Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia NSA Michał Kowalski (spr.) Sędzia del. WSA Artur Adamiec Protokolant asystent sędziego Marcin Bubiński po rozpoznaniu w dniu 22 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej W. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 10 czerwca 2020 r. sygn. akt I SA/Sz 959/19 w sprawie ze skargi W. M. na decyzję Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Szczecinie z dnia 13 września 2019 r. nr 9016.2019.006528.65100 w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 10 czerwca 2020 r., sygn. akt I SA/Sz 959/19 na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie: Dz. U. 2023 r., poz. 1634 – dalej jako p.p.s.a.) oddalił skargę W. M. na decyzję Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 13 września 2019 r. nr 9016.2019.006528.65100 w przedmiocie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej na rok 2015.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W dniu 16 marca 2017 r. Kierownik Biura Powiatu Goleniowskiego ARiMR decyzją, odmówił przyznania Producentowi płatności RSK na rok 2015 w zakresie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej na rok 2015 oraz kwoty przeznaczonej na refundację kosztów transakcyjnych poniesionych z tytułu sporządzenia dokumentacji przyrodniczej z uwagi na stwierdzone stworzenie sztucznych warunków do uzyskania wsparcia, z czym regulacja art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 wiąże zakaz przyznawania jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego.

Nie zgadzając się z powyższą decyzją, producent wniósł odwołanie uzupełnione pismem z dnia 25 lipca 2017 r., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i przyznania płatności za rok 2015 zgodnie z treścią wniosku. Dyrektor Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z dnia 13 września 2019 r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalając zaskarżonym wyrokiem skargę stwierdził, że istota sporu pomiędzy stronami niniejszego postępowania sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy organ zasadnie uznał, że skarżący wraz ze wskazanymi przez organ podmiotami, sztucznie stworzył warunki wymagane do uzyskania korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, w sprzeczności z jego celami.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji pozwala przyjąć, że skarżący wraz z powiązanymi z nim podmiotami, sztucznie stworzył warunki wymagane do uzyskania korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, w sprzeczności z jego celami, co też skutkowało koniecznością odmowy przyznania wnioskowanych płatności na podstawie art. 60 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. U. UE L. 2013.347.549) – zwanego dalej "rozporządzeniem nr 1306/2013".

Sąd pierwszej instancji wskazał, że stosownie do treści § 3 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz.U. z 2015 r. poz. 415 z późn. zm.; dalej jako: "Rozporządzenie MRiRW"), rolnik nie może realizować zobowiązania rolno-środowiskowo-klimatycznego, jeżeli realizuje jednocześnie zobowiązanie, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 277 z 21.10.2005, str. 1, z późn. zm.), zwane dalej "zobowiązaniem rolnośrodowiskowym".

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, organ prawidłowo ustalił relacje pomiędzy skarżącym, a W. M., A. M. i A. F. Właściwie oznaczył więzy rodzinne w przypadku skarżącego, W. M. i A. M.. W ocenie Sądu pierwszej instancji prawidłowo ustalono istnienie przesłanki subiektywnej zastosowania art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013. Działaniom polegającym na przejściowym wytransferowaniu całości działek skarżącego, objętych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym PROW 2007-2013, słusznie przypisano cel, jakim było uzyskanie korzyści sprzecznych z celem wsparcia.

W skardze kasacyjnej zaskarżano powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 i 695; dalej jako: "k.p.a.") w zw. z art. 27 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz.U. z 2020 r. poz. 217, 300 i 695; dalej jako: "u.p.r.o.w.") przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku nieprawidłowego dokonania kontroli legalności działania organów administracji publicznej oddalił skargę, mimo że w postępowaniu administracyjnym doszło do naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy polegającego na tym, że organy administracji nie dokonały kompletnych i niebudzących wątpliwości ustaleń do wykazania stworzenia przez skarżącego sztucznych warunków w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia, co doprowadziło do niewłaściwego zastosowania przez organy art. 60 Rozporządzenia 1306/2013, na podstawie którego odmówiono przyznania skarżącemu pomocy; powyższe uchybienie miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie Sądu, ponieważ gdyby Sąd prawidłowo skontrolował działalność organów administracji i dostrzegł naruszenie przez nie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to zamiast oddalić skargę powinien ją uwzględnić.

2. naruszenie przez Sąd prawa materialnego tj.:

a. przez jego błędną wykładnię, co przejawiało się w błędnym uznaniu przez Sąd, że organy prawidłowo zinterpretowały art. 60 Rozporządzenia 1306/2013 w zw. z § 3 ust. 3 Rozporządzenia MRiRW i przyjęły, że przez cele prawodawstwa rolnego, o których mowa w art. 60 Rozporządzenia 1306/2013 należy rozumieć zakaz jednoczesnego łączenia programów wprowadzony w § 3 ust. 3 Rozporządzenia MRiRW, podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów powinna prowadzić do wniosku, że przepis § 3 ust. 3 Rozporządzenia MRiRW określa wyłącznie wymogi formalne do uzyskania pomocy a nie cele systemu wsparcia, o których mowa w art. 60 Rozporządzenia 1306/2013;

b. art. 60 Rozporządzenia 1306/2013 w zw. z art. 27 ust. 2 u.p.r.o.w., przez ich błędną wykładnię, polegającą na stwierdzeniu, że beneficjent powinien wykazać nie tylko przesłanki pozytywne do uzyskania pomocy, ale również brak wystąpienia przesłanek negatywnych skutkujących odmową udzielenia tej pomocy, podczas gdy prawidłowa wykładnia powyższych przepisów powinna prowadzić do wniosku, że ciężar wykazania, że przesłanki negatywne przyznania pomocy nie wystąpiły, spoczywa na organie a nie na beneficjencie;

c. przez jego niewłaściwe zastosowanie, co przejawiało się w błędnym uznaniu przez Sąd, że organy prawidłowo zastosowały art. 60 Rozporządzenia 1306/2013, na podstawie którego odmówiono przyznania skarżącemu płatności rolno- środowiskowo-klimatycznej na rok 2015, podczas gdy zgromadzony materiał dowodowy nie jest wystarczający do zastosowania powyższego przepisu na gruncie niniejszej sprawy;

Strona przeciwna nie skorzystała z prawa do wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy.

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 40).

Przystępując do rozważań na tle zarzutów kasacyjnych oraz ich uzasadnienia należy wskazać, że sprowadzają się one w gruncie rzeczy do kwestionowania przyjętego w zaskarżonym wyroku stanowiska, zgodnie z którym, skarżący wraz innymi osobami stworzył w istocie sztuczne warunki wymagane do uzyskania korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego w sprzeczności z jego celami.

Odnosząc się do tej kwestii należy wskazać, że prowadząc postępowanie w tego typu sprawach konieczne jest rozważenie, czy w przypadku danego beneficjenta nie wystąpiły okoliczności dotyczące wykreowania tzw. sztucznych warunków pozwalających na uzyskanie płatności w kwotach wyższych niż te, które by stronie przysługiwały, gdyby do stworzenia takich warunków nie doszło, czy też, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, prowadzących do obejścia zakazu realizacji jednocześnie programu rolnośrodowiskowego z programem rolno-środowiskowo-klimatycznym.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wskazuje, że skarżący wraz z powiązanymi z nim podmiotami, stworzył warunki wymagane do uzyskania korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, w sprzeczności z jego celami, co też skutkowało koniecznością odmowy przyznania wnioskowanych płatności na podstawie art. 60 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1306/2013.

Podkreślić należy, że skarżący w okresie od 2012 do 2014 r. był wnioskodawcą w zakresie programu rolnośrodowiskowego PROW 2007-2013. Zobowiązanie z tego tytułu obejmowało 52 działki rolne o całkowitym areale 169,23 ha. W dniu 10 kwietnia 2015 r. Skarżący zawarł umowę przekazania stanowiącą, że przekazujący przekazuje przejmującemu w osobie W. M. (bratanka) "działania z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na lata 2012-2017 wraz ze zobowiązaniami" na wskazanych działkach ewidencyjnych, zaś "przejmujący" zobowiązuje się do kontynuowania realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na lata 2012-2017 wraz ze zobowiązaniami. Tym samym, skarżący wyzbył się posiadania całości gruntów objętych wspomnianym zobowiązaniem na rzecz W. M., zaprzestając tym samym realizacji programu rolnośrodowiskowego. W tym samym roku, skarżący wystąpił o przyznanie pierwszej płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej PROW 2014-2020, deklarując do wsparcia (także w zakresie innych form pomocy, m.in. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego) wyłącznie grunty nieobecne w jego gospodarstwie w roku 2014. Następnie w dniu 25 maja 2016 r. skarżący przejął jednak od A. F. działkę ewidencyjną nr 23/2, objętą programem rolnośrodowiskowym PROW 2007-2013, zaś w dniu 29 maja 2016 r. skarżący zwrotnie przejmuje od W. M. część gruntów objętych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym uprzednio przekazanych temu ostatniemu.

W tym świetle, trafnie przyjęto, że pełnomocnikiem zarówno skarżącego, jak i W. M. i A. F. jest ta sama osoba - A. M. będący bratem skarżącego. Analiza danych w zakresie posiadania działek, które zostały przez niego zgłoszone do wszystkich form płatności w roku 2015 wskazywała, że w roku 2014 stanowiły one w zdecydowanej większości przedmiot posiadania innych osób (A. M. osobiście oraz osób, u których jest on pełnomocnikiem).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego słusznie stwierdzono, że skarżący przez przejściowe wytransferowanie całości działek objętych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym PROW 2007-20013 stworzył sztuczne warunki, aby ominąć zakaz łączenia tego programu z programem rolno-środowiskowo-klimatycznym. Stosownie do treści § 3 ust. 3 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej, rolnik nie może realizować zobowiązania rolno-środowiskowo-klimatycznego, jeżeli realizuje jednocześnie zobowiązanie o którym mowa w art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz.Urz. UE L 277 z 21.10.2005, str. 1, z późn. zm.) - zobowiązanie rolnośrodowiskowe.

Za trafne uznać należy stanowisko zaakceptowane w zaskarżonym wyroku, zgodnie z którym, skoro Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi przewidział w rozporządzeniu zakaz podejmowania zobowiązań rolno-środowiskowo-klimatycznych PROW 2014-2020 przez rolników realizujących zobowiązania rolnośrodowiskowe PROW 2007-2013, to zachodzi podstawa do przyjęcia, że podejmowanie działań zmierzających do obejścia tego zakazu stanowi formę sztucznego stworzenia warunków do uzyskania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej PROW 2014-2020. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej przewidziane w § 3 ust. 3 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej wykluczenie nie ma jedynie formalnego charakteru i powinno zostać ocenione w okolicznościach rozpatrywanej sprawy w kategoriach stworzenia sztucznych warunków w rozumieniu stosownych unormowań europejskich.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpatrywanej sprawie trafnie uznano, że w roku 2015 powiązani ze sobą producenci rolni dokonali w istocie wymiany gruntów w taki sposób, aby na skarżącym nie ciążyło zobowiązanie rolnośrodowiskowe w dacie składania przez niego wniosku o przyznanie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej. Wyrażona w tym zakresie ocena materiału dowodowego jest prawidłowa i logiczna oraz nie przekracza granic swobodnej oceny dowodów. Odmienne, subiektywne twierdzenia skarżącego co do oceny poszczególnych okoliczności faktycznych, pozostają w oczywistej sprzeczności z ustaleniami i wnioskami, jakie nasuwa analiza zgromadzonych dowodów.

Prawidłowo ustalono również istnienie przesłanki subiektywnej zastosowania art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013. Działaniom polegającym na przejściowym wytransferowaniu całości działek skarżącego, objętych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym PROW 2007-2013, słusznie przypisano cel, jakim było uzyskanie korzyści sprzecznych z celem wsparcia. Transfery gruntów rolnych w obrębie grupy zarządzanej przez wspólnego pełnomocnika służyły bowiem w gruncie rzeczy obejściu mechanizmów służących realizacji celu wsparcia, a wyrażających się w zakazie jednoczesnej realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego i zobowiązania rolno-środowiskowo-klimatycznego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżący nie podważył skutecznie ustaleń organu i ich oceny, co zostało właściwie ocenione w zaskarżonym wyroku, a całokształt okoliczności występujących w niniejszej sprawie uzasadnia przyjęcie, że transfer gruntów rolnych miał na celu uzyskanie nowych dopłat.

W tym świetle za chybione uznano podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., art. 60 Rozporządzenia 1306/2013, § 3 ust. 3 Rozporządzenia MRiRW oraz art. 27 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 u.p.r.o.w.

Stąd na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.