Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak (spr.) sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant asystent sędziego Karol Kowalski po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej C. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 marca 2023 r. sygn. akt II SA/Kr 26/23 w sprawie ze skargi C. M. na uchwałę Rady Miasta Krakowa nr XXX/362/11 z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Dębniki" 1. uchyla zaskarżony wyrok i stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działki numer [...] obręb [...] P. przy ul. [...] w Krakowie w zakresie objętym granicami terenu 4MU; 2. zasądza od Miasta Krakowa na rzecz C. M. kwotę 1407 (słownie: tysiąc czterysta siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 29 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 26/23, oddalił skargę C. M. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 9 listopada 2011 r., nr XXX/362/11, w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Dębniki" – dalej: "Plan".

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji C. M. (dalej: "skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na ww. uchwałę. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności skarżonej uchwały w odniesieniu do działki nr [...] obr. [...] P., położonej przy ul. [...] w Krakowie oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W skardze podniesiono zarzuty naruszenia:

– art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) – dalej: "u.p.z.p." w zw. z art. 140 ustawy – Kodeks cywilny – dalej: "K.c." w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie uprawnień skarżącego związanych z prawem własności nieruchomości, z uwagi na wyłączenie w planie miejscowym możliwości przebudowy i nadbudowy zlokalizowanego na tej nieruchomości budynku, podczas gdy takie ograniczenie nie znajduje uzasadnienia w uwarunkowaniach historycznych i architektonicznych tego terenu,

– art. 1 ust. 2 pkt 4 i 7 u.p.z.p. poprzez wadliwe uwzględnienie wymagań ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz wymagań związanych z ochroną prawa własności nieruchomości, z uwagi na wprowadzenie w planie miejscowym nadmiernych ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości należącej do skarżącego,

– art. 1 ust. 3 u.p.z.p., poprzez naruszenie nakazu starannego ważenia interesu publicznego i prywatnego, co w konsekwencji przyczyniło się do przyjęcia w planie miejscowym rozwiązań nieadekwatnych do zamierzonych celów związanych z ochroną konserwatorską nieruchomości należącej do skarżącego,

– art. 19 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. nr 162, poz. 1568 ze zm.) - dalej: "u.o.z.", poprzez uznanie, że przepis ten obligował organy planistyczne do objęcia nieruchomości należącej do skarżącego ścisłymi ograniczeniami w zakresie możliwości przebudowy i nadbudowy budynku.

Odpowiadając na skargę organ wniósł o oddalenie skargi.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. Jak podniesiono w uzasadnieniu, skarżący jest współwłaścicielem działki nr [...] obr. [...] jednostka ewid. P., zabudowanej budynkiem mieszkalnym pod adresem ul. [...]. Nieruchomość skarżącego znajduje się w Planie częściowo w terenie zabudowy mieszkalno–usługowej oznaczonym symbolem 4MU, a częściowo w terenie zieleni towarzyszącej obiektom budowlanym, oznaczonym symbolem 5ZO. Zarzuty skarżącego dotyczą ustaleń planistycznych w zakresie budynku, a w szczególności wprowadzonej na podstawie § 11 ust. 2 pkt 4 Planu ochrony rzutu budynku, gabarytu i kompozycji fasady, która to ochrona wyłącza możliwość jego nadbudowy na podstawie § 11 ust. 2 pkt 3 uchwały. Zatem skarżący domaga się stwierdzenia nieważności uchwały w odniesieniu do całej działki nr [...], a więc także co do terenu 5ZO.

Przechodząc do kwestii budynku leżącego w terenie 4MU, odnośnie którego przepisy są przedmiotem i istotą sprawy, Sąd meriti podniósł, że naruszenia wskazanych w skardze przepisów u.p.z.p. praz prawa własności skarżący upatruje w wyłączeniu nadbudowy budynku przy ul. [...], podczas gdy jego zdaniem takie ograniczenie nie znajduje uzasadnienia w uwarunkowaniach historycznych i architektonicznych tego terenu i przyjęciu rozwiązań nieadekwatnych do zamierzonych celów związanych z ochroną konserwatorską. Skarżący wskazuje na archiwalny projekt budynku, będący projektem historycznym i na okoliczność, że chciałby aktualnie wykonać nadbudowę budynku o jedną kondygnację zgodnie z tym projektem, (który pierwotnie nie został zrealizowany). Wskazuje również, że inwestycja została pozytywnie zaopiniowana przez Urząd Miasta – Miejskiego Konserwatora Zabytków – dalej: "MKZ", który w piśmie z dnia 26 stycznia 2022 r. wskazał, że potencjalnie istnieje możliwość zmiany bryły i gabarytu budynku w oparciu o pierwotny, niezrealizowany historycznie projekt, przy uwzględnieniu stanu istniejącego. Zatem sprawa nadbudowy nie może się urzeczywistnić ze względu na rozwiązania planistyczne z 2011 r. Ponadto skarżący wskazuje, że budynek jest wyraźnie niższy od sąsiednich i że przy tej samej ulicy dopuszczono nadbudowę budynków przy ul. [...].

Sąd pierwszej instancji wskazał, że w odniesieniu do nieruchomości skarżącego w pierwszej kolejności zastosowano ochronę wynikającą z wpisu obiektów do rejestru zabytków oraz do gminnej ewidencji zabytków – dalej: "GEZ". Wynika to z pisma Urzędu Miasta Krakowa Wydziału Kultury i Dziedzictwa Narodowego, które obejmuje także budynek przy ul. [...]. W piśmie tym podano, że w archiwum Urzędu znajdują się opracowania, które mogą być pomocne, w tym studium urbanistyczno-historyczne [...]. Organ planistyczny korzystał z tego opracowania. W jego części tekstowej wskazano zalecenia dla pochodzącego z lat 20 XX wieku budynku jako: "utrzymanie, remont konserwatorski z usunięciem przeróbek z ostatnich lat". W uwagach wskazano: "cechy stylowe częściowo zatarte przez ostatnie przeróbki". Warto zatem zauważyć, że skoro wnioski opracowania dotyczyły utrzymania budynku, dopuszczając jedynie remont i usunięcie najnowszych przeróbek, to wskazywało jednoznacznie na cele ochrony w przypadku [...] nie dopuszczające zmian.

Dalszych uzgodnień dokonywał już Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków w Krakowie – dalej: "MWKZ". W pierwszym uzgodnieniu z dnia 26 marca 2010 r. wskazał, także co do [...], że wszelkie działania związane z obiektami z [...] lub ich otoczeniem powinny zmierzać do ich zachowania oraz ochrony zabytkowej formy tych obiektów, odtworzenia lub odnowienia ich wyglądu. W kolejnych uzgodnieniach organ ten postulował zniesienie proponowanych przez MKZ kategorii ochrony, przyjęcie w to miejsce zbiorczo dla wszystkich budynków objętych [...] jednakowej ochrony rzutu, gabarytu i kompozycji fasady. Wytyczne wymieniały też osobno budynki, w przypadku których możliwa jest nadbudowa o 1 kondygnację, w tym budynki przy ul. [...], do wysokości gabarytu ulicy na tym odcinku.

Jak zatem wskazał Sąd meriti, zarówno MKZ, jak i MWKZ dokonywali szczegółowej inwentaryzacji obiektów podlegających ochronie, a stopień tej ochrony zależał od klasy zabytku. Niewątpliwie dom przy ul. [...] został dostrzeżony i zinwentaryzowany pod kątem swych walorów i wskazany do ochrony "generalnej", bez możliwości nadbudowy. Wiązało się to bez wątpienia z zaleceniami opracowania [...] z 2000 r., gdzie wyraźnie postulowano zachowanie status quo, wręcz z likwidacją dokonanych współcześnie przeróbek. Wynika z tego, że zarówno bryła budynku, jak i jego gabaryty w ocenie MKZ jak i MWKZ wymagały tego rodzaju ochrony, jaka przyjęto w Planie. Organ planistyczny opierał się w tym przedmiocie na wytycznych i wskazaniach organów wyspecjalizowanych i ściśle się do nich stosował. W tej sytuacji Sąd Wojewódzki nie dostrzegł w sprawie naruszenia władztwa planistycznego.

Odnośnie budynków wymienianych przy tej samej ulicy, tj. [...], co do których plan dopuszczał nadbudowę, to Sąd meriti stwierdził, że nie może się wypowiadać w kwestii przyczyn różnego zakresu ochrony, oprócz oczywistej konstatacji, że taka potrzeba wynikała ze stanowiska MWKZ. Budynki te mają bryłę identyczną z budynkami sąsiadującymi, a jedynie są niższe o 1 czy 2 kondygnacje. Tymczasem przedmiotowy budynek przy [...] różni się znacząco bryłą, jest po prostu zupełnie innym typem budynku, dlatego nie jest dopuszczalne proste porównanie i odniesienie się jedynie do parametru wysokości.

Co się zaś tyczy pisma MKZ z dnia 26 stycznia 2022 r. i aktualnego stanowiska, po przedstawieniu obecnie projektu historycznego (niezrealizowanego) budynku przy [...], to w istocie dopuszcza on z punktu widzenia konserwatorskiego zmianę bryły i gabarytu budynku w oparciu o pierwotny, niezrealizowany projekt, pod warunkiem wszakże zmiany istniejących unormowań Planu. W ocenie Sądu Wojewódzkiego nie ma zatem podstaw do unieważnienia przepisów Planu z 2011 r. z zarzutem nadużycia władztwa planistycznego w sytuacji, gdy w trakcie tworzenia uchwały organy oparły się na wytycznych MKZ i MWKZ, zaś wskazane organy wyspecjalizowane nie miały podstaw przypuszczać i zakładać, że istniejący budynek został wybudowany niezgodnie z projektem. Dlatego w ocenie Sądu Wojewódzkiego o ile obecnie, na skutek przedstawienia projektu zmieniło się stanowisko organów ochrony zabytków, to nie może to rzutować na ocenę ich stanowiska w przeszłości oraz na unieważnienie Planu w skarżonej części.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie podkreślił, że w jego ocenie proces oraz rezultat ważenia przez Gminę problematyki ochrony zabytków jako dobra publicznego, oraz interesu właścicieli, w tym właściciela budynku przy ul. [...], mieścił się w spektrum wyznaczonym przez wskazaną zasadę proporcjonalności, a nadużycie władztwa w niniejszym przypadku nie miało miejsca. Z tych przyczyn, w oparciu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) – dalej: "P.p.s.a.", orzeczono jak w sentencji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł C. M. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w części oddalającej skargę w odniesieniu do terenu działki nr [...] obr. [...] P. przy ul. [...] w Krakowie w zakresie objętym granicami terenu 4MU, zarzucił:

1) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie norm ujętych w:

- art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 140 K. c. w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez błędne uznanie, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do przekroczenia granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i nadmiernego ograniczenia uprawnień skarżącego związanych z prawem własności nieruchomości obejmującej działkę nr [...], obr. [...] P. w Krakowie (w części objętej granicami terenu 4MU), z uwagi na wyłączenie w planie miejscowym możliwości nadbudowy zlokalizowanego na tej nieruchomości budynku (oznaczonego numerem adresowym [...]), podczas gdy takie ograniczenie nie znajduje uzasadnienia w uwarunkowaniach historycznych i architektonicznych tego terenu,

- art. 1 ust. 2 pkt 4 i 7 u.p.z.p. poprzez błędne przyjęcie, że przy uchwaleniu kwestionowanego planu miejscowego prawidłowo uwzględniono wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz wymagania związane z ochroną prawa własności nieruchomości, pomimo wprowadzenia w planie miejscowym nadmiernych ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości należącej do skarżącego,

2) naruszenie przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 4 i 7, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 140 K.c. w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez błędne oddalenie skargi pomimo istnienia podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie ustaleń dotyczących nieruchomości należącej do skarżącego z uwagi na przekroczenie granic władztwa planistycznego w odniesieniu do nieruchomości Skarżącego oraz uchwalenie planu.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o:

- rozpatrzenie skargi kasacyjnej na rozprawie,

- uchylenie zaskarżonego wyroku w części dotyczącej terenu działki nr [...], obr. [...] P. przy ul. [...] w Krakowie w zakresie objętym granicami terenu 4MU oraz orzeczenie o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały w odniesieniu do działki nr [...] obr. [...] P., położonej przy ul. [...] w Krakowie w części objętej granicami terenu 4MU,

względnie o:

- uchylenie zaskarżonego wyroku w części dotyczącej terenu działki nr [...] obr. [...] P. przy ul. [...] w Krakowie w zakresie objętym granicami terenu 4MU i przekazanie sprawy w tym zakresie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania,

- zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm

przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miasta Krakowa wniosła o jej oddalenie, zasądzenie od strony skarżącej na rzecz strony przeciwnej kosztów postępowania według norm prawem przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skargach zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.

Skarżący domaga się stwierdzenia nieważności uchwały w odniesieniu do całej działki nr [...] w zakresie objętym granicami terenu 4MU, czyli wyłącznie do budynku leżącego w terenie 4MU. Zasadniczo podnosi zarzut przekroczenia granic władztwa planistycznego, poprzez nadmierne ograniczenie uprawnień związanych z prawem własności nieruchomości, z uwagi na wyłączenie w planie miejscowym możliwości przebudowy i nadbudowy budynku będącego jego własnością, podczas gdy takie ograniczenie nie znajduje uzasadnienia w uwarunkowaniach historycznych i architektonicznych tego terenu.

Bezsporne w sprawie jest fakt, że na nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] obręb [...] jednostka ewidencyjna P. znajduje się wybudowany w latach 20-tych XX wieku budynek mieszkalny jednorodzinny pod adresem ul. [...], w którym zostały wyodrębnione dwa lokale mieszkalne stanowiące odrębny przedmiot własności. Budynek ten jest wpisany do gminnej ewidencji zabytków.

Organ planistyczny w postanowieniach § 3 pkt 1 i 2 Planu zawarł unormowania dotyczące ochrony zasobów kulturowych D. przy zachowaniu istniejącego charakteru zabudowy kształtującej tkankę miejską, a w szczególności jej wartościowych układów historycznych układów urbanistycznych, ukształtowanych przez XIX i XX- wieczną zwartą zabudowę mieszkalną i mieszkalno-usługową oraz historycznego układu komunikacyjnego. Temu celowi miały służyć ograniczenia w zabudowie budynku przy ul. [...], zawarte w § 11 ust. 2 uchwały, które pomagają zachować walory architektoniczne i krajobrazowe dzielnicy D.

Skarżący w zasadniczej mierze opiera argumentację w zakresie przekroczenia przez gminę władztwa planistycznego na stanowisku MKZ zawartym w piśmie z dnia 26 stycznia 2022 r. Stoi na stanowisku, że potencjalnie istnieje możliwość zmiany bryły i gabarytu budynku w oparciu o pierwotny, niezrealizowany historycznie projekt, przy uwzględnieniu stanu istniejącego. Podnosi, że: "Konserwator Zabytków w piśmie z dnia 26 stycznia 2022 r. wyraźnie dopuścił możliwość wykonania takich robót budowlanych".

Zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 1 i 4 u.p.z.p. gmina w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ma obowiązek uwzględniać prawo własności i walory ekonomiczne przestrzeni, ale w równym stopniu ma też uwzględniać wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków.

Przepis art. 4 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy do zadań własnych gminy. Przepisy te stanowią podstawę do kształtowania jednego z istotnych uprawnień organów gminy, jakim jest władztwo planistyczne. Władztwo planistyczne stanowi kompetencję gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami oraz zapewnieniem ładu przestrzennego kształtowania polityki przestrzennej. Obejmuje ono samodzielne ustalanie przez radę gminy przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określanie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. Uchwalając plan miejscowy najczęściej następuje wyważanie interesów: prywatnego i publicznego lub interesów podmiotów prywatnych, co nieuchronnie prowadzi do powstawania konfliktów interesów indywidualnych lub interesu prywatnego z interesem publicznym. Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega, że władztwo planistyczne gminy nie ma charakteru pełnego, niczym nieograniczonego prawa. Granicami tego władztwa są konstytucyjnie chronione prawa, w tym przede wszystkim prawo własności. Skoro uchwalając plan miejscowy, rada gminy może ingerować w wykonywanie prawa własności, to taka ingerencja ma także uwzględniać zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którą ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, a same ograniczenia nie mogą naruszać istoty wolności i praw.

Stosownie do treści art. 6 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Z kolei zgodnie z art. 6 ust. 2 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do:

1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich;

2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych.

Przywołane regulacje u.p.z.p. przyznają gminie atrybut tzw. władztwa planistycznego, stanowiąc podstawę legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. Stanowią one, przewidziane w art. 64 ust. 3 Konstytucji i art. 140 K.c., przedmiotowe ograniczenie w sposobie wykonywania prawa własności nieruchomości, poddając korzystanie z nieruchomości rygorom wynikającym z treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Podkreślić też trzeba, że prawo własności nie jest prawem absolutnym może bowiem doznawać ograniczeń między innymi na podstawie przepisów u.p.z.p. Plan miejscowy, na mocy art. 14 ust. 8 u.p.z.p., został uznany za akt prawa miejscowego, czyli zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze gminy. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy, ustalając przeznaczenie danego terenu w określonym zakresie, może prowadzić do ograniczeń prawa własności przez posiadających to konstytucyjnie chronione prawo (art. 21 Konstytucji) na objętym planem obszarze, ale również na obszarze sąsiadującym z terenem planu, jeśli istnieje prawdopodobieństwo oddziaływania funkcji działek objętych planem na teren sąsiadujący. Ograniczenia te muszą jednak pozostawać w zgodzie z wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji zasadą proporcjonalności, która zakazuje nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 maja 1999 r. sygn. akt SK 9/98. OTK 1999 Nr 4, poz. 78). Przytoczony przepis Konstytucji wskazuje też wartości, których ochrona przemawia za dopuszczalnością ingerencji w sferę praw (w tym w prawa właściciela). Organy gminy zobowiązane są zatem, w toku procedury planistycznej, rozważyć wszystkie wchodzące w grę interesy, a sytuacje konfliktowe rozstrzygać zgodnie z obowiązującym prawem, w szczególności mając na względzie konieczność zachowania proporcjonalności ingerencji w prawo własności.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że ocena odnosząca się do kwestii potencjalnego nadużycia władztwa planistycznego sprowadza się do zbadania, czy ustalone w planie miejscowym ograniczenia prawa własności nieruchomości są konieczne dla ochrony takich wartości jak bezpieczeństwo i porządek publiczny lub ochrona środowiska, zdrowie i moralność publiczna, a także wolność i prawa innych osób. Za nadużycie władztwa planistycznego uznaje się nadmierną ingerencję w sferę prawa własności, która nie pozostaje w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. W związku z tym ocena zarzutu nadużycia władztwa planistycznego wymaga rozważenia, czy doszło do należytego wyważania interesu ogólnego i interesów indywidualnych (zob. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2018 r. sygn. akt II OSK 2110/17, LEX nr 2494135). Przy czym sąd administracyjny jest uprawniony do kontroli władztwa planistycznego gminy w zakresie podstaw jego stosowania ze względu na właściwość tego sądu do kontroli legalności, a nie celowości, ustaleń planistycznych. Innymi słowy, sąd administracyjny, kontrolując legalność planu miejscowego, dokona oceny nie tylko tego, czy gmina miała podstawę prawną "rozporządzenia" przestrzenią, ale czy korzystając z przysługujących jej ustawowo uprawnień w tym zakresie, uprawnień tych nie nadużyła. O przekroczeniu władztwa planistycznego można więc mówić dopiero wtedy, gdy działanie gminy jest dowolne i nieuzasadnione (por. wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 160/20, LEX nr 3503604). Na taką konieczność wskazuje również w swoim orzecznictwie dotyczącym ochrony własności Europejski Trybunał Praw Człowieka w Strasburgu, podkreślając że każde ograniczenie własności musi być legitymowane interesem publicznym (Terazzi S.r.l. przeciwko Włochom, skarga nr 27265/95, § 85, 17 października 2002, i Elia S.r.l. przeciwko Włochom, skarga nr 37710/97, § 77, ECHR 2001-IX).

Zaznaczyć trzeba, że ograniczenia w zabudowie przewidziane dla określonej jednostki planistycznej, wynikające z zasad ochrony zabytków, także mieszczą się w kompetencji planistycznej gminy (art. 1 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p., art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p.). Są one jednak w znacznym stopniu uwarunkowane rezultatami postępowania planistycznego w tym zakresie. Ponadto nie można, wprowadzając w planie miejscowym ustalenia stanowiące zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, abstrahować od stosowanych przez organy konserwacji zabytków środków ochrony zabytków przewidzianych w systemie norm z zakresu ochrony zabytków i opieki nad zabytkami.

W świetle powyższego należy zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że ustalenia planistyczne w zakresie jego nieruchomości (budynku) są dowolne. Organ planistyczny nieproporcjonalnie wyważył interes prywatny z interesem publicznym, dając pierwszeństwo temu drugiemu. Przede wszystkim w sposób istotny ograniczył prawo własności skarżącego względem jego nieruchomości bez zaistnienia w sprawie obiektywnych okoliczności, które mogłyby stanowić merytoryczne uzasadnienie dla tak drastycznej ingerencji w przysługujące mu uprawnienia. Wartości historyczne i architektoniczne budynku przy ul. [...] nie uzasadniają bowiem wprowadzenia tak drastycznych ograniczeń w zakresie możliwości jego nadbudowy. Podkreślenia wymaga, że obiekt ten nie posiada szczególnej wartości historycznej, a jedyną formą jego ochrony przed wejściem w życie planu miejscowego było ujęcie go w gminnej ewidencji zabytków, co oznaczało, że wszelkie zamierzenia inwestycyjne względem tego obiektu (np. rozbudowa, nadbudowa, przebudowa oraz zmiana sposobu użytkowania), wymagały uzgodnienia z konserwatorem zabytków. Tymczasem, w świetle ustaleń Planu brak jest możliwości jakiejkolwiek ingerencji w strukturę budynku. W szczególności brak jest możliwości nadbudowy budynku. Nie sposób przy tym doszukać się jakichkolwiek argumentów, które uzasadniałyby wprowadzenie takich ograniczeń, w szczególności w kontekście możliwości zastosowania mniej dolegliwych środków przewidzianych w planie, takich jak dopuszczenie nadbudowy budynku w ściśle określonym zakresie (§ 11 ust. 2 pkt 3 Planu). Podkreślenia wymaga przy tym, że uzasadnieniem dla całkowitego wyłączenia możliwości nadbudowy i przebudowy budynku nie mogą być względy konserwatorskie, skoro MKZ w piśmie z dnia 26 stycznia 2022 r. wyraźnie dopuścił możliwość wykonania takich robót budowlanych.

Należy podzielić stanowisko skarżącego kasacyjnie, że dopuszczenie możliwości przebudowy i nadbudowy budynku w żaden sposób nie zdeprecjonowałoby jego walorów historycznych oraz architektonicznych, jak również nie zakłóciłoby odbioru pierzei od strony ulicy [...]. Wręcz przeciwnie, nadbudowa budynku pozwoliłaby na dostosowanie wysokości przedmiotowego budynku do wysokości sąsiednich obiektów, co pozytywnie wpłynęłoby na ład i harmonię zabudowy w tym rejonie. Pozytywne stanowisko MKZ z dnia 26 stycznia 2022 r., względem planowanej nadbudowy budynku, wydaje się potwierdzać to stanowisko.

Trzeba zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że budynek przy ul. [...] został objęty rygorystyczną ochroną konserwatorską bez jednoznacznego wyjaśnienia podstaw tak znacznej ingerencji w prawo własności nieruchomości (poza wskazaniem na ogólne postulaty organów ochrony zabytków). W szczególności nie wskazano na takie okoliczności, które skutkowałyby koniecznością wyłączenia możliwości jakiejkolwiek nadbudowy oraz rozbudowy budynku, czy też zmiany kształtu dachu. Taką okolicznością nie jest bowiem przywoływana przez Gminę oraz Sąd pierwszej instancji treść opracowania "Studium urbanistyczno historyczne [...]". Opracowanie to stanowi bowiem dokument prywatny o charakterze głównie inwentaryzacyjnym i porządkowym, który zawiera jedynie postulaty i wnioski co do sposobu ochrony analizowanego terenu, jednak nie zawiera w tym zakresie żadnych wiążących wytycznych. Zresztą wskazywane w tym opracowaniu uwarunkowania nie stanowiły przeszkody do ustalenia dla budynku należącego do skarżącego mniej radykalnych zasad ochrony konserwatorskiej, dostosowanych do rzeczywistej wartości historycznej i architektonicznej tego budynku.

Dodatkowo należy wskazać, że organy ochrony zabytków w swoich działaniach podejmowanych w toku procedury planistycznej nie wskazywały na konkretne uwarunkowania dotyczące bezpośrednio budynku przy ul. [...], które wyłączałyby jakąkolwiek ingerencję w bryłę tego budynku. Stanowiska tych organów ograniczają się bowiem do ogólnych sformułowań odnoszących się do potrzeby zachowania i ochrony zabytkowej formy obiektów ujętych w gminnej ewidencji zabytków, czego nie powinno się sprowadzać do całkowitego zakazu ingerencji w budynki.

Niezależnie od powszechnie obowiązujących przepisów o ochronie zabytków, w tym art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z., także art. 39 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, gmina może wprowadzać, drodze ustaleń planu miejscowego, ograniczenia w zakresie robót budowlanych dotyczących zabytków, gdy zachodzą wykazane postępowaniem planistycznym szczególne okoliczności uzasadniające wprowadzenie tych ograniczeń prawa własności (rozbudowa, nadbudowa budynku zabytkowego). Okoliczności te powinny nawiązywać do zasad ochrony zabytków.

Jak już podniesiono wyżej postępowanie sądowe w sprawach ze skarg na akty prawa miejscowego, w tym także skarg na uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ma szczególny charakter. Niezależnie od tego, że stanowisko Gminy jest wyrażone w samej uchwale planistycznej a także w materiałach planistycznych, dopiero w trakcie postępowania sądowego, odmiennie niż w sprawach skarg na akty indywidualne kończące postępowanie administracyjne, następuje odniesienie się do konkretnych zarzutów podmiotów kwestionujących ustalenia przyjęte w planie. W związku z tym argumentacja organu przedstawiona w odpowiedzi na skargę, odnosząca się do zarzutów skargi, może być traktowana jak uzupełnienie argumentacji wynikającej z dokumentów zebranych w aktach planistycznych, w zakresie uzasadnienia przyjętych rozwiązań (por. wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2025 r., sygn. akt II OSK 2134/22, LEX nr 3852893). Nie można wykluczyć uzupełnienia argumentacji uzasadniającej ustalenia uchwały planistycznej w trakcie postepowania sądowego, a także w odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Tymczasem w postępowaniu sądowym przeprowadzonym w niniejszej sprawie, opartym na aktach planistycznych oraz materiałach przedłożonych przez skarżącego, organ gminy nie wykazał, aby zachodziły, w stosunku do nieruchomości zabudowanej skarżącego, szczególne okoliczności uzasadniające zwiększony, w stosunku do zasad zagospodarowania przyjętych dla tej jednostki planistycznej, zakres ograniczeń polegających na zakazie nadbudowy. Wręcz przeciwnie, z opracowania uzyskanego w trakcie procedury planistycznej (wykonanego przez [...]), wynika, że sporny budynek nie wymaga zwiększonej ochrony. Przyznała to zresztą Gmina w odpowiedzi na skargę. Wynika to także pośrednio, z treści pisma MKZ z dnia 26 stycznia 2022 r. Co prawda jest to ocena wyrażona ex post, ale również tej oceny nie można pomijać badając podstawy wprowadzonych w planie ograniczeń. Jest to przecież wypowiedź organu wyspecjalizowanego w dziedzinie ochrony zabytków. Podkreślić trzeba jeszcze, co już wyżej zasygnalizowano, że ewentualne projekty inwestycyjne skarżącego będą podlegały nie tylko weryfikacji organów administracji architektoniczno-budowlanej, ale także organów ochrony zabytków (art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z. oraz art. 39 ust. 1-3 ustawy – Prawo budowlane). W konsekwencji, uprawnione jest przyjęcie, że nie było podstaw do ograniczenia prawa własności skarżącego do nieruchomości w tak znacznym zakresie. Nieuwzględnienie, w wystarczającym stopniu, w procesie ważenia interesu publicznego i prywatnego, prawa własności skarżącego do spornej nieruchomości zabudowanej, oznacza, że doszło do naruszenia zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP), a w rezultacie nadużycia władztwa planistycznego. Stanowi to istotne naruszenie zasad uchwalania planu miejscowego, w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Wobec poczynionych rozważań, jako zasadne należało uznać zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego i materialnego w sposób opisany w jej petitum.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny w pkt 1 sentencji uwzględnił skargę kasacyjną i na podstawie art. 188 w zw. z art. 147 § 1 P.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku i stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działki numer [...] obręb [...] P. przy ul. [...] w Krakowie w zakresie objętym granicami terenu 4MU.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej stronie, która wniosła tę skargę należą się niezbędne koszty postępowania od organu, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej został uchylony wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę. Koszty te obejmują wynagrodzenie radcy prawnego będącego pełnomocnikiem strony skarżącej kasacyjnie obliczone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 z późn. zm.).