Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędzia WSA Monika Niedźwiedź (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Cyganik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2024 r. sprawy ze skarg M. S. i T. C. na uchwałę nr CXXX/3608/24 Rady Miasta Krakowa z dnia 20 marca 2024 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Żabiniec." I. stwierdza nieważność części tekstowej i graficznej zaskarżonej uchwały w zakresie działki nr [...] położonej w K. przy ulicy [...] obręb ewidencyjny [...]; II. zasądza od Rady Miasta Krakowa na rzecz skarżących M. S. i T. C. kwoty po 797 zł (słownie: siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

M. S. oraz T. C. złożyli skargi na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 20 marca 2024r., nr CXXX/3609/24 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Żabiniec" w zakresie, w jakim dotyczy nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] położonej w K., ul. [...], której skarżący są współwłaścicielami.

Zaskarżonej uchwale postawili tożsame zarzuty dotyczące naruszenia:

- art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 6 i 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak uwzględnienia i wyważenia w uchwalonym planie miejscowym dla obszaru "Żabiniec" wymagań dotyczących zachowania ładu przestrzennego, walorów architektonicznych i urbanistycznych, jak również walorów ekonomicznych przestrzeni oraz prawa własności, co doprowadziło do przekroczenia granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie uprawnień skarżących związanych z prawem własności nieruchomości położonych na terenie objętym planem, przeznaczonych w skarżonym planie pod teren sportu i rekreacji;

- art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez przekroczenie granic przysługującego Gminie władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie uprawnień związanych z prawem własności nieruchomości;

- art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez przyjęcie funkcji terenu, na której położona jest nieruchomość w sposób niezgodny z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa;

- art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny w zw. z art. 31 ust. 3 w zw. z art, 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez nieuprawnione ograniczenie właścicieli w możliwości korzystania z należącej do nich nieruchomości oraz nadmierną i nieuzasadnioną ingerencję w konstytucyjnie chronione prawo własności.

W związku z powyższym skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności uchwały w zakresie działki nr [...] oraz załącznika graficznego do uchwały w tej części (część tekstowa i graficzna) oraz o zasądzenie od Rady Miasta Krakowa kosztów postępowania na rzecz skarżącego.

W uzasadnieniach skarg podniesiono, że zgodnie z uchwałą Nr XII/87/03 Rady Miasta Krakowa z dnia 16 kwietnia 2003r. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, zmieniona uchwałą Nr XCIII/1256/10 Rady Miasta Krakowa z dnia 3 marca 2010 r. w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa w rejonie Sanktuarium Bożego Miłosierdzia w Łagiewnikach oraz uchwałą Nr CXII/1700/14 Rady Miasta Krakowa z dnia 9 lipca 2014 r., działka należąca do skarżących leży na terenie oznaczonym jako MW – zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna. Odpowiada to rzeczywistości, gdyż działka znajduje się w obszarze intensywnie rozwijającej się zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Zgodnie z pkt III.1.4 Studium dla terenów MW przewidziano funkcję podstawową w postaci zabudowy mieszkaniowej wysokiej intensywności realizowanej jako budynki mieszkaniowe wielorodzinne. Funkcja dopuszczalna na tym terenie została natomiast określona jako: usługi inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej, pozostałe usługi inwestycji celu publicznego, usługi kultury, nauki, oświaty i wychowania, usługi sportu i rekreacji, usługi handlu detalicznego, usługi pozostałe, zieleń urządzona i nieurządzona m. in. w formie parków, skwerów, zieleńców, parków rzecznych, lasów, zieleni izolacyjnej. Zwrócono uwagę, że w pkt III.1.2. Wytycznych do planów miejscowych, wskazano ogólne zasady kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu. Na mocy ust. 7 postanowiono zaś, że w przypadku wydzielenia funkcji dopuszczalnej z wyznaczonej kategorii terenu, udział tej funkcji dopuszczalnej nie może przekroczyć wielkości 50 % powierzchni wydzielonego terenu.

Tymczasem zgodnie z częścią graficzną Planu, działka skarżących wraz z sąsiednią nieruchomością zostały w całości przeznaczone na tereny oznaczone jako "US.3 - Tereny sportu i rekreacji".

Pomimo wiążącego charakteru studium, organ planistyczny przyjął uchwałę, która w odniesieniu do działki skarżących jest sprzeczna z jego zapisami. Doszło w ten sposób do naruszenia zasad sporządzania studium, a także do ingerencji w prawo własności skarżących bez wyczerpującego i przekonującego uzasadnienia oraz przy braku należytego wyważenia interesu prywatnego i publicznego. Ustalenie przeznaczenia terenu zgodnie z funkcją dopuszczalną (US.3) w miejsce ustaleń zgodnych z funkcją podstawową (MW) powinno następować jedynie w wyjątkowych i szczegółowo umotywowanych ważnym interesem publicznym przypadkach, czego z pewnością nie spełnia projektowany plan dla obszaru US.3. W wyniku ustalenia obszaru US.3 w miejscu otoczonym w całości przez zabudowę wielorodzinną utworzony zostanie obszar całkowicie oderwany od kontekstu urbanistycznego całej okolicy. Przeznaczenie obszaru wyłącznie na obiekty sportu powinno nastąpić na terenach np. UM lub U, a nie na obszarze ustalonym w Studium jako MW.

Przeznaczenie w planie miejscowym terenu zgodnie z funkcją dopuszczalną, na teren o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę obiektami sportu i rekreacji, podczas gdy funkcją podstawową dla tego terenu była zabudowa mieszkaniowa, wykracza poza granice władztwa planistycznego, nie jest bowiem do pogodzenia z dyrektywami wynikającymi z zasady proporcjonalności, zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz zasady ochrony własności i wynikającej z niej wolności zabudowy. To zaś sprawia, że plan miejscowy w tych częściach, w których przeznacza teren działek prywatnych na cele wynikające z funkcji dopuszczalnej określonej w studium, jedynie formalnie nie narusza ustaleń studium.

Organ wniósł w odpowiedzi o oddalenie skarg.

W uzasadnieniu wskazano, że ustalenia planu poprzedzone zostały przeprowadzeniem pełnej procedury planistycznej (której przebieg przedstawiono).

Organ odparł zarzut sprzeczności zaskarżonych postanowień ze studium. Stwierdził, że wymóg braku sprzeczności planu miejscowego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie oznacza prostego przenoszenia ustaleń studium do planu. W ramach przyznanego gminie władztwa planistycznego następuje dopuszczalna prawem interpretacja ustaleń studium, w ramach której organ gminy nie może jednak wyjść poza ogólne ustalenia wynikające ze studium. Nie można zgodzić się z twierdzeniem, jakoby zgodność przeznaczenia terenu z funkcją dopuszczalną jednocześnie stanowiła niezgodność z funkcją podstawową - ponieważ sam fakt, iż dany teren został przeznaczony w ramach funkcji dopuszczalnej zgodnie z jej dyspozycjami prowadzi do stanu zgodności z funkcją podstawową, w ramach której działa funkcja dopuszczalna.

W opinii organu nie doszło również do przekroczenia granic władztwa planistycznego. Na wstępie podkreślono, że prawo własności nie ma charakteru absolutnego i może doznawać ograniczeń. W katalogu określonym w art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prawo własności stanowi tylko jedną z wartości, które należy uwzględniać w toku prac planistycznych i brak jest przy tym podstaw prawnych, aby prawu własności z góry przypisywać prymat nad pozostałymi wartościami. Funkcja planowania przestrzennego polega na wyważaniu różnorodnych wartości, jak również interesu publicznego i prywatnego.

Uzasadniając planistyczne przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości organ wskazał, że zespół projektowy przeprowadził inwentaryzacją całego obszaru, która wykazała niedostatek występujących w obszarze planu terenów zielonych i rekreacyjnych, znajdujących się w bliskiej odległości od intensywnej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. W rezultacie, przy uwzględnieniu interesu publicznego, ładu przestrzennego oraz walorów ekonomicznych przestrzeni zdecydowano o wyznaczeniu na działce stanowiącej aktualnie własność skarżących terenu sportu i rekreacji o symbolu US. 3. Następnie projekt planu był dwukrotnie dodatkowo konsultowany z Komisją Planowania Przestrzennego i Ochrony Środowiska Rady Miasta Krakowa, a nieruchomość skarżących została wskazana w prognozie skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego do wykupu przez gminę. Kwestionowane przez skarżących przeznaczenie terenu było podyktowane ważnym interesem publicznym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do badania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa. Kontrola ta zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 poz. 935 ze zmianami, dalej p.p.s.a.).obejmuje także kontrolę aktów prawa miejscowego.

Stosownie zaś do treści art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

Stosownie do art. 147 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Jako, że na tę samą uchwałę zostały złożone dwie jednobrzmiące skargi Sąd na rozprawie w dniu 8 listopada 2024 r. na podstawie art. 111 § 1 p.p.s.a postanowił o połączeniu sprawy o sygnaturze II SA/Kr 1220/24 do wspólnego rozpoznania ze sprawą o sygn. II SA/Kr 1217/24 i prowadzeniu ich pod tą ostatnią sygnaturą.

Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy Sąd zbadał legitymację skargową wnoszących skargę. Zgodnie bowiem z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Z akt sprawy wynika, że skarżący M. S. oraz T. C. są współwłaścicielami działki oznaczonej nr [...] położonej w K., ul. [...], identyfikator działki: [...], obręb ewid. [...] o pow. 0,3565 ha, dla której Sąd Rejonowy dla Krakowa -Podgórza w Krakowie, IV Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą o numerze: [...]. Zatem mający swe źródło w prawie własności nieruchomości interes prawny skarżących pozostaje poza sporem.

Zgodnie z art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2023, poz. 977, dalej u.p.z.p) ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych.

Stosownie do art. 20 ust. 1 u.p.z.p plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały.

W myśl art. 28 ust. 1 u.p.z.p. istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Tryb sporządzania planu odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, czy też planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium lub planu, a skończywszy na uchwaleniu studium lub planu (tak: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 5 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1037/17).

Natomiast zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartością aktu planistycznego (częścią tekstową, graficzną i załącznikami), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej.

Ukształtowane przez doktrynę pojęcie "władztwo planistyczne" oznacza uprawnienie gminy do władczego kształtowania sposobu zagospodarowania terenu na jej obszarze przez stanowione w tej mierze akty prawa miejscowego (plany miejscowe). Nie posiada ono jednak charakteru nieograniczonego i nie oznacza, że gmina ma pełną swobodę w określaniu przeznaczenia i zasad zagospodarowania poszczególnych obszarów położonych na jej terenie. W planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się bowiem, oprócz szeregu elementów wymienionych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., także prawo własności. Art. 21 ust. 2, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP dopuszczają ingerencję w sferę prawa własności, musi ona pozostać jednak w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Oczywistym jest zatem, że uprawnienie gminy do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu jego zagospodarowania nie może być nadużywane. Na organie uchwalającym akt planistyczny ciąży każdorazowo obowiązek wyważenia interesów prywatnych i interesu publicznego. W świetle art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, w każdym przypadku organ gminy musi wykazać, że ingerencja w sferę prawa własności pozostaje w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. W zagospodarowaniu przestrzeni "interes społeczny" nie zyskał prymatu w odniesieniu do interesu jednostki, co oznacza obowiązek "rozważnego wyważania" praw indywidualnych obywateli i interesu społecznego w procesie planowania przestrzennego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 437/08).

Sąd administracyjny jest uprawniony do kontroli władztwa planistycznego gminy w zakresie podstaw jego stosowania ze względu na właściwość tego sądu do kontroli legalności, a nie celowości, ustaleń planistycznych. Jeżeli tak, to władztwo planistyczne nie może być przedmiotem kontroli co do meritum. Innymi słowy, sąd administracyjny, kontrolując legalność planu miejscowego, dokona oceny nie tylko tego, czy gmina miała podstawę prawną "rozporządzenia" przestrzenią, ale czy korzystając z przysługujących jej ustawowo uprawnień w tym zakresie, uprawnień tych nie nadużyła (zob. wyrok NSA z 15 grudnia 2017 r., II OSK 335/17). Badanie ewentualnego nadużycia uprawnień gminy do decydowania o sposobie zagospodarowania terenu to ciągle kontrola legalności, a nie celowości działań gminy. To zaś oznacza, że działania te nie mogą pozostać poza kontrolą sądu administracyjnego. Gmina nie ma absolutnej władzy w określaniu przeznaczenia terenów i warunków zagospodarowania. Granice władztwa planistycznego gminy wyznaczają ograniczenia określone w ustawach, w tym w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zob. wyroki NSA z 4 października 2017 r., sygn. akt II OSK 217/19 oraz z 25 sierpnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2986/15).

W ramach władztwa planistycznego (jako odmiany władztwa administracyjnego) pojawia się szczególnego rodzaju stosunek administracyjnoprawny, szczególna relacja jednostki (administrowanego) i organu władzy publicznej (administrującego), z założenia oparta na nierównorzędności. Dlatego w ramach tego rodzaju stosunku prawnego szczególnej ochronie powinna zostać poddana sytuacja jednostki. Ograniczenia praw jednostki dokonywane w ramach administracyjnego władztwa planistycznego nie mogą być dorozumiane, czy interpretowane rozszerzająco. Ingerencja w prawo własności musi znajdować pełne i szczegółowe uzasadnienie w przepisach prawa i stanie faktycznym sprawy. Stanowisko to znajduje mocne oparcie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 7 lutego 2001 r., (sygn. akt K 27/00, OTK 2001, nr 2, poz. 29) wskazał, że organy gminy właściwe do sporządzenia projektu planu miejscowego i następnie do uchwalenia tego planu, muszą się kierować ogólnymi zasadami określonymi w art. 1 ust. 1 i 2 u.p.z.p,, przepisami innych ustaw regulującymi określone sprawy szczegółowe z zakresu gospodarki przestrzennej oraz przepisami Konstytucji RP. Fakt przyznania gminie władztwa planistycznego uprawniającego do decydowania o przeznaczeniu i zagospodarowaniu terenu, nie stoi jednocześnie w sprzeczności z koniecznością uwzględniania racjonalności w działaniu gminy w tym zakresie, realizującej się w przyjmowaniu finalnych, optymalnych rozwiązań planistycznych, a przepis art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie może stanowić legitymacji do nieograniczonej swobody w działaniach planistycznych.

Gmina w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego powinna zatem kierować się zasadą proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ingerencja w sferę prawa własności musi pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Zachowanie owej proporcjonalności ma kluczowe znaczenie dla oceny, czy określone rozstrzygnięcie nie wykracza poza granice władztwa planistycznego – nie stanowi jego nadużycia (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 30 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 769/17, wyrok WSA w Opolu z 26 października 2021 r. sygn. akt II SA/Op 275/21, wyroki NSA z 11 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 528/17 i z 30 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 925/16).

W orzecznictwie w kontekście badania zgodności planu ze studium wskazuje się, że ustalenia studium mają charakter ogólny, kierunkowy, a ich konkretyzacja następuje w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. W tym kontekście, o istotnym naruszeniu art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p., warunkującym uwzględnienie skargi (art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g.) można mówić wówczas, gdy w planie miejscowym przyjęto przeznaczenie terenu całkowicie odmienne od wskazanego w studium. Należy mieć przy tym na uwadze, że organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego. Ponadto, stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużej mierze od brzmienia ustaleń studium i może być, w zależności od szczegółowości ustaleń, silniejszy lub słabszy. Ustalenia studium nie muszą być przeniesione wprost do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zob. wyrok NSA z dnia 23 lutego 2023 r. sygn. I OSK 556/20).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, co następuje.

Skarga jest zasadna z powodu istotnego naruszenia zasad sporządzania m.p.z.p., w szczególności z powodu nieproporcjonalnej ingerencji uchwałodawcy w sferę prawa własności.

W pierwszej kolejności zauważyć należy, że tryb sporządzania m.p.z.p. został skontrolowany w sprawie o sygn. II SA/Kr 813/24. Sąd w składzie niniejszym podziela wyniki tej kontroli i nie dostrzega uchybień w zakresie trybu sporządzania m.p.z.p.

Odnosząc się w tym miejscu do zarzutów naruszenia postanowień Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa (Uchwała Nr XII/87/03 Rady Miasta Krakowa z dnia 16 kwietnia 2003 r. w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, zmieniona uchwałą XCIII/1256/10 Rady Miasta Krakowa z dnia 3 marca 2010 r. oraz uchwałą Uchwała Nr CXII/1700/14 Rady Miasta Krakowa z dnia 9 lipca 2014 r., dalej "Studium") Sąd zważył, co następuje:

Według Studium przedmiotowa działka znajduje się w terenach "MW" - tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej.

W ramach tego przeznaczenia w Studium (Tom III, wytyczne do planów miejscowych, pkt III.1.4. s. 9 ) wprowadzono kategorie terenów o zróżnicowanych funkcjach i kierunkach zagospodarowania do stosowania w planach miejscowych:

Funkcja podstawowa

- Zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna wysokiej intensywności realizowana jako budynki mieszkaniowe wielorodzinne (m.in. kamienice w zwartej zabudowie o charakterze śródmiejskim, zabudowa osiedli mieszkaniowych, budynki wielorodzinne realizowane jako uzupełnienie tkanki miejskiej) wraz z niezbędnymi towarzyszącymi obiektami budowlanymi (m.in. parkingi, garaże) oraz z zielenią towarzyszącą zabudowie, zieleń urządzona i nieurządzona).

Funkcja dopuszczalna

- Usługi inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej, pozostałe usługi inwestycji celu publicznego, usługi kultury, nauki, oświaty i wychowania, usługi sportu i rekreacji, usługi handlu detalicznego, usługi pozostałe, zieleń urządzona i nieurządzona m. in. w formie parków, skwerów, zieleńców, parków rzecznych, lasów, zieleni izolacyjnej.

W Studium (Tom III, wytyczne do planów miejscowych, pkt III.1.2., pkt 6 i 7, s. 6) przewidziano również, że wskazany w poszczególnych strukturalnych jednostkach urbanistycznych dla terenów o różnych funkcjach udział funkcji dopuszczalnej w ramach funkcji podstawowej można zrealizować w planach miejscowych: poprzez wyznaczenie terenu zgodnego z funkcją dopuszczalną albo poprzez ustalenie przeznaczenia uzupełniającego, towarzyszącego przeznaczeniu podstawowemu - jednakże suma powierzchni tak wyznaczonych terenów nie może przekraczać wskaźnika funkcji dopuszczalnej, wskazanego w studium a odnoszącego się do powierzchni całego terenu o określonej funkcji zagospodarowania (pkt 6). W przypadku wydzielenia funkcji dopuszczalnej z wyznaczonej kategorii terenu, udział tej funkcji dopuszczalnej nie może przekroczyć wielkości 50 % powierzchni wydzielonego terenu (pkt 7).

Z powyższego wynika, że w świetle Studium jest formalnie możliwe wyznaczenie w m.p.z.p. jako przeznaczenia podstawowego funkcji dopuszczalnej według Studium, z zachowaniem warunków wskazanych w Studium oraz z zachowaniem zasad sporządzania planu, które w niniejszej sprawie w ocenie Sądu zostały naruszone w sposób istotny.

W uchwale Rady Miasta Krakowa z dnia 20 marca 2024r., nr CXXX/3608/24 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Żabiniec" działka [...] została przeznaczona pod tereny "US.3 - Tereny sportu i rekreacji", zatem tereny o funkcji dopuszczalnej według Studium.

Analogicznej sytuacji, jak w przedmiotowej sprawie dotyczył wyrok NSA w Warszawie z dnia 24 maja 2023 r. sygn. akt II OSK 1827/20, w którym NSA wskazał, że "przy ocenie sytuacji powstałej na tle ustaleń dokonanych w zaskarżonym planie należy przyjąć, że odstępowanie od przeznaczenia terenów na cele zbieżne z funkcją podstawową i przeznaczanie ich na cele realizacji funkcji dopuszczalnych w granicach wskazanych w cytowanych powyżej "Wytycznych do planów miejscowych", ujętych w obowiązującym studium, nie zwalniają organów planistycznych od ważenia wartości wysoko cenionych, których ochrona i uwzględnianie w planowaniu przestrzennym wynika wprost z art. 1 ust. 2 u.p.z.p. Zgodnie z art. 1 ust. 2 u.p.z.p., w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy uwzględniać szereg wymienionych tam wymogów i wartości wysoko cenionych, do których ustawodawca zalicza z jednej strony m.in.: wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury; walory architektoniczne i krajobrazowe, z drugiej zaś walory ekonomiczne przestrzeni i prawo własności. Organy planistyczne, podejmując prawnie wiążące ustalenia w zakresie przeznaczania terenów na określone cele, powinny dokonywać ważenia tychże wartości. Ustalenia preferujące jedne z nich, np. walory architektoniczne i krajobrazowe kosztem prawa własności, powinny być szczegółowo uzasadnione oraz dokonywane w poszanowaniu zasad konstytucyjnych, w tym m.in. zasady proporcjonalności, równości, zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, czy też zasady ochrony własności. Ustalenie przeznaczenia terenu zgodnie z funkcją dopuszczalną w miejsce ustaleń zgodnych z funkcją podstawową powinno być uznane za wyjątkowe i szczegółowo umotywowane ważnym interesem publicznym, jakim jest przykładowo konieczność objęcia danego terenu jedną z form ochrony przewidzianych w przepisach prawa. Przeznaczenie terenu w planie miejscowym odmiennie od funkcji podstawowej przewidzianej w studium do 50% powierzchni wydzielonego terenu uzasadniane jedynie "Wytycznymi do planów miejscowych", zezwalającymi na dokonanie takiego zabiegu, czyniłoby decyzje planistyczne organów gminy arbitralnymi i wykraczającymi poza granice przyznanego im władztwa planistycznego. Trzeba mieć bowiem na względzie to, że mimo iż studium nie jest aktem prawa miejscowego i nie kształtuje bezpośrednio prawnej sytuacji podmiotów zewnętrznych, w tym właścicieli nieruchomości, to jednak jego ustalenia z uwagi na ich ścisły związek z planami miejscowymi (zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p., ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych), w znacznym stopniu przesądzają o docelowym przeznaczeniu terenu."

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że z akt planistycznych nie wynikają motywy ustanowienia na działce skarżących [...] terenów "US.3 - Tereny sportu i rekreacji". Tereny te zostały wyznaczone zgodnie z funkcją dopuszczalną w Studium, podczas, gdy funkcją podstawową w Studium dla tych terenów jest funkcja mieszkaniowa wielorodzinna. Sąd dostrzega, że wśród celów planu znajduje się poprawa warunków życia poprzez kształtowanie atrakcyjnych przestrzeni publicznych (§ 3 pkt 2m.p.z.p.). Z kolei w odpowiedzi na skargę organ wskazuje, że "prace związane ze sporządzeniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Żabiniec" zostały zainicjowane na podstawie uchwały rady Miasta Krakowa Nr XIV/ 266/ 19 z dnia 24 kwietnia 2019 r. We wstępnym okresie sporządzania projektu planu zespół projektowy przeprowadził inwentaryzacją całego obszaru, która wykazała niedostatek występujących w obszarze planu terenów zielonych i rekreacyjnych, znajdujących się w bliskiej odległości od intensywnej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej powstałej na podstawie indywidualnych decyzji administracyjnych (os. [...], zabudowa wielorodzinna w kwartale wzdłuż ul. [...], ul. [...], ul. [...], ul. [...]) - szczególnie ważnych dla zdrowia oraz bezpieczeństwa osób młodszych i starszych. Dodatkowo przeanalizowano wnioski złożone do projektu planu w okresie wyznaczonym w ogłoszeniu prasowym przez Prezydenta Miasta Krakowa, a także stosunki własnościowe nieruchomości (na ówczesnym etapie procedury planistycznej omawiany obszar stanowił współwłasność Miasta Krakowa). W rezultacie, przy uwzględnieniu interesu publicznego, ładu przestrzennego oraz walorów ekonomicznych przestrzeni zdecydowano o wyznaczeniu na działce stanowiącej aktualnie własność Skarżącego terenu sportu i rekreacji o symbolu US. Następnie projekt planu był dwukrotnie dodatkowo konsultowany z Komisją Planowania Przestrzennego i Ochrony Środowiska Rady Miasta Krakowa. Tematem poruszanym podczas posiedzeń był między innymi status własnościowy nieruchomości.".

Jednakże cele te powinny być realizowane przede wszystkim w ramach gminnych zasobów nieruchomości, a dopiero w ich braku, ze szczególnym uzasadnieniem, w inny sposób, w tym przy wykorzystaniu zasobów osób prywatnych. Wiadomo przy tym, że przedmiotowa działka była w zasobach gminy, lecz została odzyskana przez jej właścicieli, a następnie przeznaczona w planie w celu ustanowienia terenów "US.3 - Tereny sportu i rekreacji", bez szczegółowego uzasadnienia wykraczającego poza ogólne założenia planu stworzenia przyjaznej dla mieszkańców przestrzeni publicznej.

Dlatego w ocenie Sądu powyższa regulacja wykracza poza granice władztwa planistycznego, nie jest bowiem do pogodzenia z dyrektywami wynikającymi z zasady proporcjonalności, zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz zasady ochrony własności i wynikającej z niej wolności zabudowy. To zaś sprawia, że plan miejscowy w tych częściach, w których przeznacza działkę [...] na cele wynikające z funkcji dopuszczalnej określonej w studium, jedynie formalnie nie narusza ustaleń studium. Z tych też względów należało uznać za uzasadnione zarzuty naruszenia prawa materialnego podniesione przez skarżących i stwierdzić na podstawie na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. nieważność części tekstowej i graficznej zaskarżonej uchwały w odniesieniu do działki [...], o czym orzeczono w sentencji wyroku w pkt I. O kosztach postępowania orzeczono w pkt II wyroku zasądzając na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. na rzecz skarżących kwotę po 797 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, na którą składają się koszty uiszczonego wpisu od skargi (po 300 złotych), koszty zastępstwa procesowego (po 480 złotych) oraz kwoty uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (po 17 złotych).