Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic po rozpoznaniu w dniu 8 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 8 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Ke 73/18 w sprawie ze skargi M.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 8 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Ke 73/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę M.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z [...] grudnia 2017 r. w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył M.K., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Kielcach.

Na podstawie art. 174 pkt 2) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowanie przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej "p.p.s.a.") zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1. art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256; dalej "k.p.a.") w zw. z art. 74 ust. 1, ust. 2, ust. 3 i ust. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2016 r., poz. 1907 ze zm. dalej "u.t.d.") w zw. z art. 89 ust. 1 u.t.d. w zw. z art. 89a ust. 4 u.t.d. w zw. z art. 89b ust. 1, ust. 2 i ust. 3 u.t.d. poprzez fakt, że organy administracji publicznej dokonujące czynności [...] września 2017 r. nie działały na podstawie przepisów prawa, przeprowadzono "obserwację", a nie kontrolę, o której mowa w przepisach u.t.d., sporządzono protokół kontroli, który nie został podpisany przez skarżącego, nie doręczono kopii protokołu kontroli skarżącemu, skarżącemu nie umożliwiono wniesienia zastrzeżeń do protokołu kontroli, kontrolujący nie okazali legitymacji służbowych ani upoważnienia do przeprowadzenia kontroli, nie zapoznano skarżącego w czasie kontroli z jego obowiązkami i uprawnieniami, kontrolujący wykonał czynności kontrolne bez obecności kontrolowanego (skarżącego), co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i doprowadziło do oddalenia skargi;

2. art. 7 Konstytucji RP z zw. z art. 6 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez dopuszczenie dowodu z zeznań w charakterze świadka A.T., ponieważ z jednej strony dokonywał on "obserwacji" [...] września 2017 r. (nieprawidłowo określoną przez organy jako kontrola), a więc był przedstawicielem organu ewentualnie pełnomocnikiem organu, funkcjonariuszem publicznym, a następnie został przesłuchany w charakterze świadka wbrew przepisom o przebiegu kontroli zawartych w u.t.d., a ponadto mając na uwadze budowanie zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej osoba dokonująca obserwacji (błędnie określanej jako kontrola) nie powinna być świadkiem, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i doprowadziło do oddalenia skargi;

3. art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 6 k.p.a. w zw. z art. 73 ust. 1 pkt 4 u.t.d. poprzez przesłuchanie jako świadka samego obserwującego (błędnie określonego jako kontrolującego), a ponadto dokonanie tej czynności już po przeprowadzeniu obserwacji (błędnie określonej jako kontrola), co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i doprowadziło do oddalenia skargi;

4. art. 8 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., w zw. z art. 77 § 1 i § 2 k.p.a. z zw. z art. 80 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że kopia nagrania wideo z [...] września 2017 r. może stanowić dowód w sprawie, a nie koniecznie musi być to oryginał nagrania, a ponadto poprzez błędną ocenę kopii nagrania wideo z [...] września 2017 r. ponieważ treść nagrania nie odzwierciedla ustaleń zawartych w protokole kontroli, nie wskazuje, z jakiego miejsca i przez kogo zostało wykonane, a ponadto w żaden sposób nie potwierdzono autentyczności kopii nagrania, na której bazowały organy, a skoro skarżący podnosił tę okoliczność powinny zostać podjęte czynności w toku sprawy, które wykluczałyby możliwość manipulacji czy modyfikacji kopii nagrania, co podważa zaufanie skarżącego do władzy publicznej, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i doprowadziło do oddalenia skargi;

5. art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 6 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 i § 2 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania dowodowego wbrew przepisom prawa, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i doprowadziło do oddalenia skargi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga nie może być uwzględniona.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. Natomiast istota sporu prawnego rozpatrywanej sprawy, a także sposób sformułowania zarzutów oraz ich wzajemne powiązanie powodują konieczność łącznego ich rozpatrzenia.

Podstawowym zagadnieniem prawnym, które znalazło się u podstaw wszystkich zarzutów kasacyjnych, było kwestionowanie prawidłowości przyjęcia przez WSA, że w kontrolowanej sprawie administracyjnej dopuszczalne było posłużenie się zgromadzonym w toku kontroli materiałem dowodowym. W tym zakresie kasator w przeważającej mierze powtarza argumentację dotychczas prezentowaną w sprawie. Zarzuty skargi kasacyjnej stanowią bowiem w istocie rozbudowane i nieco inaczej sformułowane powtórzenie zarzutów skargi, uzupełnione zwłaszcza o zarzuty naruszenia przepisów p.p.s.a. oraz art. 7 Konstytucji RP.

W pierwszej kolejności odnosząc się do zaprezentowanych w środku odwoławczym podstaw kasacyjnych Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo zinterpretował znajdujące w sprawie zastosowanie przepisy prawa procesowego i materialnego oraz wyjaśnił ich wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

W tym kontekście za pozbawiony usprawiedliwionych podstaw należało zatem uznać zarzut art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 6 k.p.a. w zw. z art. 74 ust. 1, ust. 2, ust. 3 i ust. 4 u.t.d. w zw. z art. 89 ust. 1 u.t.d. w zw. z art. 89a ust. 4 u.t.d. w zw. z art. 89b ust. 1, ust. 2 i ust. 3 u.t.d. poprzez fakt, że organy administracji publicznej dokonujące czynności [...] września 2017 r. nie działały na podstawie przepisów prawa, przeprowadzono "obserwację", a nie kontrolę, o której mowa w przepisach u.t.d., sporządzono protokół kontroli, który nie został podpisany przez skarżącego, nie doręczono kopii protokołu kontroli skarżącemu, skarżącemu nie umożliwiono wniesienia zastrzeżeń do protokołu kontroli, kontrolujący nie okazali legitymacji służbowych ani upoważnienia do przeprowadzenia kontroli, nie zapoznano skarżącego w czasie kontroli z jego obowiązkami i uprawnieniami, kontrolujący wykonał czynności kontrolne bez obecności kontrolowanego (skarżącego), co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i doprowadziło do oddalenia skargi.

Zasadnie bowiem zaznaczył na wstępie swoich rozważań Sąd I instancji, że w sprawie bezsporne jest, że zgodnie z udzielonym skarżącemu zezwoleniem z [...] lutego 2017 r. na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na trasie [...] i stanowiącym jego część rozkładem jazdy, o godzinie [...] powinien odjechać z przystanku w [...] pojazd należący do skarżącego. Trafnie również podkreślono w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, że M.K. ani w toku postępowania administracyjnego, ani też w skardze nie twierdzi, że [...] września 2017 r. o tej godzinie należący do niego pojazd rozpoczął kurs, ale w toku postępowania przed organem I instancji, w piśmie z [...] września 2017 r. stanowiącym odpowiedź na wezwanie pokontrolne wyjaśnił, że "zmuszony do ratowania swojego przedsiębiorstwa jak również miejsc pracy dla osób którym daję zatrudnienie wziąłem udział w kilku przetargach, z których trzy wygrałem i wszelkie autobusy oraz busy, jakie na ówczesny moment posiadałem, musiałem przeznaczyć na ich obsługę, zaniedbując na krótki czas pasażerów na linii [...]".

Wbrew zatem twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji słusznie przyjął, że protokół został sporządzony pod nieobecność kontrolowanego i nie zawiera jego podpisu z tego powodu, że o planowanej godzinie odjazdu nie pojawił się pojazd, a więc i jego kierowca, nie korzysta z kwalifikowanej mocy dowodowej i nie nosi cech dokumentu urzędowego. Skoro bowiem nie było również na miejscu samego przedsiębiorcy, to spowodowało to, że nie było możliwe podpisanie przez kontrolowanego protokołu – ale ma to tylko ten skutek, że sporządzony protokół, ponieważ nie czyni zadość wymogom przepisów rozporządzenia Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 23 lipca 2013 r., nie może być uznany za protokół z kontroli w rozumieniu przepisów tego rozporządzenia i nie korzysta z mocy dowodowej, o jakiej mowa w art. 76 § 1 k.p.a. W związku z powyższym zasadnie Sąd I instancji uznał, że mógł czynić swoje ustalenia na podstawie innych dowodów.

Co więcej, Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko przedstawione w zaskarżonym wyroku, że wykonane [...] września 2017 r. czynności kontrolne, przeprowadzone przez pracowników upoważnionych przez organ I instancji, nie były kontrolą w rozumieniu art. 70 i nast. u.t.d, czego organy nie kwestionowały.

Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie badał kwestię prawidłowości skorzystania (czy jak w niniejszej sprawie – próby skorzystania) przez pracowników administracji publicznej z oferty przejazdu strony celem sprawdzenia, czy nie dochodzi do naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny podziela i uznaje za własny pogląd, iż skorzystanie przez pracowników administracji publicznej (lub funkcjonariuszy odpowiednich służb) z oferty przejazdu skarżącego celem sprawdzenia, czy nie dochodzi do naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym nie może być uznane za prowokację i mieści się w granicach dozwolonych prawem, a zeznania tych osób złożone w postępowaniu stanowią równoprawny dowód z protokołem kontroli. Oczywiście dowód taki jest zgodny z prawem jedynie pod warunkiem, że pracownicy administracji (czy funkcjonariusze) nie inicjowali czynności mających nakłonić skarżącego do podejmowania nielegalnego przewozu lub innego naruszenia przepisów prawa. Z akt administracyjnych nie wynika, by świadek prowadził inne czynności w sprawie, poza tymi, na okoliczność których złożył zeznania, wykonując legalnie obserwację podczas działań kontrolnych, do wykonywania których – jako pracownik organu – jest powołany. Okoliczność, że świadek jest zatrudniony w organie administracji nie powoduje utraty przez niego zdolności do składania zeznań w takim charakterze (zob. wyroki NSA z: 28 września 2012 r., II GSK 1158/11; 17 marca 2017 r., II GSK 1450/15; 17 marca 2016 r., II GSK 2306/14; 7 kwietnia 2016 r., II GSK 2390/14; publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Dodatkowo, w ocenie NSA, autor skargi kasacyjnej niezasadnie także wiąże treść art. 89 ust. 1 z art. 89a ust. 4 u.t.d. i wywodzi z tego błędny wniosek, że kontroli dokonano z naruszeniem prawa. W rozumowaniu skarżącego kasacyjnie brak jest rozróżnienia kontroli przedsiębiorcy od kontroli kierowcy, którym posługuje się przedsiębiorca, co skutkowało sformułowaniem niezasadnych zarzutów w tym względzie. Kontrola przedsiębiorcy na podstawie art. 84 u.t.d. jest bowiem prowadzona w zakresie spełnienia wymogów uprawniających do posiadania stosownego uprawnienia potwierdzonego dokumentem licencji, zezwolenia lub zaświadczenia. Dotyczy ona wszystkich wymogów, zatem i sposobu realizacji przewozu, w tym przestrzegania miejsc i godzin odjazdu pojazdów z przystanku. Natomiast treść art. 89a ust. 4 u.t.d. jest regulacją, która daje ustawowe umocowanie do ingerencji w wolność osoby trzeciej w stosunku do przedsiębiorcy, a więc kierowcy, który w jego imieniu wykonuje przewóz (wyroki NSA z: 25 października 2016 r., II GSK 2390/15; 3 grudnia 2019 r., II GSK 1261/19). Tak więc za niezasadne należy uznać twierdzenia skarżącego, co do wadliwości ujawnienia naruszenia warunków zezwolenia, co było przyczyną nałożenia kary.

Niezasadne okazały się także zarzuty naruszenia prawa procesowego tj. art. 7 Konstytucji RP z zw. z art. 6 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez dopuszczenie dowodu z zeznań w charakterze świadka A.T., ponieważ z jednej strony dokonywał on "obserwacji" [...] września 2017 r., a więc był przedstawicielem organu ewentualnie pełnomocnikiem organu i funkcjonariuszem publicznym, a także art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 6 k.p.a. w zw. z art. 73 ust. 1 pkt 4 u.t.d. poprzez przesłuchanie jako świadka samego obserwującego.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w rozpoznawanej sprawie podziela stanowisko wyrażone przez WSA, że obowiązujące przepisy nie wyłączają możliwości przesłuchania w charakterze świadka pracownika organu. Trafnie również podkreślono w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, że świadkowie nie mogą być osobami biorącymi udział w postępowaniu. Nie podejmują czynności procesowych niezbędnych do załatwienia sprawy przewidzianych w przepisach prawa, jak również nie mogą załatwiać sprawy w formie decyzji (art. 24 § 3 k.p.a.), a świadek jest powoływany tylko w celach dowodowych. Rację ma także Sąd I instancji, że wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, z akt sprawy nie wynika, aby A.T. prowadził czynności procesowe poza tymi, na okoliczność których złożył zeznania, wykonując legalnie obserwację podczas działań kontrolnych, do wykonywania których – jako pracownik organu I instancji – był powołany. Okoliczność, że świadek ten jest zatrudniony w Wojewódzkim Zarządzie Transportu nie powoduje co do zasady utraty przez niego zdolności do składania zeznań w charakterze świadka. Ponadto w sprawie nie zaistniała żadna z przesłanek, o jakich mowa w art. 82 k.p.a. W ocenie NSA, wyniki obserwacji przeprowadzonej przez pracowników organu bez względu na to, w jakiej formie zostały utrwalone, stanowią oświadczenie wiedzy tych osób, oceniane i poddane analizie w świetle całego zgromadzonego materiału dowodowego, wedle zasad określonych w art. 7, 77 § 1 oraz 80 k.p.a. Wynika to z konstatacji, że zgodnie z art. 75 k.p.a. jako dowód można dopuścić wszystko, co może przyczynić się wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem (wyrok NSA z 5 marca 2015 r., II GSK 164/14, LEX nr 1774882).

Nie można także zgodzić się z zarzutem naruszenia art. 8 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 i § 2 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. opisanym w punkcie 4 petitum skargi kasacyjnej. Zgodnie z definicją dowodu (art. 75 k.p.a.): "jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny", a więc także dowody wytworzone poza prowadzonym danym postępowaniem administracyjnym. Należy więc uznać, iż włączenie nagrań nie zostało dokonane z naruszeniem przepisów. Użyte w tej definicji pojęcie "w szczególności" również oznacza, iż nie zostały wymienione wszystkie dopuszczalne środki dowodowe, które mogą przyczynić się do wykrycia prawdy obiektywnej. A zatem takie środki jak plany, mapy, płyty CD/DVD z nagraniem video, filmy, taśmy nagrań, w tym ich kopie, mogą być dopuszczone jako dowody w sprawie. W tym zakresie obowiązuje w k.p.a. tzw. swobodna ocena dowodów w celu prawidłowego ustalenia stanu faktycznego i załatwienia sprawy zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej w rozumieniu art. 7 k.p.a. Z kolei art. 77 § 1 k.p.a. stanowi, że właściwy w sprawie organ administracji publicznej powinien w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały dostępny materiał dowodowy. Natomiast art. 80 k.p.a. stanowi, że właściwy organ prowadzący postępowanie powinien ustalić, lecz na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

Rację ma także Sąd I instancji, że wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, że w niniejszej sprawie głównym dowodem są zeznania A.T., a o miejscu i czasie przesłuchania tego świadka, stosownie do wymogów art. 79 k.p.a., M.K. został zawiadomiony, co wynika wprost z analizy akt administracyjnych. Trafnie również podkreślono w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, że skarżący nie kwestionuje prawdziwości zeznań A.T., a jedynie podważa możliwość przeprowadzenia przez organ dowodu z jego zeznań.

W tej sytuacji, nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie, jakoby w niniejszej sprawie miało dojść do naruszenia art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 6 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 i § 2 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania dowodowego wbrew przepisom prawa, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i doprowadziło do oddalenia skargi. Ten zarzut procesowy sprowadza się do twierdzenia, że Sąd I instancji nie dostrzegł, iż organ administracji naruszył reguły zawarte w przepisach art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i 2 oraz art. 80 k.p.a. Odnosząc się zatem do tego zarzutu, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że kontrolowane przez Sąd I instancji decyzje zostały wydane w postępowaniu, które zostało przeprowadzone zgodnie ze standardami procedury administracyjnej. Ze zgromadzonego w aktach materiału dowodowego oraz wydanych w tej sprawie decyzji wynika, że zostały wyjaśnione istotne okoliczności sprawy, których wyjaśnienie było konieczne do zastosowania przepisów prawa materialnego. Ponadto z uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji jednoznacznie wynika, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej oceny zaskarżonej decyzji w zakresie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych i prawnych. Podnoszone w tym zakresie zarzuty skarżącej kasacyjnie sprowadzają się w istocie rzeczy do prezentowania własnych ocen stanu faktycznego. Nieusprawiedliwione są zatem procesowe zarzuty kasacyjne. Konkludując WSA, oddalając rozpatrywaną skargę, nie złamał wytykanych mu przepisów postępowania.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.