Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia A. Sp. z o.o. w O. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 14 października 2022 r. sygn. akt II SA/Op 189/22 w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika w sprawie ze skargi Gminy Opole na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego z dnia 6 maja 2022 r. nr IN.VII.743.21.2022.AB w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: oddalić zażalenie

Postanowieniem z dnia 14 października 2022 r. sygn. akt II SA/Op 189/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu odmówił A. Sp. z o.o. w O. (dalej "spółka") dopuszczenia do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika w sprawie ze skargi Gminy Opole na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego z dnia 6 maja 2022 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie skarga wniesiona została na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody, wydane na podstawie art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559, ze zm.; dalej "u.s.g."), które jest aktem administracyjnym podejmowanym w trybie nadzoru nad działalnością organów gminy. W orzecznictwie dominuje pogląd, że postępowanie nadzorcze w trybie art. 91 u.s.g. toczy się wyłącznie z udziałem organu nadzoru oraz organu jednostki samorządu terytorialnego, podlegającego temu nadzorowi. Sąd zaakcentował, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały organ nadzoru wszczyna z urzędu, a ewentualne interwencje osób trzecich mogą być przez ten organ traktowane co najwyżej jako "sygnał w sprawie". Ocena, czy uchwała wymaga wzruszenia, jest wyłączną domeną tegoż organu, natomiast postępowanie w tego rodzaju sprawach może być prowadzone tylko z urzędu. Oznacza to, że osoby trzecie nie mogą być uczestnikami tego postępowania. Dotyczy ono oceny legalności działania organu gminy i wobec tego tylko ten organ może być jego stroną, natomiast osoby fizyczne i osoby prawne, mogą kwestionować legalność uchwały w trybie art. 101 u.s.g.

Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła A. Sp. z o.o. w O., reprezentowana przez prezesa zarządu, który podniósł, że sprawa dotyczy interesu prawnego spółki.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.

Katalog spraw, które należą do właściwości sądów administracyjnych określa art. 3 p.p.s.a. Sądy administracyjne są właściwe m.in. w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a.). Postępowanie prowadzone przez organ nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego jest postępowaniem szczególnym uregulowanym między innymi w przepisach rozdziału 10 u.s.g. (oraz odpowiednio w przepisach innych ustaw samorządowych, które nie znajdują w tej sprawie zastosowania). Przepisy ustaw samorządowych, w tym przepisy u.s.g., w sposób szczególny regulują krąg podmiotów, które są uczestnikami postępowania nadzorczego. W ustawie o samorządzie gminnym są to organ nadzoru i gmina (związek międzygminny) i tylko te podmioty mogą być stronami ewentualnego postępowania sądowoadministracyjnego. Wyjątek od tej zasady wprowadza jedynie przepis art. 98a ust. 3 w związku z art. 98 ust. 3 u.s.g., który oprócz gminy (lub związku międzygminnego) przewiduje, że uprawniona do złożenia skargi jest również osoba, której interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy zarządzenie zastępcze. Wyjątek ten potwierdza zasadę, że przepisy rozdziału 10 u.s.g. dotyczące postępowania nadzorczego w sposób ścisły regulują krąg uczestników tego postępowania i wymieniają podmioty, którym przysługuje legitymacja skargowa. Tym samym podmiot, który nie może być uczestnikiem postępowania nadzorczego i nie może wnieść skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze (lub zarządzenie zastępcze), nie może również wziąć udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym w charakterze uczestnika na prawach strony. Oznacza to, że w sprawach zainicjowanych skargą wniesioną na tego rodzaju rozstrzygnięcie nadzorcze, przepis art. 33 § 2 p.p.s.a. nie ma zastosowania. Krąg stron postępowania sądowoadministracyjnego w tych sprawach określają wyłącznie przepisy ustawy o samorządzie gminnym. Stanowisko takie jest utrwalone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lutego 2018 r., II OZ 200/18, z 29 września 2010 r., II OZ 899/10, z 29 listopada 2013 r., II OZ 1067/13, z 29 stycznia 2014 r., II OZ 64/14, z 26 maja 2015 r., II OZ 473/15, z 27 sierpnia 2015 r., II OZ 757/15, z 16 września 2015 r., II OZ 855/15, z 12 lutego 2016 r., II OZ 1307/15, z 2 marca 2016 r., I OZ 129/16, z 6 kwietnia 2017 r., II OZ 352/17, z 31 maja 2016 r., II OZ 563/16, z 14 czerwca 2016 r., II OZ 598/16 oraz z 7 września 2017 r., II OZ 864/17).

W niniejszej sprawie przedmiotem skargi do Sądu I instancji było rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność uchwały Rady Miasta Opole. Skarżącej przysługiwało prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego na to rozstrzygnięcie nadzorcze na podstawie przepisu szczególnego, tj. art. 98 ust. 3 u.s.g. Innym podmiotom takie prawo nie przysługiwało i nie mogą one też być uczestnikami postępowania sądowego na prawach strony.

Spółka niezasadnie zatem próbuje wywodzić swoje prawo do udziału w postępowaniu z art. 28 k.p.a., czy też wspomnianego wyżej art. 33 § 2 p.p.s.a.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.