Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Sędziowie: NSA Mariola Kowalska del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 5 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 grudnia 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 2208/18 w sprawie ze skargi H. P. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2017 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie z dnia [...] września 2017 r., a także postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2017 r. znak sprawy: [...]

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 14 grudnia 2018 r. oddalił skargę H. P. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] września 2017 r. w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z [...] lutego 2017 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmówił stwierdzenia nieważności pkt 2 decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P. z [...] lutego 1965 r. Pismem z dnia [...] lutego 2017 r. skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie za pośrednictwem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi H. P. wniosła o uchylenie tego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 21 marca 2017 r. odrzucił skargę jako wniesioną bez wyczerpania trybu instancyjnego, co potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny, oddalając w dniu 21 lutego 2017 r. skargę kasacyjną na postanowienie Sądu pierwszej instancji.

Skarżąca pismem z [...] kwietnia 2017 r., doprecyzowanym pismem z [...] kwietnia 2017 r. wystąpiła do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o ponowne rozpatrzenie sprawy, składając jednocześnie wniosek o przywrócenie terminu do złożenia tego środka. Organ postanowieniem z [...] maja 2017 r. odmówił przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a następnie postanowienie z [...] września 2017 r. stwierdził uchybienie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Po rozpoznaniu skargi na powyższe rozstrzygnięcie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, przywołanym na wstępie wyrokiem, oddalił ją uznając, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa w stopniu skutkującym jego uchyleniem. W uzasadnieniu Sąd podkreślił, że skarżąca otrzymując decyzję z [...] lutego 2017 r. została prawidłowo pouczona o trybie i terminie złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zaznaczył, że pismo skarżącej z [...] lutego 2017 r. nie może być potraktowane jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdyż na wezwanie organu o doprecyzowanie charakteru tego pisma skarżąca zażądała przekazania akt sprawy do Sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał także, że H. P. nie zaskarżyła do sądu administracyjnego postanowienia odmawiającego przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W ocenie Sądu postanowienie z [...] września 2017 r. zostało wydane na skutek wyliczenia terminu na złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a nie ponownej oceny dowodów zebranych w postępowaniu, w związku z czym uchylenie tego postanowienia wyłącznie na tej podstawie, że zostało ono podpisane przez tę samą osobę co decyzja z [...] lutego 2017 r., stanowiłoby wyraz nadmiernego rygoryzmu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca reprezentowana przez pełnomocnika procesowego ustanowionego z urzędu, zaskarżając to rozstrzygnięcie w całości i wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi bądź przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu, które nie zostały pokryte w całości ani w części. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie:

1) art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa, w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 kpa w zw. z art. 126 kpa polegające na oddaleniu skargi, mimo że postanowienie z [...] września 2017 r. zostało wydane przez pracownika organu administracji publicznej podlegającego wyłączeniu od udziału w sprawie ze względu na udział tego pracownika w wydaniu decyzji z [...] lutego 2017 r., w sytuacji, gdy uchybienie art. 24 § 1 pkt 5 kpa stanowi podstawę wznowienia postępowania i bez znaczenia dla stwierdzenia tego uchybienia pozostaje występowanie wpływu na wynik sprawy;

2) art. 134 § 1 ppsa w zw. z art. 135 ppsa w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 ppsa w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 kpa w zw. z art. 58 § 1 i 2 kpa w zw. z art. 7 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa i art. 80 kpa polegające na zaniechaniu dokonania przez Sąd kontroli postanowienia odmawiającego skarżącej przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie decyzji, podczas gdy przedmiotowe postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa;

3) art. 151 ppsa w zw. z art. 134 kpa i w zw. z art. 127 § 3 kpa polegające na oddaleniu skargi wobec ustalenia, że postanowienie z [...] września 2017 r. odpowiada prawu, podczas gdy ocena prawna złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z uchybieniem terminowi, dokonana przez organ w tym postanowieniu była wadliwa.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącej rozwinął argumentację zawartą w poszczególnych zarzutach.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że uzasadniony okazał się zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 151 ppsa w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 kpa, w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 kpa w zw. z art. 126 kpa. Zgodnie bowiem z art. 24 § 1 pkt 5 kpa pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji.

Instytucja wyłączenia pracownika organu administracji ma na celu zapewnienie pełnej bezstronności w rozstrzygnięciu sprawy. Natomiast istotą przesłanki zawartej w art. 24 § 1 pkt 5 kpa jest usunięcie przypadków, w których pracownik organu dwa lub więcej razy uczestniczy w procesie wydawania rozstrzygnięcia. Istotą instytucji prawnej wyłączenia, unormowanej w Dziale I Rozdziale 5 kpa, zatytułowanym "Wyłączenie pracownika oraz organu", jest więc zapewnienie realizacji zasady prawdy obiektywnej poprzez stworzenie warunków do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez pracownika organu administracji, a także sam organ, który nie jest zainteresowany w sposobie jej rozstrzygnięcia. Wymaga podkreślenia gwarancyjna funkcja przepisów prawa procesowego wyłączenia pracownika, która z założenia ma chronić bezstronność i obiektywizm orzekania, zapewniając warunki "uczciwego procesowania". Zaakcentowania wymaga także, że instytucja wyłączenia pracownika jest elementem sprawiedliwości proceduralnej, a więc jednej z zasad demokratycznego państwa prawnego, wynikającej z art. 2 Konstytucji RP. Celem wyłączenia jest bowiem zapewnienie bezstronności w postępowaniu administracyjnym i nie ma znaczenia to, czy osoba taka brała udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji, czy w tej samej instancji.

Reguła określona w art. 24 § 1 pkt 5 kpa ma również zastosowanie do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w art. 127 § 3 kpa, tzn. do sytuacji, w której pracownik organu administracji publicznej lub samorządowego kolegium odwoławczego brał udział w wydaniu przez ten organ decyzji lub postanowienia w pierwszej instancji, następnie zaskarżonej do tego samego organu wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy (vide: A. Wróbel, M. Jaśkowska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, wyd. II, s. 221, J. Borkowski, B. Adamiak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 183 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 stycznia 2007 r. sygn. akt II OSK 213/06 - LEX nr 235133, uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 lutego 2007 r. sygn. akt II GPS 2/06, ONSAiWSA 2007/3/61, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1507/08 - LEX nr 529978).

Wydanie postanowienia przez pracownika lub organ administracji publicznej, podlegający wyłączeniu stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 3 w zw. z art. 126 w zw. z art. 134 kpa stanowi podstawę wznowienia postępowania. W sytuacji zatem zaskarżenia tak wydanego postanowienia do wojewódzkiego sądu administracyjnego powinien on uchylić to postanowienie, kierując się treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ppsa, który to przepis w odróżnieniu od art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa nie przewiduje badania czy naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W rozpoznawanej sprawie zachodzą zatem podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia wydanego przez pracownika, który podlegał wyłączeniu z powodu wzięcia udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji. Obowiązujące przepisy nie pozwalają bowiem na odstąpienie od tego obowiązku wyłącznie z tego powodu, że zaskarżone rozstrzygnięcie nie jest wynikiem określonej oceny zgromadzonych w sprawie dowodów, ale matematycznego wyliczenia terminu.

Z uwagi na powyższe należy przyznać rację autorowi skargi kasacyjnej, który prawidłowo wskazał, że Sąd pierwszej instancji, wydając zaskarżony wyrok, naruszył art. 151 ppsa w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 kpa, w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 kpa w zw. z art. 126 kpa.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 134 § 1 ppsa w zw. z art. 135 ppsa w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 ppsa w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 kpa w zw. z art. 58 § 1 i 2 kpa w zw. z art. 7 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa i art. 80 kpa należy mieć na uwadze, że zarzut naruszenia art. 135 ppsa winien być postawiony jedynie w sytuacji, gdy Sąd I instancji uwzględnił skargę, co w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca. Ponadto w judykaturze przyjmuje się, że naruszenie art. 135 p.p.s.a. nie może być przedmiotem skutecznego zarzutu skargi kasacyjnej, ponieważ wspomniany przepis uprawnia sąd administracyjny, a nie wnoszącego skargę na ściśle określony akt lub czynność organu administracji publicznej. Wniesienie tej skargi jest więc ograniczone co do przedmiotu, a ponadto obwarowane innymi wymaganiami odnoszącymi się do danego aktu lub czynności (wyczerpanie środków zaskarżenia, dochowanie terminu).

Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 151 ppsa w zw. z art. 134 kpa i w zw. z art. 127 § 3 kpa, należy wskazać, że zarzut ten oparty jest na argumencie, że skoro Sąd pierwszej instancji dopuścił się naruszeń wskazanych w pozostałych zarzutach skargi kasacyjnej, to w sprawie doszło do naruszenia przepisów wskazanych w tym właśnie zarzucie. Należy wskazać, że zarówno sam zarzut, jak i jego rozwinięcie zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie precyzuje jak naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 kpa czy art. 135 ppsa skutkowało naruszeniem art. 134 i art. 127 § 3 kpa. Zaznaczyć należy, że naruszenie przepisów procedury związane z obowiązkiem wyłączenia z orzekania pracownika, który brał udział w wydaniu decyzji objętej wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy, nie świadczy automatyczne o naruszeniu przepisów dotyczących stwierdzenia naruszenia terminu do wniesienia środka zaskarżenia. Zgodzić należy się z Sądem pierwszej instancji, który wskazał, że organ prawidłowo ustalił, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy został złożony z przekroczeniem ustawowego terminu. W rozpoznawanej sprawie nie sposób bowiem uznać, że pismo skarżącej z [...] lutego 2017 r. stanowiło wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, skoro w wyniku wezwania przez organ o doprecyzowanie charakteru tego pisma skarżąca domagała się przekazania sprawy do sądu. Kwestię tę przesądził zresztą Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 21 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 2925/17. W motywach tego rozstrzygnięcia podniesiono, iż skarżąca w odpowiedzi na wezwanie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do sprecyzowania czy pismo skierowane do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w odpowiedzi na doręczoną decyzję z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...], należy traktować jako skargę, czy też jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazała, że jej pisma z dnia [...] i [...] lutego 2017 r. skierowane są do WSA w Warszawie i wniosła o natychmiastowe przekazanie akt do tego Sądu. W piśmie z dnia 7 marca 2017 r. H. P. wyraziła także niezrozumienie związane z wątpliwościami organu dotyczącymi jej intencji. Również w trakcie rozmowy telefonicznej w dniu [...] marca 2017 r. z Naczelnikiem Wydziału Orzecznictwa – A. K. skarżąca określiła swoje żądanie, domagając się przesłania sprawy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W rozpoznawanej sprawie wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy było dopiero pismo skarżącej z [...] kwietnia 2017 r., co oznacza, że środek ten został złożony po ustawowym terminie do jego wniesienia. Z uwagi na powyższe w rozpoznawanej sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia, aby Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydając zaskarżony wyrok, swoim postępowaniem naruszył art. 151 ppsa w zw. z art. 134 kpa i w zw. z art. 127 § 3 kpa.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 ppsa w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem Covid-19 innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1842, z późn. zm.), uchylił zaskarżony wyrok, a uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu z [...] maja 2017 r. o odmowie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Z mocy bowiem art. 135 ppsa Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Ich zastosowanie przez sąd I instancji jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów prawa materialnego bądź regulacji procesowej, która uzasadniałaby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego przejawu działania administracji publicznej. Istotą konstrukcji ukształtowanej przepisem art. 135 ppsa jest powiązanie obowiązku sądu orzekania "w głąb sprawy" z przesłanką niezbędności takiego rozstrzygnięcia dla jej końcowego załatwienia. Zatem wyeliminowanie z obrotu prawnego innego niż zaskarżone do sądu rozstrzygnięcie wchodzi w grę jedynie wówczas, gdy bez tego zabiegu załatwienie sprawy byłoby niemożliwe lub co najmniej utrudnione. Przepis art. 135 ppsa znajduje więc zastosowanie jedynie w razie uwzględnienia skargi. W takim wypadku podstawą do jego zastosowania będzie stwierdzenie, że akty lub czynności poprzedzające wydanie zaskarżonego aktu lub podjętej czynności naruszyły przepisy prawa materialnego lub procesowego. Jednym słowem warunkiem zastosowania art. 135 ppsa jest to, aby zaskarżony akt okazał się sprzeczny z prawem i to w stopniu uzasadniającym jego wzruszenie - art. 145 ppsa.

Otóż postanowienie z dnia [...] maja 2017 r., po którym wydano zaskarżone przez H. P. postanowienie z dnia [...] września 2017 r., było dotknięte wadą niepozwalającą na jego pozostawanie w obrocie prawnym - w jego wydaniu brała udział osoba podlagająca wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi z urzędu wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 ppsa mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne do Skarbu Państwa (art. 250 ppsa) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 ppsa.