Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras, Sędziowie WSA Łukasz Krzycki (spr.), Janusz Walawski, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi S. z siedzibą w W. na bezczynność Ministra Sprawiedliwości w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z [...] października 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę.

Skarżący, zwany dalej "Wnioskodawcą", zarzucił bezczynność Ministrowi Sprawiedliwości przy rozpatrywaniu jego żądania o udostępnienie informacji publicznej, zawartego we wniosku z [...]

W skardze wniesiono o:

- zobowiązanie organu do udostępnienia wnioskowanej informacji dotyczącej "kodu źródłowego programu Systemu Losowego Przydziału Spraw, za sprawą którego od 1 stycznia 2017 r. sędziowie byli przydzielani do spraw, a o którym mowa: https://ms.gov.pl/pl/informacje/news,9881,losowy-przydzial-sedziom-gwarancja.html."

- stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa,

- zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym ewentualnych kosztów zastępstwa procesowego.

Uzasadniając skargę wskazano:

- wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczył kodu źródłowego Systemu oraz skanu umowy podpisanej z Software Interactive w związku z zamówieniem opisanego programu,

- w odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej organ pismem z 13 listopada 2017 r. wskazał, że wnioskowany kod źródłowy nie jest informacją publiczną, a wnioskowana umowa nie została zawarta,

- orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, które opiera się na interpretacji art. 10 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. ( Dz. U. 1993 nr 61 poz. 284, zwana dalej "Konwencją Rzymską"), który stanowi:

1. Każdy ma prawo do wolności wyrażania opinii. Prawo to obejmuje wolność posiadania poglądów oraz otrzymywania i przekazywania informacji i idei bez ingerencji władz publicznych i bez względu na granice państwowe. Niniejszy przepis nie wyklucza prawa Państw do poddania procedurze zezwoleń przedsiębiorstw radiowych, telewizyjnych lub kinematograficznych,

- wnioskowane informacje mają związek z funkcjonowaniem sądów, a zatem podlegają pod prawo do informacji,

- powołano rozstrzygnięcie Sądu Okręgowego w Warszawie (sygnatura akt – V Ca 454/07), w którym oceniano czy protokół komunikacyjny (wykorzystywany w programie komputerowym "Płatnik – przekaz elektroniczny") jest informacją publiczną; Sąd stwierdził, że definicja informacji publicznej zawarta w art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2018 r., poz. 1330, zwanej dalej "ustawą o informacji"), jest bardzo szeroka i wprowadza do porządku prawnego generalne domniemanie, że wszystko co dotyczy szeroko rozumianej relacji między obywatelem a organami reprezentującymi państwo jest informacją publiczną,

- na gruncie poprawnej wykładni art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (zwana dalej "Konstytucją RP") żądana informacja publiczna musi być udostępniona; zarzucono naruszenie art. 10 Konwencji w zakresie jakim stanowi o wolności pozyskiwania informacji i jej rozpowszechniania, przez co stanowi gwarancję realizacji prawa do informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazano:

- System Losowego Przydziału Spraw jest aplikacją sieciową, czyli narzędziem informatycznym, dostępnym z komputerów zalogowanych do wewnętrznych sieci informatycznych w sądach powszechnych, jej zadaniem jest losowy przydział spraw do referatów poszczególnych sędziów w sądach powszechnych; System został wprowadzony na podstawie § 43 ust. 1 Regulaminu urzędowania sądów powszechnych,

- po analizie wniosku organ stwierdził, że żądanie Skarżącego wykracza poza zakres przedmiotowy ustawy o informacji; wnioskowana informacja nie mieści się w granicach art. 6 ust. 1, a brak jest podstaw by uznać, że należy ona do innych informacji o sprawach publicznych,

- kod źródłowy jest pojęciem z zakresu informatyki i programowania, a dostęp do niego daje programiście możliwość poznania dokładnej budowy wszystkich elementów systemu informatycznego i ich powielania lub modyfikacji; twórcy kodów źródłowych dokładają starań by zachować ich poufność ze względu na bezpieczeństwo i integralność programów komputerowych; zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie poglądem kod źródłowy nie stanowi informacji publicznej (por. wyrok NSA o sygn. akt: I OSK 2014/13 dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej "CBOSA"); Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że kod źródłowy stanowi jedynie narzędzie wykorzystywane w programach komputerowych i nie zawiera jakiegokolwiek komunikatu o sprawach publicznych,

- pismem z 13 listopada 2017 r. - w ustawowym terminie – organ udzielił odpowiedzi, w której poinformował Wnioskodawcę, że ustawa o informacji nie ma zastosowania do kodu źródłowego,

- organ uznał za bezzasadny zarzut naruszenia przez organ art. 10 Konwencji oraz art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji, gdyż Wnioskodawca nie wskazał na czym miało polegać naruszenie tych przepisów oraz dlaczego żądana informacja posiada walor informacji publicznej; zdaniem organu niewystarczające jest określenie, że żądana informacja "ma związek" z funkcjonowaniem sądów,

- podkreślono, że w skardze nie wskazano miejsca publikacji orzeczenia Sądu Okręgowego w Warszawie, na które powołuje się Skarżący,

- opis działania Systemu Losowego Przydziału Spraw sporządzony jest przystępnym językiem i jest dostępny dla każdego zainteresowanego bez ograniczeń; znajduje się w domenie publicznej w uzasadnieniu do Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 grudnia 2017 r. zmieniającego rozporządzenie – Regulamin urzędowania sądów powszechnych – dokument został opublikowany w serwisie Rządowego Centrum Legislacji pod adresem:http://legislacja.rcl.gov.pl/projekt/12306010/katalog/12476578

Sąd rozpoznał skargę w trybie uproszczonym, wobec treści art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302).

Sąd zważył, co następuje:

Bezczynność organu administracji publicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ma miejsce, gdy w prawnie ustalonym terminie nie podejmuje on czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie kończy go wydaniem w terminie stosownego aktu, lub nie podjął wymaganej czynności. Dla skuteczności skargi nie ma znaczenia, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy zostało to spowodowane zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu (patrz: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str. 86).

Udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki nie później jednak niż w terminie 14 dni. W terminie tym, obowiązany do udzielenia informacji, powiadamia wnioskodawcę o ewentualnym braku możliwości jej przekazania w danym czasie oraz wskazuje, kiedy zostanie ona udostępniona - nie później jednak niż po dwu miesiącach od wpływu wniosku (art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o informacji).

Odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje natomiast w drodze decyzji (art. 16 ustęp 1 ustawy o informacji). W judykaturze ukształtował się pogląd, że gdy żądanie udostępnienia informacji nie dotyczy w istocie objętej pojęciem publiczna, bądź organ nie dysponuje w ogóle żądaną informacją, powiadamia się o tym wnioskodawcę pismem (tak: wyrok NSA z 11 grudnia 2002 r., o sygn. II SA 2867/02, publ. Wokanda 2003/6/33). Spory w danym zakresie rozstrzyga zaś sąd administracyjny, w razie wniesienia skargi na bezczynność podmiotu, od którego żądano informacji.

W rozpatrywany przypadku poza sporem jest stan faktyczny, gdzie Wnioskodawca zwrócił się o udzielenie określonej informacji, ujętej w piśmie z 30 października 2017 r., zaś organ administracji nie zrealizował jego żądania wobec uznania, że nie stanowi to informacji publicznej. Wobec zreferowania stanu faktycznego we wcześniejszej części uzasadnienia, ponowne jego powtarzanie byłoby zbędne.

Spór w sprawie sprowadza się do oceny, czy żądana informacja stanowi publiczną, w myśl ustawy o informacji. Gdyby bowiem tak było informacja musiałaby zostać udostępnione bądź organ obowiązany byłby do wydania decyzji, w myśl art. 16 ust. 1 ustawy o informacji, czego nie uczyniono. W takiej sytuacji organ pozostawałby więc w bezczynności.

Wypada odnotować za organem, że informacje dotyczące zasad funkcjonowania czy organizacji organu – a takimi są informacje dotyczące kodu źródłowego - mają charakter techniczny. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem tego typu wiadomości nie stanowią informacji publicznej (por. wyrok NSA sygn. akt: I OSK 2254/13 – dostępny w CBOSA). Równocześnie Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że niekiedy udostępnianie informacji technicznych może prowadzić do ujawnienia danych mających istotny wpływ na bezpieczeństwo danego narzędzia informatycznego. Udostępnienie informacji dotyczących zasad przydzielania sędziów sądów powszechnych do spraw może pociągnąć za sobą próby zewnętrznych ingerencji w wyniki losowań, co naruszałoby zasadę niezawisłości sędziowskiej i powodowałoby ograniczenie zaufania obywateli do instytucji Sądu.

Kod źródłowy to ciąg instrukcji i deklaracji, zapisany w zrozumiałym dla człowieka języku programowania opisujący operacje, jakie powinien wykonać komputer przy pomocy skończonej liczby ściśle zdefiniowanych rozkazów. Kod źródłowy pozwala wyrazić w czytelnej dla człowieka formie strukturę i działania programu komputerowego. Skoro zatem kod źródłowy jest tylko technicznym elementem przetwarzania danych, a głównym zastosowaniem kodu źródłowego jest wyrażanie programów komputerowych w zrozumiałej postaci należy stwierdzić, że stanowi on jedynie narzędzie wykorzystywane w programach komputerowych, nie zawierając jakiegokolwiek komunikatu o sprawach publicznych. Zestawienie istoty kodu źródłowego z istotą przykładowych informacji o sprawach publicznych wymienionych w art. 6 ustawy o informacji wskazuje na odmienność kodu, uzasadniającą pogląd, że kod źródłowy nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o informacji (tak powołany już wyrok NSA o sygn. akt: I OSK 2014/13).

W ocenie Sądu techniczne informacje o rozwiązaniach przyjętych w oprogramowaniu komputerowym (opisane kodem) dotyczą sposobu funkcjonowania narzędzi technicznych wykorzystywanych przez organy administracji, jak sposób transmisji danych informatycznych, funkcjonowanie central, telefonów, środków łączności itp. Dostęp do informacji publicznej nie jest środkiem kreowania nadzoru społecznego nad prawidłowością działania narzędzi wykorzystywanych przez administrację. Kontrola w danym zakresie może być wykonywana wyłącznie przez wyspecjalizowane struktury organizacyjne wewnątrz administracji czy powołane w tym celu instytucje zewnętrzne jak np. Najwyższa Izba Kontroli.

Dodatkowo ustawa z 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 1669) w art. 1 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 1 stanowi, iż przedmiotem prawa autorskiego jest każdy przejaw działalności twórczej o indywidualnym charakterze, ustalony w jakiejkolwiek postaci, niezależnie od wartości, przeznaczenia i sposobu wyrażenia (utwór). W szczególności przedmiotem prawa autorskiego są utwory wyrażone słowem, symbolami matematycznymi, znakami graficznymi (literackie, publicystyczne, naukowe, kartograficzne oraz programy komputerowe). Program komputerowy także jest przedmiotem prawa autorskiego, gdyż spełnia warunki określone w ustawie (por. wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt: III SA/Wa 3454/12 – dostępny w CBOSA). Oznacza to, że wnioskowany kod źródłowy także jest objęty ochroną prawa autorskiego (por. wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt: I SA/GI 1283/14 – dostępny w CBOSA).

Zdaniem Sądu kwestia ujmowania żądanych przez Wnioskodawcę informacji jako informacji publicznej jest więc także niecelowa. Skoro więc wnioskowane dane nie mają charakteru informacji publicznej to nie można mówić o naruszeniu przez organ przepisów ustawy o informacji. Wnioskodawca w skardze powoływał się także na naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 10 Konwencji, jednak nie wskazał na czym polega to naruszenie. W odpowiedzi na skargę organ słusznie wskazał, że samo określenie, że żądana informacja "ma związek" z funkcjonowaniem sądów nie jest wystarczającym umotywowaniem wniosku.

Wnioskodawca oparł wniesienie skargi na orzeczeniu Sądu Okręgowego w Warszawie z 23 kwietnia 2007 r. (sygn. akt: V Ca 454/07) uchylającego wyrok Sądu Rejonowego dla Warszawy Mokotowa z 8 grudnia 2006 r. (sygn. akt: XVI C 942/04), nie wskazując miejsca publikacji obydwu orzeczeń. Omawiane orzeczenia nie są Sądowi znane. Jednakże argumentacja tam zawarta, o ile odbiega od ocen tu wyrażanych, nie jest podzielana przez Sąd.

W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że opis działania Systemu Losowego Przydziału Spraw jest dostępny dla zainteresowanych i znajduje się w uzasadnieniu do Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 grudnia 2017 r. zmieniającego rozporządzenie – Regulamin urzędowania sądów powszechnych – dokument został opublikowany w serwisie Rządowego Centrum Legislacji. Oznacza to, że Wnioskodawca może zorientować się w kwestii zasad funkcjonowania Systemu oraz etapów losowego przydzielania spraw.

W powyższej sprawie nie naruszono przywołanych w skardze regulacji prawa krajowego i europejskiego, co do procedowania przy udostępnianiu informacji publicznej. Skoro organ nie pozostawał w bezczynności nie mogła mieć ona także charakteru rażącego. Wobec wskazanych okoliczności sprawy uzasadnione było oddalenie skargi.

Z przytoczonych wyżej przyczyn, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), orzeczono jak w sentencji wyroku.