Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant starszy sekretarz sądowy Julia Chudzyńska po rozpoznaniu w dniu 19 października 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 lipca 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 120/16 w sprawie ze skargi Z. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odszkodowania za nabycie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 20 lipca 2016 r., sygn. akt II SA/Gl 120/16 oddalił skargę Z. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odszkodowania za nabycie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Wnioskiem z dnia 30 czerwca 2014 r. Z. K. , następca prawny S. K., wystąpił o odszkodowanie i ewentualne przyznanie w ramach odszkodowania nieruchomości zamiennej za nieruchomość położoną w K. przy ul. S., obrębie L. , oznaczoną dawniej jako działki o numerach [...]. Jako podstawę prawną żądania wskazał art. 23 ust. 2 ustawy z 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, art. 129 ust. 5 pkt 2 i art. 233 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W toku postępowania ustalono, że niezabudowana nieruchomość położona w K., składająca się z działek o numerach: [...] o łącznej powierzchni 0,2824 ha, aktem notarialnym Rep. A numer [...] z dnia 11 maja 1979r., została zbyta przez S. i H. K. - ówczesnych właścicieli na rzecz Skarbu Państwa. Zgodnie z decyzją o zatwierdzeniu planu realizacyjnego wydaną przez Urząd Miejski w K. Wydział Gospodarki Przestrzennej z [...] listopada 1978 r. nieruchomość ta przeznaczona była na budowę osiedla mieszkaniowego K. Powyższa umowa została zawarta w trybie art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, a sprzedaży dokonano za kwotę 82.636 zł ustaloną w oparciu o operat szacunkowy z 18 lutego 1979r., sporządzony przez biegłego rzeczoznawcę z listy Wojewody [...]. Nadto sprawa o wydanie odrębnej decyzji o odszkodowaniu za ww. nieruchomość była już przedmiotem rozpatrzenia przez Prezydenta Miasta K., który decyzją z [...] czerwca 2011 r. umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe, natomiast Wojewoda [...] - po rozpatrzeniu odwołania Z. K. - decyzją z dnia [...] października 2011 r. utrzymał w mocy ww. decyzję Prezydenta Miasta K. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 8 marca 2012r. sygn. akt II SA/GI 894/11 oddalił skargę na rozstrzygnięcie organu II instancji.

Decyzją z dnia [...] września 2015 r. Prezydent Miasta K. umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania oraz przyznania nieruchomości zamiennej. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że nie jest możliwe potraktowanie sprawy jako wszczętej i niezakończonej decyzją ostateczną, ponieważ kwestię tę przesądził już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku o sygn. akt II SA/Gl 894/11 wskazując, że nastąpiło zbycie aktem notarialnym za określoną w umowie kwotę stanowiącą swoiste odszkodowanie za przejętą nieruchomość, a wszelkie zarzuty co do wysokości kwoty wskazanej w umowie nie mogą być rozstrzygane w postępowaniu administracyjnym.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Z. K. .

Decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. Wojewoda [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Uzasadniając przyjęte rozstrzygnięcie wskazał, że organ I instancji winien był odmówić wszczęcia postępowania zgodnie z art. 61 a § 1 k.p.a., gdyż sprawa administracyjna w przedmiocie ustalenia odszkodowania za przejętą nieruchomość została już ostatecznie zakończona. Jednakże z uwagi na ekonomikę i szybkość postępowania Wojewoda uznał za zasadne utrzymać zaskarżoną decyzję o umorzeniu postępowania w mocy, uznając, że nie jest to błąd skutkujący koniecznością jej uchylenia.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniósł Z. K. zarzucając naruszenie przepisów postępowania tj. art. 24 § 1 pkt 1 i 4 oraz art.24 § 4 k.p.a. i art.107 § 3 k.p.a. poprzez niewyłącznie od rozpoznania sprawy prezydenta Miasta K. oraz nieodniesienie się do zarzutów zawartych w odwołaniu. Nadto zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 128 i następne ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 21 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, że roszczenia skarżącego mogą być realizowane wyłącznie przed sądem powszechnym. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że konstrukcja art. 129 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazuje na to, że wymienione w punktach 1-3 podstawy żądań są od siebie niezależne, a zatem nie można rozpatrywać ich łącznie. Ponadto umocowanie tego przepisu i jego treść wskazuje, że można domagać się odszkodowania także uzupełniającego w trybie postępowania administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał swoje stanowisko i na tej podstawie wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd I instancji wskazał, że poza sporem pozostaje, iż przedmiotowa nieruchomość została zbyta na rzecz Skarbu Państwa w drodze aktu notarialnego, a ówcześni właściciele otrzymali za tę nieruchomość wynagrodzenie w kwocie ustalonej przez rzeczoznawcę majątkowego. Nie ulega zatem wątpliwości, że nie był to przypadek, który reguluje art. 129 ust. 5 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 z późn. zm., dalej: "u.g.n."), ponieważ odszkodowanie za przejętą nieruchomość zostało ustalone w zawartej przez strony umowie. Z treści skargi wynika, że skarżący kwestionuje wysokość ustalonego wówczas odszkodowania i tym samym domaga się ponownej wyceny nieruchomości, a w konsekwencji ponownego ustalenia odszkodowania. Zdaniem Sądu I instancji, żądanie w tym zakresie nie znajduje jednak podstaw prawnych. Z całą pewnością nie może jej stanowić powołany w skardze przepis art. 129 ust. 5 u.g.n., bowiem stwarza on jedynie możliwość zrealizowania obowiązku wypłaty odszkodowania w takich przypadkach, gdzie przewidziane przez akt normatywny będący podstawą wywłaszczenia odszkodowanie nie zostało ustalone, a mamy do czynienia z wywłaszczeniem w rozumieniu Konstytucji RP oraz obowiązujących przepisów o wywłaszczeniu. Co znaczy, że nie dotyczy przypadków w których odszkodowanie zostało ustalone i następnie wypłacone, a taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie. Sąd I instancji wskazał również, że nie ma przepisu stanowiącego podstawę do waloryzacji w odniesieniu do odszkodowania już zapłaconego w części lub w całości, jeżeli nie jest to związane ze zwrotem wywłaszczonej nieruchomości. Za chybiony uznał także zarzut dotyczący niewyłączenia prezydenta Miasta K. od rozpoznania wniosku o odszkodowanie za przejętą nieruchomość. Zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym poglądem prezydent miasta jako organ wykonawczy gminy i reprezentujący ją na zewnątrz, także jako organ właściwy do rozpoznania złożonego wniosku o odszkodowanie nie podlega wyłączeniu od załatwienia przedmiotowego wniosku. Ewentualne uprawnienia właścicielskie oraz pozostawanie jednocześnie dysponentem władzy publicznej uprawnionym do wydania decyzji nie prowadzą do konieczności wyłączenia w oparciu o treść art. 24 §1 pkt 1 k.p.a. Skoro podmiotem zobowiązanym do wypłaty odszkodowania jest i był Skarb Państwa, to nie ma przeszkód, aby prezydent miasta na prawach powiatu, będący zarazem organem gminy, rozstrzygał w sprawie ustalenia takiego odszkodowania. W takiej sytuacji prezydent nie orzeka w sprawie reprezentowanej przez siebie jednostki samorządu terytorialnego, a jednostka ta nie jest stroną postępowania.

Sąd I instancji zgodził się natomiast ze stanowiskiem skargi, że brak było podstaw do orzeczenia przez organ o odmowie wszczęcia postępowania, bowiem niewątpliwie odmienny był przedmiot postępowania w sprawie zakończonej prawomocną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] października 2011 r., w której skarżący domagał się odszkodowania na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Wprawdzie w obu przypadkach skarżący domagał się ustalenia odszkodowania za przejętą nieruchomość, to jednak odrębna była podstawa prawna tych żądań. Każdy z przypadków wymienionych w ust. 5 art. 129 stanowi samodzielną podstawę do żądania odszkodowania. Tym niemniej Sąd I instancji uznał, że decyzja Wojewody pomimo częściowo błędnego uzasadnia, była co do zasady prawidłowa. Słusznie bowiem organ odwoławczy uznał, że postępowanie w niniejszej sprawie stało się bezprzedmiotowe, gdyż sprawa która miał być przedmiotem decyzji nie ma charakteru sprawy administracyjnej.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz.718, dalej jako P.p.s.a.).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Z. K. wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił:

I. naruszenie prawa procesowego, tj.:

1) art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez wyjście poza granice sprawy administracyjnej, której przedmiotem jest ustalenie odszkodowania uzupełniającego za wywłaszczoną nieruchomość, a nie uzyskanie waloryzacji ceny ustalonej w dniu wywłaszczenia,

2) art. 24 K.p.a. poprzez przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie zachodziła podstawa do wyłączenia organu administracji od rozpoznawania sprawy;

II. naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 130 § 1 u.g.n. poprzez przyjęcie, że nie stanowi on podstawy do uzyskania odszkodowania, a sprawa nie ma charakteru administracyjnego,

2) art. 129 ust. 5 pkt 2 u.g.n. poprzez wprowadzenie dwóch dodatkowych, nieznanych ustawie przesłanek do jego stosowania,

3) art. 128 ust. 1 u.g.n. poprzez przyjęcie, że skarżącemu nie należy się odszkodowanie w wysokości odpowiadającej wysokości wywłaszczonych praw.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 128 ust. 1, art. 129 ust. 5 pkt 2 i art. 130 § 1 u.g.n.

Zgodnie z art. 128 ust. 1 u.g.n. wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw. Stosownie zaś do art. 129 ust. 1 u.g.n. odszkodowanie ustala starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, z zastrzeżeniem ust. 5, który w pkt 2 stanowi, że starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu na wniosek podmiotu realizującego cel publiczny lub właściciela wywłaszczonej nieruchomości. W art. 130 ust. 1 u.g.n. określone natomiast zostały kryteria, według których ustalane jest odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia.

W spawie bezspornym pozostaje, że nieruchomość położona w K. składająca się z działek o numerach: [...] o łącznej powierzchni 0,2824 ha, zostały nabyte przez Skarb Państwa S. i H. K. w drodze umowy sprzedaży z dnia 11 maja 1979 r., zawartej w trybie i na zasadach określonych w art. 6 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. za uzgodnioną cenę sprzedaży w kwocie 82.636 zł ustaloną w oparciu o operat szacunkowy z 18 lutego 1979 r., sporządzony przez biegłego rzeczoznawcę z listy Wojewody K.

Trafnie przyjął Sąd I instancji, że regulacji prawnych zawartych w ustawie o gospodarce nieruchomościami, dotyczących odszkodowania należnego z tytułu wywłaszczenia, nie można odnosić do przypadków, w których przymusowe odjęcie własności nieruchomości nastąpiło w formie odpłatnej czynności cywilnoprawnej, a przysługujące stronie odszkodowanie, zostało ustalone i wypłacone w postaci ceny nabycia. Przepis art. 129 ust. 5 pkt 2 u.g.n. przewidujący wydanie odrębnej decyzji o odszkodowaniu na wniosek właściciela wywłaszczonej nieruchomości, nie może więc stanowić podstawy do jego ponownego ustalenia w postępowaniu administracyjnym. W tym względzie podkreślenia wymaga, że skarżący kwestionuje jedynie wysokość przyznanego odszkodowania, uznając, że jest niewystarczające i nieodpowiadające wartości nieruchomości, a nie jego brak. Jak już wyżej wskazano za zbytą nieruchomość poprzedni właściciele uzyskali uzgodnioną w umowie cenę sprzedaży. Zawarta przez strony umowa cywilna podlega regulacji przepisów prawa cywilnego, a roszczenia z niej wynikające właściwości sądu powszechnego, za wyjątkiem roszczeń o zwrot nieruchomości, co wynika wprost z art. 216 ust. 1 u.g.n. Tylko bowiem w tym przypadku ustawodawca rozszerzył stosowanie przepisów dotyczących nieruchomości wywłaszczonych w trybie decyzji administracyjnej również na nieruchomości, w przypadku których przymusowe odjęcie własności dotychczasowym właścicielom nastąpiło w formie czynności cywilnoprawnych, wprost nakazując odpowiednie stosowanie przepisów rozdziału 6 działu III u.g.n.

Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut wskazujący na naruszenie art. 134 § 1 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sadu Administracyjnego, że WSA nie wyszedł poza granice sprawy i dokonał oceny legalności zaskarżonej decyzji w wymaganym prawem zakresie. To, że stanowisko o braku podstaw do zastosowania w tej sprawie art. 129 ust. 5 pkt 2 u.g.n. Sąd I instancji wsparł argumentacją wskazującą na brak przepisu przewidującego waloryzację odszkodowania już wypłaconego, nie oznacza, iż orzekł w innym przedmiocie niż ten, który wynikał z zaskarżonej decyzji. Rozważania Sądu I instancji nie pozostają ze sobą w sprzeczności i w żaden sposób nie dowodzą, że zaskarżony wyrok oparto na przepisach dotyczących waloryzacji.

Nie mógł także odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 24 K.p.a. Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie przewidują wyłączenia prezydenta miasta wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej od orzekania w sprawie ustalenia odszkodowania, które miałaby wypłacić gmina. W odróżnieniu od uregulowania dotyczącego zwrotów wywłaszczonych nieruchomości zawartego w art. 142 ust. 2 u. g. n., zgodnie z którym prezydent miasta na prawach powiatu sprawujący funkcję starosty podlega wyłączeniu na zasadach określonych w rozdziale 5 działu I K. p. a., takie uregulowanie nie zostało przyjęte w sprawach o ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, a zatem brak jest podstaw prawnych, by wyłączyć prezydenta miasta od prowadzenia takich spraw i tym samym by uznać ten organ za niewłaściwy.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Adminstracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

-----------------------

5