Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) sędzia del. WSA Jan Szuma Protokolant sekretarz sądowy Aleksandra Zbraniborska po rozpoznaniu w dniu 22 sierpnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej C. [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 maja 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 156/20 w sprawie ze skargi C. [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 listopada 2019 r. nr 1979/19 w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia dokumentów oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 maja 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 156/20, oddalił skargę C. [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. (Spółka) na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 listopada 2019 r., nr 1979/19, w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia dokumentów.

Powyższym postanowieniem Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB), na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., zwana dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm., zwana dalej: "Pr.bud."), po rozpatrzeniu zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy (PINB) z dnia 20 sierpnia 2019 r., nr R/126/2019, nakładające na Spółkę obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia kiedy postanowienie stanie się ostateczne, następujących dokumentów: zaświadczenia o zgodności budowy z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego albo decyzją o warunkach zabudowy w przypadku braku planu wolnostojącego nośnika reklamowego (wys. ok. 9,2 m) tj. dwóch podświetlanych tablic reklamowych (6 x 3 m każda), zamocowanych na słupie utwierdzonym w bloku fundamentowym ustawionym na gruncie na działce nr ew. [...], obręb: [...] przy [...] w W.; czterech egzemplarzy projektu budowlanego z opinią techniczną w zakresie zgodności wykonania robót z przepisami techniczno-budowlanymi i uzgodnieniami; oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; - uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej terminu wykonania ww. obowiązku i na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 Pr.bud. wyznaczył termin 3 miesięcy od daty otrzymania postanowienia, w pozostałej zaś części utrzymał postanowienie organu powiatowego w mocy.

Skargę kasacyjną od ww. wyroku złożyła Spółka, wnosząc o "uchylenie zaskarżonego wyroku w całości" oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu skarżąca kasacyjnie, na podstawie "art. 174 pkt. 1 i 2 p.p.s.a.", zarzuciła naruszenie przepisów "prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy", tj. art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 48 ust. 2 i 3 Pr.bud., poprzez błędne przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że termin wyznaczony przez organ administracji był wystarczający do przedłożenia stosownych dokumentów, co w konsekwencji doprowadziło do uznania zarzutu skarżącej za chybiony.

W uzasadnieniu środka zaskarżenia Spółka podniosła, że stosownie do tez formułowanych w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że "przy wyznaczaniu terminu wykonania obowiązku przedstawienia dokumentów określonych w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego organ winien kierować się zakresem nakładanych obowiązków, nie może pomijać interesów stron postępowania, ale jednocześnie zobowiązany jest brać pod uwagę przebieg dotychczasowego postępowania". Zauważyła, że w skardze wskazała, że czas oczekiwania na opinię geodety, której przedłożenia zażądał organ, wraz z naniesieniem położenia na mapę zasadniczą, wynosił już wówczas minimum 5 miesięcy, z uwagi na znaczne obłożenie pracą biegłych geodetów, a termin ten jeszcze uległ przedłużeniu z uwagi na epidemię koronawirusa i przerwę w pracy geodetów wywołaną lockdownem. Z powyższych względów stanowisko Sądu należy uznać za błędne, gdyż powyższe prowadzi do wniosku, iż ustalony termin 3 miesięcy był niewystarczający dla uzyskania niezbędnych dokumentów przez skarżącą, a niepodjęcie przez inwestora prób wykonania obowiązku nie wynika z chęci przedłużenia postępowania, lecz z niezależnej od strony niemożność wykonania zobowiązania. Spółka podkreśliła także, że organ odwoławczy w żaden sposób nie odniósł się do tego, że uwzględnił żądanie strony jedynie w części, czyli wyłącznie co do 3 miesięcy, a nie 6 miesięcy. W uzasadnieniu organu administracji brakowało wskazania przyczyn, dla których organ uznał termin 3 miesięcy za wystarczający, co stanowi rażące naruszenie przepisu art. 107 § 3 k.p.a. Wymienione okoliczności prowadzą do wniosku, że nie sposób uznać postanowienia za odpowiadające prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., zwana dalej "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przede wszystkim, należy zauważyć, że jedyny zarzut skargi kasacyjnej nie został prawidłowo sformułowany. Otóż art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zawiera kilka mniejszych jednostek redakcyjnych określających różne przesłanki uzasadniające uwzględnienie skargi złożonej do sądu. Pomimo niewłaściwej konstrukcji przedstawionego zarzutu kasacyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrzył go merytorycznie, mając na uwadze aby konstytucyjne prawo do sądu przysługujące skarżącemu nie zostało ograniczone. Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że intencją autora skargi kasacyjnej było przedstawienie zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 48 ust. 2 i 3 Pr.bud. przez niewłaściwe wyznaczenie terminu do przedłożenia dokumentów przewidzianych w ust. 2 powołanego artykułu. Zarzutu tego nie można jednak uwzględnić. Organ I instancji wydając postanowienie na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Pr.bud. w dniu 20 sierpnia 2019 r. wyznaczył termin 30 dni na złożenie dokumentów niezbędnych do ewentualnej legalizacji wzniesionego obiektu budowlanego. W zażaleniu na to postanowienie, złożonym także w sierpniu 2019 r., strona skarżąca zawnioskowała o przedłużenie tego terminu do trzech miesięcy. Następnie w piśmie z dnia 15 października 2019 r. wraz z uzupełnieniem braków formalnych zażalenia, zawnioskowała o przedłużenie terminu do 6 miesięcy, nie przedstawiając żadnych argumentów. W postanowieniu z dnia 4 listopada 2019 r., które zostało doręczone pełnomocnikowi skarżącej strony w dniu 18 listopada 2019 r., organ II instancji wydał orzeczenie reformatoryjne, w którym określił termin złożenia dokumentów na trzy miesiące od daty otrzymania postanowienia. W rzeczywistości strona od dnia złożenia zażalenia dysponowała prawie 6 miesięcznym terminem do złożenia dokumentów. Na żadnym etapie postępowania przed organami administracyjnymi nie wykazała, że podjęła jakiekolwiek czynności zmierzające do wykonania postanowienia, na co trafnie zwrócił uwagę Sąd I instancji. Dopiero w skardze do Sądu podniosła, że czas oczekiwania na opinię geodety wynosi ok. 5 miesięcy, a zatem wyznaczony termin 3 miesięcy nie jest wystarczający, a organ odwoławczy nie wyjaśnił dlaczego nie uwzględnił wniosku o przedłużenie terminu do 6 miesięcy. Zauważyć trzeba, że ustawodawca nie zdecydował się na wprowadzenie sztywnego, ustawowego terminu, do upływu którego inwestor byłby obowiązany uzupełnić brakującą dokumentację. Ustalenie tego terminu pozostawiono uznaniu organu, który powinien określać go w sposób odpowiadający realiom rozpoznawanej sprawy. Oczywiste przy tym pozostaje, że termin ten musi być wystarczająco długi, by umożliwić stronie skuteczne zrealizowanie nałożonych na nią obowiązków. Termin, o którym mowa w art. 48 ust. 3 Pr.bud. jest więc terminem procesowym, instrukcyjnym, a nie terminem prawa materialnego i może być przedłużany stosownie do uznania organu z jego woli bądź też może zostać wydłużony na żądanie stron jeżeli zachodzą ku temu szczególne okoliczności (zob. wyroki NSA: z dnia 6 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1893/14, LEX nr 2081343; z dnia 11 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2290/15, LEX nr 2333734). W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy, poza gołosłownym żądaniem strony, nie dysponował żadnymi danymi, które uzasadniałby wydłużenie terminu o dalsze trzy miesiące niż określone w postanowieniu. Zauważyć należy także, że dysponując potwierdzonymi danymi o braku możliwości wykonania nałożonych obowiązków w terminie 3 miesięcy, strona skarżąca miała możliwość przed upływem wyznaczonego terminu wystąpić o dalsze jego przedłużenie. W przedstawionych okolicznościach sprawy nie można zatem uznać, że w sprawie doszło do naruszenia art. 48 ust. 3 Pr.bud., jak również naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., co podniesiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Nieuprawniony jest także zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Wymieniony przepis można naruszyć wtedy, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy uchybienia popełnione na etapie postępowania administracyjnego, bądź powołała w postępowaniu sądowym dowody, które zostały przez sąd pominięte, względnie, gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, iż bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie wystąpiła. Skarżąca kasacyjnie nie zgłaszała żadnych wniosków dowodowych w postępowaniu przed Sądem I instancji i nie wskazywała też na jakieś szczególne i oczywiste uchybienia w postępowaniu przed organami. Sąd I instancji kontrolując zaskarżone postanowienie trafnie zaakceptował stanowisko organów, że w okolicznościach faktycznych sprawy, kiedy strona występuje bez żadnego uzasadnienia o przedłużenie terminu wykonania określonych obowiązków, a z akt wynika, że okres od wydania postanowienia pierwszoinstancyjnego do upływu terminu wskazanego w postanowieniu organu odwoławczego wynosił prawie 6 miesięcy, brak było podstaw do uwzględnienia zarzutu, że wyznaczony termin był niewystarczający do wykonania nałożonych obowiązków.

Uwzględniając powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.