Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant referent stażysta Katarzyna Grycuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2018 r. sprawy ze skargi E.J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej E.J. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Pismem z [...] września 2017r. E.J. zwróciła się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: SKO) o stwierdzenie nieważności - w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. - decyzji Burmistrza z [...] grudnia 2007 r. nr [...], ustalającej dla E S.A., warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zakładu drogowego wraz z otoczarnią na działkach nr ewid. [...].

W uzasadnieniu wniosku E.J. wskazała, że swój interes prawny do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza wywodzi z art. 140 i art. 144 Kodeksu cywilnego. Wyjaśniła, że jest właścicielką nieruchomości nr ewid. [...], na której wybudowany jest budynek mieszkalny. Wnioskodawczyni zaznaczyła, że jej nieruchomość znajduje się w zasięgu oddziaływania inwestycji oraz na terenie prawidłowo wyznaczonego obszaru objętego szczegółową analizą architektorniczno-urbanistyczną. Wskazała, że eksploatacja obiektów przemysłowych objętych wydaną decyzją o warunkach zabudowy powoduje przenikanie substancji gazowych i odorowych na jej działkę.

Do wniosku E.J. dołączyła "Analizę rozprzestrzeniania się zanieczyszczeń gazowych i odorowych z wytwórni mas bitumicznych zlokalizowanej w [...] na nieruchomość nr ewid. [...]", autorstwa specjalisty ds. środowiska inż. S.J..

SKO decyzją z [...] października 2017 r. nr [...] – na podstawie art. 61a K.p.a. – odmówiło wszczęcia postępowania. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że zgodnie z treścią art. 61a § 1 K.p.a, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Organ wskazał, że przepis ten wskazuje na dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Pierwszej nadaje wymiar podmiotowy (wniesienie podania przez osobę niebędącą stroną), a drugiej przedmiotowy (zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania). Zdaniem SKO w rozpoznawanej sprawie inną uzasadnioną przyczynę uniemożliwiającą wszczęcie postępowania stanowi to, iż wniosek skierowany do organu administracji publicznej dotyczy sprawy już wcześniej rozstrzygniętej zarówno przez SKO (postanowieniem z [...] stycznia 2012r. znak: [...], jak i przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. wyrokiem z 27 czerwca 2012 r. sygn. akt II SA/Go 233/12). SKO zaznaczyło, że Sąd oddalił skargę na postanowienie SKO w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza z [...] grudnia 2007 r. ustalającej dla E S.A. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zakładu drogowego wraz z otoczarnią na działkach nr ewid. [...] (z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji zwróciło się Stowarzyszenie [...], reprezentowane przez E.J.). Skoro Sąd rozstrzygnął, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności ww. decyzji, należało przyjąć, że nie może się kolejny raz toczyć postępowanie w trybie nieważnościowym odnośnie decyzji z 2007 r.

Ponadto SKO wskazało, że w swoim wniosku E.J. nie uprawdopodobniła, w czym upatruje swojego interesu prawnego i na czym opiera swoje żądanie. W ocenie SKO E.J. z istniejącym problemem związanym z przenikaniem na jej nieruchomość substancji gazowych i odorowych, powinna zgłosić się do odpowiednich służb (ochrona środowiska, sanepid itd.), które w ramach swoich uprawnień i właściwości powinny prowadzić postępowanie. SKO stwierdziło zatem, że E.J. nie była stroną w rozumieniu art. 28 K.p.a. w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, a zatem nie jest również stroną i nie ma uprawnień do żądania stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi E.J. złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie:

1. art. 61a § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. – poprzez uznanie, że postępowanie nie może być wszczęte ze względu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy inną decyzją ostateczną skierowaną do innego podmiotu,

2. art. 61a § 1 w zw. z art. 156 § 2, art. 104, art. 127 K.p.a. w zw. z art. 6 K.p.a. oraz art. 2, 7 i 78 Konstytucji RP – poprzez uzależnienie posiadania przymiotu strony przez skarżącą i tym samym wszczęcia nadzwyczajnego postępowania od wyniku postępowania, rozpatrzenie sprawy co do istoty, bez wszczęcia postępowania,

3. art. 61a § 1 w zw. z art. 28 K.p.a. i art. 140 i art. 144 K.c. – poprzez nieuzasadnione i przedwczesne zastosowanie, w przypadku gdy skarżąca powołuje się na swój indywidualny, prywatny interes prawny do posiadania legitymacji strony w postępowaniu nieważnościowym i jej nieruchomość znajduje się w zasięgu oddziaływania inwestycji,

4. art. 28 K.p.a. w zw. z art. 140 i art. 144 K.c. w powiązaniu z art. 7, 8, 11, 77, 80, 107 § 3 oraz art. 61 i art. 157 § 1 K.p.a. – poprzez niedokonanie żadnych własnych ustaleń faktycznych i prawnych w kwestii oceny legitymacji skarżącej do skutecznego żądania wszczęcia postępowania,

5. art. 170 P.p.s.a. w zw. z art. 28 i 157 § 1 K.p.a. – poprzez niezastosowanie się do wytycznych prawomocnych orzeczeń dotyczących sposobu ustalenia stron postępowania nieważnościowego.

Stawiając powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zobowiązanie SKO do wydania decyzji o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy, w określonym terminie a także zwrot kosztów według norm przepisanych.

Odpowiadając na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumenty podniesione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Prokurator Okręgowy, zgłaszając swój udział w postępowaniu (pismo z [...] lutego 2018 r.), wniósł o uwzględnienie skargi w całości i uchylenie zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się uzasadniona.

Zgodnie z art. 61a § 1 K.p.a., gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W przepisie tym – jak zasadnie wskazało SKO – zawarto dwie odrębne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Tymi przesłankami są: wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną oraz istnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania.

Odmowa wszczęcia postępowania na podstawie pierwszej z ww. przesłanek jest możliwa wówczas, gdy wnioskodawca nie posiada zdolności prawnej lub nie ma interesu prawnego w sprawie (nie jest stroną w rozumieniu art. 28 K.p.a.). Należy jednak wskazać – na co zwraca się uwagę w orzecznictwie oraz doktrynie – że aby można było wydać rozstrzygnięcie odmawiające wszczęcia postepowania, ustalenie tej kwestii musi być oczywiste i nie może wymagać złożonego procesu wykładni. W rozpoznawanej sprawie z sytuacją oczywistości braku legitymacji strony postępowania mielibyśmy do czynienia gdyby działka skarżącej nr ewid. [...] znajdowała się w znacznej odległości od działek objętych ustaleniami warunków zabudowy – np. położona byłaby na terenie innej gminy. Z taką jednak sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie, bowiem jak wynika z przedłożonej przez skarżącą "Analizy rozprzestrzeniania się zanieczyszczeń gazowych i odorowych z wytwórni mas bitumicznych zlokalizowanej w [...] na nieruchomość nr ewid. [...]", działka skarżącej znajduje się w odległości ok. 533 m od głównego emitora E1. Tymczasem SKO na pierwszym etapie postępowania, dokonało merytorycznej oceny wniosku, dokonując ocen m.in. dotyczących tego czy brak zapewnienia stronie możliwości udziału w toczącym się postępowaniu jest podstawą stwierdzenia nieważności decyzji. Badanie kwestii merytorycznych w pierwszym etapie postępowania jest niedopuszczalne. O tym, czy zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji, określone w art. 156 § 1 K.p.a., organ może zadecydować dopiero po uprzednim wszczęciu i przeprowadzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Zwrócić należy uwagę na fakt, iż zgodnie z art. 28 K.p.a. legitymację do żądania wszczęcia postępowania na wniosek ma podmiot, który twierdzi, że decyzja wadliwa dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku. Z kolei stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest zarówno strona postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, jak i każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 stycznia 1994 r., sygn. akt II SA 2164/92, ONSA 1995, nr 1, poz. 32).

Odmowa wszczęcia postępowania na podstawie drugiej z ww. przesłanek jest możliwa natomiast wówczas, gdy ta sama strona żąda stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, podnosząc w żądaniu te same przyczyny wadliwości decyzji, które objęte były zakresem rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego. W sprawie zakończonej przez SKO postanowieniem z [...] stycznia 2012 r. nr [...] odmawiającym wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza z [...] grudnia 2007 r. nr [...], które to orzeczenie stało się ostateczne i prawomocne, bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. wyrokiem z 27 czerwca 2012 r. sygn. akt II SA/Go 233/12 oddalił skargę, wnioskodawcą stwierdzenia nieważności decyzji nie była skarżąca lecz Stowarzyszenie [...]. Wbrew zatem stanowisku SKO, nie zachodzi tożsamość tamtej sprawy, przede wszystkim brak jest koniecznej tożsamości podmiotowej.

Na zakończenie wskazać należy, że odmowa wszczęcia postępowania następuje w formie postanowienia a nie decyzji, jak miało to miejsce w kontrolowanej sprawie. Powyższe nie miało jednak znaczenia dla wyniku sprawy, orzeczenie SKO podlegało bowiem uchyleniu niezależnie od formy, w jakiej zostało podjęte, z uwagi na jego merytoryczną wadliwość.

W tym stanie rzeczy zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu przez Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: P.p.s.a.). Orzeczenie w przedmiocie kosztów znajduje swoje uzasadnienie w treści art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a.

Odnosząc się do wniosku skarżącej – zobowiązania SKO na podstawie art. 145a P.p.s.a do wydania "decyzji" o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy, w określonym terminie – Sąd wskazuje, że w sprawie nie może mieć zastosowania art. 145a. § 1 P.p.s.a., który pozwala sądowi administracyjnemu na zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie decyzji i wskazanie sposobu załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcia, tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub stwierdzenia nieważności decyzji. Tym samym przepis ten wyklucza taką możliwość, przy stwierdzeniu naruszenia przepisów postępowania w zakresie mogącym mieć wpływ dla rozstrzygnięcia.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Kolegium uwzględni art. 153 P.p.s.a. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań.