Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: sędzia NSA Piotr Przybysz sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 sierpnia 2021 r., sygn. akt III SA/Kr 238/21 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2020 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku dla bezrobotnych oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] (Skarżąca) na decyzję Wojewody Małopolskiego (Wojewoda) z 22 grudnia 2020 r., w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku dla bezrobotnych wyrokiem z 5 sierpnia 2021 r. uchylił zaskarżoną decyzję.

Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Skarżąca 22 września 2020 r. dokonała rejestracji w Grodzkim Urzędzie Pracy w Krakowie. Decyzją z 22 października 2020 r. Prezydent Miasta Krakowa odmówił jej przyznania od 22 września 2020 r. prawa do zasiłku dla bezrobotnych z Funduszu pracy.

Organ pierwszej instancji wyjaśnił, że z przedstawionych w dniu rejestracji dokumentów wynika, iż skarżąca nie spełniła warunków określonych w art. 71 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2020 r., poz. 1409 ze zm., zwanej "ustawa") tj. nie wykazała posiadania w okresie 18 miesięcy poprzedzających bezpośrednio dzień zarejestrowania 365 dni zatrudnienia ani też innych okresów zaliczanych do nabycia prawa do zasiłku.

Skarżący zgłosiła następnie wniosek o wyrejestrowanie od dnia 1 października 2020 r. z powodu podjęcia zatrudnienia (e-mail z 7 października 2020 r.). Organ pierwszej instancji decyzją z 24 października 2020 r. wyrejestrował skarżącą z ewidencji osób bezrobotnych od 1 dnia października 2020 r.

Dnia 28 października 2020 r. skarżąca skierowała do Grodzkiego Urzędu Pracy w Krakowie, e-mail zatytułowany "Dokumenty dla Pana [...] ", do którego dołączyła skany: zaświadczenia z dnia 27 października 2020 r. oraz świadectwa pracy z dnia 1 sierpnia 2019 r. potwierdzającego zatrudnienie od 15 marca 2019 r. do 31 lipca 2019 r. (oba wystawione przez RSC Sp. z o.o.).

Dnia 24 listopada 2020 r. skarżąca złożyła za pośrednictwem poczty elektronicznej (adres mailowy: cats13interia.pl) pismo, z którego treści wynika, że przesyła w załączeniu odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z 22 października 2020 r., znak: OE.710.20000710010.2020, orzekającej o odmowie przyznania skarżącej od dnia 22 września 2020 r. prawa do zasiłku dla bezrobotnych.

Skarżąca w odwołaniu tym podniosła, że dnia 28 października 2020 r. wysłała do Urzędu dokumenty niezwłocznie po ich otrzymaniu od pracodawcy i była pewna, że jest to "wystarczająca forma odwołania od w/w decyzji". Jednocześnie wniosła o przywrócenie terminu do złożenia odwołania. Akta sprawy wpłynęły do Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego w Krakowie 30 listopada 2020 r. Odwołanie nie zostało podpisane przez skarżącą.

Pismem z 4 grudnia 2020 r., organ zwrócił się do skarżącej o wskazanie którą ze skierowanej z do Urzędu korespondencji e-maili należy potraktować jako odwołanie (oraz o uzupełnienie podpisu pod odwołaniem). W przypadku wskazania jako odwołanie korespondencji z 24 listopada 220 r., wezwano skarżącą do uzupełnienia wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania (doręczono 9 grudnia 2020 r.).

W dniu 15 grudnia 2020 r. do organu wpłynęło pismo precyzujące, że e-mail z 28 października 2020 r. był formą odwołania od decyzji z 22 października 2020 r. Skarżąca podkreśliła, że była przekonana, że forma w postaci wysłanych dokumentów (skan zaświadczenia oraz świadectwa pracy) jest formą wystarczającą. Nie wiedziała, że ma dołączyć także pisemną formę odwołania od ww. decyzji.

Decyzją z 22 grudnia 2020 r. Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji wyjaśniając, że do uzyskania prawa do zasiłku dla bezrobotnych konieczne jest spełnienie łącznie dwóch warunków: pierwszy z art. 71 ust. 1 pkt 1 ustawy oraz któregokolwiek warunku (osobno lub łącznie) z art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. od "a" do "i", ust. 2 pkt od 1 do 10 ustawy.

Zdarzeniem mającym istotne znaczenie w przedmiocie ustalenia prawa do zasiłku dla bezrobotnych jest rejestracja w powiatowym urzędzie pracy. To od dnia dokonania czynności rejestracji liczony jest 18-miesięczny okres badany następnie pod kątem spełnienia przesłanek do zasiłku dla bezrobotnych. Skarżąca uzyskała status osoby bezrobotnej dnia 22 września 2020 r. Tak więc badany okres 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, w rozstrzyganym przypadku biegnie od dnia 21 marca 2019 r. do dnia 21 września 2020 r. W dniu rejestracji skarżąca podała w Karcie rejestracyjnej w pkt 23 "Nazwa ostatniego pracodawcy": [...] Sp. z o.o. Sp. k.", a jako "Okres zatrudnienia u ostatniego pracodawcy: od 2 września 2019 r. do 31 maja 2020 r. i od 1 czerwca 2020 r. do 19 sierpnia 2020 r. w wymiarze czasu pracy: 8/8 pełny wymiar 4/5". Pkt 24 "Okresy zatrudnienia, innej pracy zarobkowej i działalności" pozostawiono niewypełnione.

Zdaniem organu odwoławczego w badanym okresie zaliczeniu podlega okres zatrudnienia w wymiarze pełnego etatu od 2 września 2019 r. do 31 maja 2020 r. (273 dni). Natomiast od 1 czerwca 2020 r. do dnia 19 sierpnia 2020 r. wynagrodzenie nie osiągnęło minimalnego wynagrodzenia za pracę (dowód: Raport ZUS-U1 Prawo z 5 października 2020 r.). Liczba dni i minimalna wysokość wynagrodzenia uprawniającego do ubiegania się o zasiłek zostały bezwzględnie określone przez ustawodawcę w zacytowanych powyżej przepisach ustawy. Ustawodawca podając liczbę "365 dni" określił, w sposób wiążący dla organów administracyjnych, minimalną ilość dni w ciągu których bezrobotny musi świadczyć pracę i osiągać z tego tytułu co najmniej minimalne wynagrodzenie, aby uzyskać prawo do zasiłku. Warunki te muszą być spełnione łącznie.

W tej sytuacji Wojewoda uznał, że decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca zarzuciła organowi nieuwzględnienie przedstawionego świadectwa pracy od tego samego pracodawcy, które opiewa na okres od dnia 15 marca 2019 r. do dnia 31 lipca 2019 r. w pełnym wymiarze czasu pracy. Świadectwo to wraz zaświadczeniem było przesłane drogą e-mail dnia 28 października 2020 r. do Grodzkiego Urzędu Pracy.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Uchylając zaskarżoną decyzję Sąd pierwszej instancji wskazał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, ale nie z przyczyn w niej wskazanych.

Sąd wyjaśnił, że w jego ocenie brak było podstaw do rozpatrzenia przez Wojewodę pisma skarżącej - e-maila z dnia 28 października 2020 r. - jako odwołania od decyzji organu pierwszej instancji.

Sąd podniósł, że zgodnie z art. 128 k.p.a. odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia. Wystarczy, jeżeli wynika z niego, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji. Odwołanie jest bowiem odformalizowanym środkiem odwoławczym.

W rozpatrywanym przypadku bezsprzecznie decyzja organu pierwszej instancji została skarżącej doręczona 27 października 2020 r.(k. 19 akt administracyjnych). Skarżąca skierowała do organu dwa pisma za pomocą środków komunikacji elektronicznej.

Po pierwsze, skierowała do Grodzkiego Urzędu Pracy w Krakowie e-mail z 28 października 2020 r. zatytułowany "Dokumenty dla Pana [...] ", do którego dołączyła zeskanowane dokumenty: zaświadczenie z dnia 27 października 2020 r. oraz świadectwo pracy z dnia 1 sierpnia 2019 r. potwierdzające zatrudnienie od dnia 15 marca 2019 r. do 31 lipca 2019 r. (k.11 akt administracyjnych).

Po drugie, 24 listopada 2020 r. złożyła za pośrednictwem poczty elektronicznej (adres e-mailowy: cats13interia.pl) pismo, z którego treści wynika, że przesyła w załączeniu odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z 22 października 2020 r., znak: OE.710.20000710010.2020, orzekającej o odmowie przyznania od dnia 22 września 2020 r. prawa do zasiłku dla bezrobotnych, które nie zostało jednakże podpisane (k. 10 akt administracyjnych).

Wezwana do sprecyzowania, które z tych pism jest odwołaniem, w piśmie z dnia 11 grudnia 2020 r. (k. 6 akt administracyjnych) wskazała, że odwołanie stanowi e-mail z dnia 28 października 2020 r.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że jakkolwiek z zasady skargowości wynika, że to skarżąca dysponuje prawem zaskarżenia decyzji i domagania się jej weryfikacji, to jednak w treści e-maila z dnia 28 października 2020 r. trudno doszukać się wyrażenia przez skarżącą niezadowolenia z treści podjętej przez organ pierwszej instancji decyzji w dniu 22 października 2020 r., znak: OE.710.20000710010.2020, tym bardziej, że treść pisma skarżącej w formie elektronicznej nic o tym nie mówi, bo przesyła zeskanowane dokumenty w postaci - zaświadczenia z dnia 27 października 2020 r. oraz świadectwa pracy z dnia 1 sierpnia 2019 r. – do pracownika organu.

Sąd wskazał, że Skarżąca mogła oczywiście przesyłać pisma do organu za pomocą środków komunikacji elektronicznej w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną (Dz. U. z 2020 r. poz. 344) lub za pomocą innych środków łączności, gdy przemawia za tym interes strony, a przepis prawny nie stoi temu na przeszkodzie.

Jeżeli jednak pismo ma stanowić środek zaskarżenia w postaci odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej, to aby wywarło swój procesowy skutek, musi po pierwsze, wyrażać niezadowolenie z podjętego rozstrzygnięcia, a po drugie, musi być podpisane. Złożone więc nawet za pomocą środków komunikacji elektronicznej, także musi być opatrzone kwalifikowanym podpisem i być skierowane do organu przy pomocy platformy – e-PUAP, by wywarło swój procesowy skutek.

Skoro w niniejszej sprawie, wskazane przez skarżącą na wezwanie organu odwoławczego pismo – e-mail – nie zawierało w swej treści niezadowolenia z wydanej przez organ pierwszej instancji decyzji i nie zostało podpisane kwalifikowanym podpisem, nie mogło być uznane za odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji i nie mógł być mu nadany dalszy bieg. Jeżeli podanie nie spełnia wymagań ustalonych w przepisach prawa należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem o skutkach nieuzupełnienia braków. Organ odwoławczy powinien zatem ponownie wezwać skarżącą do uzupełnienia braków tego pisma. W konsekwencji Wojewoda Małopolski, jako organ odwoławczy, nie mógł rozpatrywać odwołania, skoro nie zostało ono de facto skutecznie złożone i nie nastąpiła dewolucja kompetencji.

Wydanie w takim stanie rzeczy decyzji odwoławczej z art. 138 k.p.a. Sąd pierwszej uznał za naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a więc skutkującym uchyleniem zaskarżonej decyzji. Decyzja organu odwoławczego jest bowiem niezgodna z prawem procesowym.

Wojewoda zaskarżył powyższy wyrok w całości skargą kasacyjną zarzucając mu stosownie do treści art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. polegające na nieuzasadnionym przyjęciu, że brak było podstaw do rozpatrzenia przez Wojewodę pisma skarżącej - e-meila z 28 października 2020 r. - jako odwołania od decyzji organu pierwszej instancji oraz istotne naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. przez wadliwe uzasadnienie wyroku poprzez przyjęcie, iż: "Organ odwoławczy powinien zatem ponownie wezwać skarżącą do uzupełnienia braków tego pisma. W konsekwencji Wojewoda Małopolski jako organ odwoławczy, nie mógł rozpatrywać odwołania, skoro nie zostało ono de facto skutecznie złożone i nie nastąpiła dewolucja kompetencji".

Wojewoda zarzucił również naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie pomimo, iż w stanie faktycznym i prawnym sprawy zaistniały podstawy do jego zastosowania i oddalenia skargi.

Skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi i jej oddalenie oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.

Skarga kasacyjna ma częściowo usprawiedliwione podstawy, jednak zaskarżony wyrok pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Skarżąca po doręczeniu jej decyzji z 22 października 2020 r. wniosła dwa pisma za pośrednictwem maila : 28 października 2020 r. i 24 listopada 2020 r. Wezwana przez organ drugiej instancji do wskazania, które z tych pism stanowi odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji wskazała, że odwołanie stanowisko pismo wniesione przez nią mailem 28 października 2020 r. Organ drugiej instancji uznał, że odwołanie stanowisko pismo z 28 października 2020 r., którego braki uzupełnione zostały w terminie, w konsekwencji rozpoznał je utrzymując w mocy decyzję pierwszej instancji.

Sąd pierwszej instancji powyższych ustaleń faktycznych organu nie podzielił uznając, że pismo z 28 października 2020 r. nie może być uznane za odwołanie, bowiem w swojej treści nie zawiera wyrażenia niezadowolenia z decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji jak również nie jest podpisane podpisem kwalifikowanym. Sąd pierwszej instancji wyraził również pogląd, że możliwe jest kierowanie przez stronę pism do organu za pośrednictwem środków komunikacji elektronicznej, z tym że odwołania winny być wniesione za pośrednictwem platformy e-puap i opatrzone podpisem elektronicznym.

Jednocześnie jednak, Sąd pierwszej instancji zobowiązał organ by przy ponownym rozpoznaniu sprawy wezwał skarżącą do podpisania odwołania.

W ocenie Sądu kasacyjnego stanowisko to jest wadliwe.

W sprawie nie ma sporu co do tego, że pismo z 28 października 2020 r. wniesione zostało za pośrednictwem maila. Nie można jednak utożsamiać adresu mailowego organu z jego elektroniczną skrzynką podawczą.

W art. 63 § 1 k.p.a. ustawodawca odwołał się do pojęcia elektronicznej skrzynki podawczej organu administracji publicznej utworzonej na podstawie ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne. Ustawa z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 346 z późn. zm., dalej "ustawa"), definiuje elektroniczną skrzynkę podawczą organu jako dostępny publicznie środek komunikacji elektronicznej służący do przekazywania dokumentu elektronicznego do podmiotu publicznego przy wykorzystaniu powszechnie dostępnego systemu teleinformatycznego (art. 3 pkt 17 ustawy). Stosownie do art. 16 pkt 1a ustawy podmiot publiczny udostępnia elektroniczną skrzynkę podawczą, spełniającą standardy określone i opublikowane przez ministra właściwego do spraw informatyzacji na ePUAP (elektronicznej platformie usług administracji publicznej), oraz zapewnia jej obsługę.

Z funkcjonowaniem elektronicznej skrzynki podawczej organu łączy się m.in. system urzędowych poświadczeń odbioru rozumianych jako dane elektroniczne powiązane z dokumentem elektronicznym doręczonym podmiotowi publicznemu lub przez niego doręczanym w sposób zapewniający rozpoznawalność późniejszych zmian dokonanych w tych danych (art. 3 pkt 20 ustawy). Wymogi dotyczące m.in. doręczania dokumentów elektronicznych uregulowane zostały w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 14 września 2011 r. w sprawie sporządzania i doręczania dokumentów elektronicznych oraz udostępniania formularzy, wzorów i kopii dokumentów elektronicznych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 180).

Dopiero w razie wniesienia dokumentu za pośrednictwem elektronicznej skrzynki podawczej możliwe jest stosowanie wymów określonych w art. 63 § 3a k.p.a. a w razie ich niespełnienia - art. 64 § 2 k.p.a.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazano, że skarżąca wniosła pismo z 28 października 2020 r. za pośrednictwem maila, dostrzeżono również, że odwołania winny być wnoszone za pośrednictwem elektronicznej skrzynki podawczej organu, czyli za pośrednictwem e-puapu. Zobowiązano jednak również organ by przy ponownym rozpoznaniu sprawy wezwał skarżącą do uzupełnienia braków formalnych odwołania poprzez jego podpisanie i sprecyzowanie żądania. To ostatnie zobowiązanie oznacza, że w ocenie Sądu pierwszej instancji pismo z 28 października 2020 r. wniesione zostało prawidłowo, co stoi w sprzeczności z poglądem sądu dotyczącym konieczności wniesienia odwołania za pośrednictwem epuapu. Nie jest bowiem możliwe uznanie za odwołanie pisma, które zostało wniesione za pośrednictwem zwykłej poczty elektronicznej a nie za pośrednictwem portalu ePuap. Nie ma zatem powodu do wzywania podmiotu wnoszącego takie pismo do uzupełnienia jego braków formalnych.

W tym zakresie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. był zasadny, uzasadnienie wyroku Sądu pierwszej instancji było w tym zakresie wewnętrznie sprzeczne.

.Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skonstruowany był w sposób uniemożliwiający jego rozpoznanie w toku postępowania kasacyjnego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, iż przepis ten ma charakter wynikowy, bowiem na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego reglamentuje możliwy sposób wyrokowania sądu I instancji. W konsekwencji zarzut naruszenia tego przepisu nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Autor skargi kasacyjnej, chcąc powołać się na zarzut naruszenia tego przepisu, jest zobowiązany bezpośrednio powiązać ten zarzut z naruszeniem innych konkretnych przepisów, którym, w jego ocenie, uchybił sąd I instancji (vide: wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012 r., II OSK 2077/10; wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2010 r., I OSK 87/10, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W przedmiotowej sprawie autor skargi kasacyjnej stawiając zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. nie powiązał przepisu wynikowego z jakimikolwiek innym przepisem prawa. Jednocześnie należy dostrzec, iż rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji zgodne jest z dyspozycją zastosowanej normy prawnej, którą był art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Tak więc zarzut naruszenia ww. przepisu wynikowego okazał się niezasadny.

Ponieważ, jak już wyżej wskazano, wyrok Sądu pierwszej instancji pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiadał prawu, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

Rozpoznając ponownie sprawę organ związany będzie wykładnią prawa dokonaną w niniejszym uzasadnieniu. W konsekwencji organ uwzględni zawartą w niniejszym wyroku ocenę prawną co do możliwości uznania pisma z 28 października 2020 r. za wniesione prawidłowo i co do możliwości uznania go za odwołanie, którego braki podlegały ewentualnemu uzupełnieniu. Organ rozważy również, czy któreś z kolejnych złożonych przez skarżącą pism (z 24 listopada i 15 grudnia 2020 r.) mogło być uznane za odwołanie i czy odwołanie to było dotknięte brakami podlegającymi uzupełnieniu. W zależności od wyników ustaleń organ podejmie dalsze czynności.

W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, stąd też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.