5 sierpnia 2022 r., utrzymującej w mocy decyzję Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Sulęczynie z 18 lutego 2022 r., o odmowie przyznania skarżącej na jej wniosek świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką, stwierdził, że narusza ona prawo.

Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 615), zwanej dalej u.ś.r., a w szczególności art. 17 u.ś.r., w którym szczegółowo określono wymogi, od spełnienia których uzależnione jest pozytywne rozpatrzenie wniosku opiekuna osoby niepełnosprawnej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.

W myśl art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

– jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że w okolicznościach niniejszej sprawy, w świetle art. 17 ust. ust. 1 pkt 4 i ust. 1a u.ś.r., skarżąca jako zobowiązana do alimentacji względem matki należy do kręgu podmiotów uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką. Przeszkody w przyznaniu świadczenia skarżącej nie mógł przy tym stanowić podnoszony przez organ II instancji fakt posiadania przez skarżącą rodzeństwa, które potencjalnie mogłoby sprawować opiekę nad matką. Wskazać bowiem należy, że przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie określa kto, spośród osób będących w tym samym stopniu pokrewieństwa względem osoby niepełnosprawnej, winien sprawować opiekę nad nią i jakimi kryteriami należy się kierować przy wskazaniu takiej osoby. W takiej sytuacji rozstrzygnięcie tej kwestii należy pozostawić samej rodzinie. W niniejszej sprawie nie było zatem podstaw do badania alternatywnych sposobów zapewnienia E. P. niezbędnej opieki przez pozostałe osoby zobowiązane względem niej do alimentacji w sytuacji, gdy to skarżąca pozostaje w pełnej dyspozycji niepełnosprawnej matki, udzielając jej wszechstronnej pomocy oraz wykazując ciągłą gotowość jej niesienia. Wielość osób, które potencjalnie mogłyby sprawować opiekę nad osobą niepełnosprawną nie daje podstawy do podważania faktu sprawowania opieki przez osobę, która w sposób niejako zinstytucjonalizowany się jej podjęła, rezygnując bądź nie podejmując z tego powodu aktywności zawodowej i ubiegając się o świadczenie z tego tytułu (zob. wyroki NSA: z 23 listopada 2021 r., I OSK 786/21; z 28 lipca 2022 r., I OSK 1867/21, dostępne https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika, że podstawą odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia było wystąpienie negatywnej przesłanki wynikającej z art. 17 ust. 1b u.ś.r. ze względu na fakt, iż niepełnosprawność wymagającej opieki E. P. powstała po ukończeniu przez nią 25. roku życia. Kolegium nie podzieliło stanowiska organu I instancji w zakresie zaistnienia negatywnej przesłanki wynikającej z art. 17 ust. 1b u.ś.r., uznało natomiast, że brak jest związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją lub niepodejmowaniem przez wnioskodawczynię zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki nad matką, ponieważ skarżąca nie wykazała, że pracowała zarobkowo przed podjęciem się sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką.

Sąd podziela stanowisko Kolegium, które uznało, że odmowy ustalenia skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie mogła uzasadniać okoliczność, że niepełnosprawność matki skarżącej powstała po ukończeniu przez nią 25. roku życia. Niewątpliwie, przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Jednakże, powyższy przepis winien być, jak słusznie wskazało Kolegium, interpretowany z uwzględnieniem wiążącego, w myśl art. 190 Konstytucji RP, wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, z którego wynika, że w odniesieniu do grupy opiekunów osób, których niepełnosprawność wymagająca opieki powstała po ukończeniu 18. roku życia, przesłanka nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego utraciła cechę konstytucyjności. W konsekwencji przysługiwanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tej grupie osób należy rozpatrywać bez wskazanej przesłanki. Organy administracji rozstrzygające o prawie do świadczenia pielęgnacyjnego mają zatem obowiązek procedować w oparciu o przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych z wyłączeniem tej części przepisu art. 17 ust. 1b, która z dniem wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego, tj. w dniu 23 października 2014 r., została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną.

W tej sytuacji ocenie należało poddać stanowisko organu odwoławczego co do braku związku przyczynowo–skutkowego pomiędzy rezygnacją przez skarżącą z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a sprawowaną przez nią opieką nad niepełnosprawną matką. W niniejszej sprawie organ odwoławczy zaakcentował przede wszystkim, że przyczyny niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej nie stanowi konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką, ponieważ brak jest dowodów na aktywność zawodową skarżącej przed 2019 r. (tj. przed podjęciem się sprawowania opieki nad matką), a ostatnie udokumentowane zatrudnienie skarżącej, rozumiane zgodnie z dyspozycją art. 3 pkt 22 u.ś.r., miało miejsce w 1996 r.

Zdaniem Sądu, argumentacja organu II instancji na tle okoliczności faktycznych sprawy jest wadliwa, a wydane rozstrzygnięcie nie może być zaakceptowane. Z przepisów art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że podstawową przesłanką, jaką musi spełnić osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne, należąca do kręgu osób zobowiązanych do alimentacji, jest rezygnacja z pracy zarobkowej lub jej niepodejmowanie spowodowane koniecznością sprawowania permanentnej opieki nad osobą bliską o określonym stopniu niepełnosprawności. Przy czym rezygnację z czegokolwiek należy rozumieć nie tylko jako zaprzestanie konkretnego działania, ale także jako jego niepodejmowanie z uwagi na wystąpienie przeszkody uniemożliwiającej to działanie (zob. wyrok NSA z 13 maja 2015 r., I OSK 2820/13, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Istotne jest to, czy zarówno w jednym, jak i w drugim przypadku, istnieje bezpośredni związek ze sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną (por. wyrok WSA w Gdańsku z 28 maja 2020 r., III SA/Gd 408/20, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Pomimo tego, że ustawodawca nie definiuje pojęć "niepodejmowania" ani "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", to nie budzi wątpliwości w orzecznictwie, że świadczenie pielęgnacyjne może przysługiwać opiekunowi, który nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, mając co najmniej potencjalną możliwość (zdolność), by zatrudnienie lub inną pracę zarobkową podjąć.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie ma istotnego znaczenia to, że skarżąca nie udokumentowała wcześniejszej aktywności zawodowej. W sytuacji, jaka ma miejsce w niniejszej sprawie, czynienie zatem rozważań na temat bierności zawodowej skarżącej jawi się jako całkowicie zbędne oraz noszące znamiona nieuprawnionego poszerzania katalogu przesłanek, od których zależy przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Niedopuszczalne jest bowiem wprowadzanie przez organy administracyjne dodatkowych negatywnych przesłanek przyznania świadczenia (por. wyroki: WSA w Gliwicach z 21 lipca 2021 r., II SA/Gl 504/21, WSA w Rzeszowie z 6 kwietnia 2022 r., III SA/Rz 1781/21, dostępne https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Świadczenie pielęgnacyjne może być przyznane nawet osobom, które nigdy wcześniej nie pracowały. Istotne dla rozstrzygnięcia sprawy jest natomiast to, czy aktualnie skarżąca nie podejmuje zatrudnienia w związku ze sprawowaniem opieki nad matką. Art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie zakreśla żadnych ram czasowych co do wykazania rezygnacji z zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki. Jest to świadczenie przyznawane na wniosek, od wnioskodawcy zależy więc, czy i w jakim czasie po wystąpieniu przesłanek do przyznania świadczenia o nie wystąpi. Nie można również podważać prawa do uzyskania świadczenia w sytuacji, gdy strona wnioskująca wcześniej nie podejmowała aktywności zawodowej z innych przyczyn niż opieka, jednak u podstaw rezygnacji z zatrudnienia bądź jego niepodejmowania (przy obiektywnej zdolności do podjęcia zatrudnienia) jest na dzień składania wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego konieczność opieki nad osobą niepełnosprawną. W tym też kontekście zwrócić należy uwagę na zasadny pogląd wyrażony w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, który akcentuje, iż ocena spełnienia przesłanek z art. 17 ust. 1 u.ś.r. powinna być zawsze dokonywana jako aktualna, tj. odnosząca się do czasu, w którym skarżąca wystąpiła o przyznanie świadczenia (por. wyrok WSA w Gdańsku z 14 maja 2020 r., III SA/Gd 410/20, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Istotne jest zatem to, czy na dzień złożenia wniosku (por. art. 24 ust. 2 u.ś.r.), a najpóźniej na dzień przyznania świadczenia decyzją administracyjną, skarżąca spełniała przesłanki przyznania oczekiwanego świadczenia, w tym, przesłankę niepodejmowania zatrudnienia z uwagi na konieczność sprawowania opieki.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że Kolegium dokonało błędnej wykładni art. 17 ust. 1 u.ś.r. uznając, że sam fakt, iż brak jest dowodów na aktywność zawodową skarżącej przed 2019 r. wyklucza możliwość stwierdzenia związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia a sprawowaniem przez nią opieki nad niepełnosprawną matką. Powyższy błąd spowodował zaś, że Kolegium nie oceniło należycie istotnych w tej sprawie okoliczności mający wpływ na wyjaśnienie, czy taki związek przyczynowy występuje, naruszając tym samym art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Przeprowadzone w toku niniejszego postępowania dowody wyraźnie wskazują, iż niepodejmowanie przez skarżącą zatrudnienia ma ścisły związek z opieką sprawowaną nad matką, co właściwie potwierdził organ I instancji podkreślając w uzasadnieniu decyzji, że skarżąca należycie i starannie sprawuje stałą opiekę nad niepełnosprawną matką, a wymiar świadczonej opieki powiązany jest ściśle z jej stanem zdrowia, występującymi chorobami, i jest na tyle wyczerpujący, że skarżąca nie ma możliwości podjęcia jakiejkolwiek aktywności zawodowej w żadnym wymiarze czasu pracy. W sprawie ujawniono okoliczności potwierdzające stałą i codzienną pomoc świadczoną matce przez skarżącą, bez której podopieczna nie byłaby w stanie samodzielnie funkcjonować ze względu na ograniczenia wynikające ze stanu zdrowia. Jak wynika z akt sprawy, matka skarżącej w 2010 r. doznała udaru mózgu, od tego czasu ma zawroty głowy (zespół zawrotowy), cierpi na miażdżycę uogólnioną, miewa także silne duszności, co wynika z przebytego zapalenia płuc. Skarżąca mieszka w odległości około 200 m od domu matki. Odwiedza jednak matkę codziennie, spędzając z nią cały dzień, gdy zachodzi taka potrzeba, zostaje również na noc. Skarżąca pomaga matce w porannej toalecie, zaprowadza do kuchni, po przyrządzeniu śniadania podaje leki, w przypadku ładnej pogody wychodzi z matką na spacer. Matka skarżącej korzysta wówczas z laski lub balkonika, ze względu na zawroty głowy konieczna jest także asekuracja skarżącej. Skarżąca dwa razy dziennie mierzy matce ciśnienie, przygotowuje lekkostrawne obiady, po obiedzie zaś sprząta mieszkanie, wietrzy, robi zakupy, zamawia wizyty lekarskie i pielęgniarkę środowiskową, wykupuje leki, przygotowuje kolację, podaje leki.

Okoliczności te świadczą o tym, iż zakres sprawowanej opieki przez skarżącą jest na tyle szeroki, że uniemożliwia jej podjęcie jakiejkolwiek aktywności zawodowej. Powyższe potwierdzają także spostrzeżenia pracowników socjalnych, którzy w trakcie przeprowadzanych wywiadów środowiskowych wskazywali, że na wykonywanie wszystkich czynności opiekuńczych wobec niepełnosprawnej matki skarżąca poświęca cały dzień, co uniemożliwia jej podjęcie zatrudnienia.

Z powyższego wynika w sposób niewątpliwy, że sprawowana przez skarżącą opieka stanowi przeszkodę do podjęcia przez nią zatrudnienia, czego nie podważono w toku postępowania dowodami przeciwnymi. Nie sposób zatem dopatrzeć się okoliczności, które negowałyby istnienie związku przyczynowego pomiędzy sprawowaniem przez skarżącą opieki a niepodejmowaniem przez nią zatrudnienia. Skarżąca konsekwentnie twierdziła, że podjęłaby pracę zawodową, gdyby nie musiała sprawować opieki nad matką, a akta sprawy nie dostarczają podstaw do kwestionowania tego oświadczenia. Jak przy tym trafnie wskazał WSA w Krakowie w wyroku z 25 lutego 2022 r. (sygn. akt III SA/Kr 1700/21, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl) "zanegowanie związku przyczynowo-skutkowego musiałoby się opierać na w pełni miarodajnych przesłankach, jednoznacznie podważających ten związek w aspekcie subiektywnym (motywy niepodejmowania zatrudnienia) lub obiektywnym (uwarunkowana czynnikami zewnętrznymi możliwość znalezienia pracy)". Takie okoliczności z akt sprawy nie wynikają.

Zebrany w sprawie materiał dowodowy nie podważa twierdzeń skarżącej

o sprawowaniu przez nią opieki nad matką w sposób stały, długotrwały i kompleksowy. Wykonywanie przez opiekuna nawet zwykłych czynności związanych z zapewnieniem podopiecznemu właściwych warunków życia (w tym załatwianie codziennych sprawunków i dbałość o dom), z zapewnieniem stabilnego stanu zdrowia podopiecznego, których szczegółowy opis strona przedstawiła w trakcie postępowania, wchodzi w zakres opieki nad osobą niepełnosprawną uzasadniającej prawo do świadczenia, której organy nie zdołały podważyć ustaleniami przeciwnymi.

Należy w tym miejscu wyjaśnić, że opieka nad osobą niepełnosprawną, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., nie musi być sprawowana nieustannie przez całą dobę. Sposób jej sprawowania jest bowiem uzależniony od rodzaju schorzeń osoby wymagającej opieki i wskazań zawartych w orzeczeniu o niepełnosprawności. Wskazany przepis wymaga, aby opieka nad osobą niepełnosprawną legitymującą się znacznym stopniem niepełnosprawności sprawowana była zgodnie ze wskazaniami wynikającymi z orzeczenia o niepełnosprawności, a zatem aby była to opieka długotrwała i stała.

W ocenie Sądu, zakres czynności opiekuńczych wykonywanych przez skarżącą jest zgodny z wymogami i w rozmiarze określonym w orzeczeniu o niepełnosprawności. Przedstawiony przez skarżącą zakres czynności opiekuńczych wykonywanych przez nią w stosunku do matki każdego dnia świadczy o tym, że opieka ta ma w istocie charakter całodobowy i stały. E. P. ze względu na swój stan zdrowia wymaga pomocy we wszystkich czynnościach życia codziennego. Pomimo tego, że nie jest osobą leżącą i wykazuje pewne przejawy samodzielności (samodzielnie spożywa przygotowane wcześniej posiłki, porusza się przy pomocy laski lub balkonika), wymaga ciągłej asysty. Skarżąca przez większość czasu czuwa nad chorą matką, by nieść jej niezbędną i niezwłoczną pomoc w zwykłych czynnościach życia codziennego oraz w razie nagłej potrzeby, pozostając tym samym w stałej gotowości. W tej sytuacji związek pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia a zakresem sprawowanej opieki i świadczonej nieustannie pomocy przez skarżącą jest w tej konkretnej sprawie bezpośredni i ścisły.

Ujawnione w toku postępowania okoliczności, których nie podważyło Kolegium, potwierdzają adekwatność niezbędnej opieki sprawowanej nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką względem zakresu potrzeb określonych w orzeczeniu o niepełnosprawności. Zdaniem Sądu, sporządzony wywiad środowiskowy w sposób właściwy opisuje, na czym polega opieka skarżącej nad matką, która jest niezdolna do samodzielnej egzystencji. Wszystkie wskazane czynności są konieczne, aby zapewnić osobie niezdolnej do samodzielnej egzystencji właściwe warunki życia i zadbać o jej dobrostan adekwatnie do charakteru schorzeń i orzeczonego znacznego stopnia niepełnosprawności.

W ocenie Sądu, wynikające z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie okoliczności dotyczące zakresu świadczonej przez skarżącą opieki nad matką oraz ich związek z niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej nie został przez Kolegium podważony w sposób, który uzasadniał odmowę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W konsekwencji za nieuzasadnione należało uznać stanowisko organu odwoławczego o braku istnienia związku przyczynowo–skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 259), zwanej dalej p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję uznając to za wystarczające do ponownego, właściwego załatwienia sprawy. Kolegium posiada bowiem kompetencje merytoryczno-reformacyjne umożliwiające wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie, zgodnego z wiążącą oceną prawną wyrażoną przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Nawet ewentualna potrzeba uzupełnienia materiału dowodowego nie wykracza poza kompetencje Kolegium wynikające z art. 136 § 1 k.p.a. Ponownie rozpoznając sprawę Kolegium będzie procedować w oparciu o przepisy u.ś.r. z wyłączeniem tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która z dniem wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, tj. w dniu 23 października 2014 r., została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną. Ponadto, organ biorąc pod uwagę prawidłową wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r., dokładnie poinformuje skarżącą o jej sytuacji prawnej w kontekście spełnienia przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i możliwości wyboru świadczenia korzystniejszego, do czego niezbędne będzie wyeliminowanie decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy oraz wezwie do złożenia stosownych dokumentów umożliwiających przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, z odpowiednim pouczeniem. Dopiero przedsięwzięcie właściwych czynności procesowych zabezpieczających sytuację skarżącej umożliwi organowi prawidłowe rozpoznanie sprawy jej wniosku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając od Kolegium na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania w wysokości 480 zł, na które składa się wynagrodzenie pełnomocnika ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 1800).

Sąd orzekał w niniejszej sprawie w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, w trybie przepisu art. 119 pkt 2 p.p.s.a., albowiem wniosek w tym zakresie złożyła skarżąca oraz organ administracji publicznej.