Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. – Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 5 października 2021 r. sygn. akt II SAB/Lu 91/21 w sprawie ze skargi Fundacji [...] z siedzibą w [...] na bezczynność M. – Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 5 października 2021 r., sygn. akt II SAB/Lu 91/21, w sprawie ze skargi Fundacji [...] z siedzibą w [...] (dalej: "Fundacja") na bezczynność M. [...] - Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w siedzibą w [...] (dalej: "MPK" lub "Spółka") w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie:

- zobowiązał MPK do rozpatrzenia wniosku Fundacji z dnia 18 maja 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt sprawy po uprawomocnieniu się wyroku (punkt I);

- stwierdził, że MPK dopuściło się bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku Fundacji wskazanego w punkcie I (punkt II);

- stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (punkt III);

- zasądził od MPK na rzecz Fundacji kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania (punkt IV);

- w pozostałym zakresie oddalił skargę (punkt V).

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Fundacja w dniu 18 maja 2021 r. wysłała do Spółki (na adres [...]) wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie:

(1) udostępnienia treści umów zawartych z firmą A. z siedzibą w [...] w okresie od 1 stycznia 2019 r. do dnia rozpatrzenia wniosku lub obowiązujących w tym czasie;

(2) udostępnienia dokumentów księgowych (np. faktur) i dokumentów (np. protokołów) potwierdzających wykonanie umów;

(3) odpowiedzi na pytanie, czy zawarcie umów było poprzedzone przetargiem lub zapytaniem ofertowym? W przypadku potwierdzenia Fundacja wniosła o udostępnienie treści ogłoszeń lub zapytań, informacji o tym, do kogo zostały wysłane oraz treści uzyskanych odpowiedzi;

(4) w przypadku, gdy udostępnienie treści umów nie jest możliwe, Fundacja wniosła o udostępnienie informacji publicznych w zakresie: - ile umów Spółka zawarła z ww. firmą od 1 stycznia 2019 r. do dnia rozpatrzenia wniosku?, - kto zawierał poszczególne umowy w imieniu Spółki? - czego dotyczyły poszczególne umowy? - jakie kwoty z tytułu realizacji tych umów zostały wypłacone (oddzielnie dla każdej umowy)? - czy treść zawieranych umów była konsultowana z radcą prawnym? Jeśli tak, Fundacja wniosła o wskazanie imienia i nazwiska oraz czy był to pracownik spółki czy osoba z zewnątrz.

W odpowiedzi przesłanej e-mailem w dniu 1 czerwca 2021 r. Spółka wskazała na konieczność wszczęcia postępowania administracyjnego i wezwała do uzupełnienia braków formalnych wniosku. W dniu 1 czerwca 2021 r. Fundacja uzupełniła brak formalny poprzez przesłanie pocztą elektroniczną podpisanego elektronicznie wniosku. Spółka nie podjęła żadnych czynności. W dniu 15 lipca 2021 r. Fundacja wezwała Spółkę do wydania decyzji, jednak Spółka nie podjęła żadnych działań.

Fundacja wniosła następnie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na bezczynność MPK w zakresie rozpatrzenia wniosku z dnia 18 maja 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej. Fundacja zażądała zobowiązania Spółki do rozpatrzenia ww. wniosku, zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, zasądzenia na rzecz Fundacji sumy pieniężnej w wysokości 500 zł, alternatywnie wymierzenia grzywny w tym wymiarze oraz stwierdzenia rażącego naruszenia prawa.

W odpowiedzi na skargę MPK wniosła o jej oddalenie i obciążenie Fundacji kosztami postępowania.

Uwzględniając skargę Sąd pierwszej instancji wskazał, że argumentacja Spółki jest błędna, a przyjęcie tej argumentacji skutkowało bezczynnością w rozpoznaniu wniosku Fundacji z dnia 18 maja 2021 r. Istota problemu wynikała z faktu, że ustawa dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2176, ze zm.), dalej jako "u.d.i.p.", pod względem formy załatwienia wniosku wprowadza dwa zupełnie różne tryby postępowania. Jeśli organ dysponuje żądaną informacją publiczną i zamierza ją udostępnić bez opłat, Kodeks postępowania administracyjnego, dalej "k.p.a.", nie ma w ogóle zastosowania – informacja publiczna jest wtedy po prostu udostępniana, co przybiera postać czynności materialno–technicznej (ustawa reguluje formę wniosku, terminy do jego załatwienia i opłaty). Dla wszczęcia takiego postępowania wystarczy wniosek złożony w każdej, nawet niesformalizowanej formie. Jeżeli jednak istnieją podstawy do odmowy udostępnienia informacji lub umorzenia postępowania, konieczne jest wydanie decyzji administracyjnej, do której będą miały zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), ze wszystkimi tego konsekwencjami, włącznie z obowiązkiem zachowania odpowiedniej formy pism procesowych kierowanych do organu, w tym w odniesieniu do opatrzenia wniosku podpisem w przewidzianej prawem formie. Jest to już stanowisko utrwalone w orzecznictwie. Niesporne między stronami jest to, że Spółka wezwała Fundację do uzupełnienia braków formalnych wniosku poprzez jego podpisanie, a Fundacja odpowiedziała na to wezwanie (tego samego dnia), przesyłając pocztą elektroniczną wniosek opatrzony podpisem zaufanym. W stanie prawnym obowiązującym w czerwcu 2021 r. podania mogły być wnoszone m.in. za pomocą innych środków komunikacji elektronicznej przez elektroniczną skrzynkę podawczą organu administracji publicznej utworzoną na podstawie ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. z 2021 r., poz. 670, ze zm.), zgodnie z art. 63 § 1 k.p.a. Podanie wniesione w formie dokumentu elektronicznego powinno być opatrzone kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym, lub uwierzytelniane w sposób zapewniający możliwość potwierdzenia pochodzenia i integralności weryfikowanych danych w postaci elektronicznej (art. 63 § 3a pkt 1 k.p.a.).

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji spółka opiera swoje stanowisko uzasadniające pozostawienie wniosku bez rozpoznania na argumencie, że nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania elektronicznej skrzynki podawczej, gdyż nie jest objęta zakresem podmiotowym ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne. Spółka ma rację w tym zakresie, pomija jednak treść art. 17 ust. 1 u.d.i.p., z którego wynika, że do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio. Oznacza to, że do podmiotów tego rodzaju jak Spółka przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w sprawach decyzji z zakresu dostępu do informacji publicznej muszą być stosowane z niezbędnymi modyfikacjami, uwzględniającymi szczególny status tych podmiotów, nie będących organami administracji publicznej w klasycznym rozumieniu. Odpowiednie stosowanie przepisów Kodeksu wymaga uwzględnienia faktu, że Spółka nie posiada elektronicznej skrzynki podawczej, bo nie ma takiego obowiązku prawnego. Nie zmienia to jednak faktu, że przepisy Kodeksu traktują jako równoważne dokumenty składane w formie papierowej oraz dokumenty elektroniczne, a podpis zaufany jest równoważny podpisowi własnoręcznemu, złożonemu na dokumencie papierowym. W tej sytuacji, wobec odpowiedniego stosowania przepisów Kodeksu, należy uznać, że Fundacja skutecznie usunęła brak formalny wniosku z dnia 18 maja 2021 r., przesyłając wniosek opatrzony podpisem zaufanym na adres poczty elektronicznej, z którego przesłano wezwanie do usunięcia braków (przywołano podobne stanowisko przyjęte przez WSA w Lublinie w wyroku z dnia 29 lipca 2020 r.; sygn. akt II SAB/Lu 52/20). Spółka nie miała żadnych podstaw do poddawania w wątpliwość prawidłowości podpisu, jakim opatrzony był wniosek złożony w formie dokumentu elektronicznego. Usunięcie w wyznaczonym terminie braku formalnego wniosku obligowało Spółkę do jego załatwienia, zgodnie z zasadą odpowiedniego stosowania przepisów Kodeksu (art. 16 i art. 17 ust. 1 u.d.i.p.), o ile Spółka uznawała za zasadne wydanie decyzji (nie przesądzając na tym etapie sporu, czy stanowisko Spółki było w tej kwestii zasadne) albo poprzez udostępnienie żądanej informacji. Pozostawienie wniosku Fundacji bez rozpoznania było błędne i doprowadziło do sytuacji, w której wniosek nie został rozpoznany, co oznacza, że Spółka pozostaje w bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku Fundacji z dnia 18 maja 2021 r.

W tej sytuacji, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", Sąd pierwszej instancji zobowiązał Spółkę do rozpatrzenia wniosku Fundacji, w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt sprawy po uprawomocnieniu się wyroku oraz stwierdził, że Spółka dopuściła się bezczynności w zakresie rozpatrzenia tego wniosku. Na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że bezczynność Spółki nie miała charakteru rażącego (pkt III sentencji wyroku). Zwłoka Spółki w prawidłowym załatwieniu sprawy nie wynikała z lekceważenia obowiązków nałożonych przepisami u.d.i.p. i dążenia do ograniczenia prawa do strony do dostępu do informacji, lecz z błędnej interpretacji obowiązujących przepisów, których wykładnia i stosowanie nie są jednoznaczne. W tych okolicznościach nie można przyjąć, że zachowanie Spółki miało charakter rażącego naruszenia prawa. Z uwagi na brak znamion rażącego naruszenia prawa w zachowaniu Spółki, Sąd pierwszej instancji oddalił skargę w zakresie odnoszącym się do żądania przyznania Fundacji sumy pieniężnej lub wymierzenia grzywny (art. 149 § 2 p.p.s.a.). W ocenie Sądu meriti nie ma racjonalnych powodów, aby piętnować błędy Spółki nie mające charakteru rażącego poprzez przyznanie sumy pieniężnej na rzecz Fundacji lub poprzez wymierzanie grzywny. Takie instrumenty powinny być stosowane wyłącznie w przypadku rażącego naruszenia prawa, przejawiającego się w istotnym lekceważeniu obowiązków wynikających z u.d.i.p. Takiego zachowania nie można było przypisać Spółce w rozpoznawanej sprawie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło MPK, zaskarżając go w całości i zarzucając - na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. - naruszenie przepisów prawa materialnego tj.: art. 17 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 63 § 1 k.p.a., poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż złożenie podania, tj. wniosku o udostępnienie informacji publicznej wszczynającego postępowanie, w którym ma dojść do wydania aktu administracyjnego, za pośrednictwem skrzynki elektronicznej (e-mail) niebędącej skrzynką podawczą w rozumieniu art. 3 pkt 17 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, stanowi skuteczne wniesienie podania obligujące Spółkę do jego rozpatrzenia, a w konsekwencji do wydania decyzji albo udostępnienia żądanej informacji.

Podnosząc powyższy zarzut MPK wniosło o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, powiększonych o opłatę skarbową uiszczoną od pełnomocnictwa, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, powiększonych o opłatę skarbową uiszczoną o pełnomocnictwa.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), dalej: "P.p.s.a.", skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna usprawiedliwionych podstaw nie zawiera.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można uznać za uprawniony zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego sposobu doręczenia Spółce podpisanego podpisem elektronicznym wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Jak słusznie podniósł Sąd pierwszej instancji, Spółka nie jest zobowiązana na podstawie przepisów ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne do posiadania elektronicznej skrzynki podawczej. Niemniej z art. 17 ust. 1 u.d.i.p. wynika wprost, że do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio. Oznacza to, że do podmiotów tego rodzaju jak Spółka przepisy k.p.a. w sprawach decyzji z zakresu dostępu do informacji publicznej muszą być stosowane z niezbędnymi modyfikacjami, uwzględniającymi szczególny status tych podmiotów jako nie będących organami administracji publicznej w klasycznym rozumieniu.

Podkreślenia wymaga, że w dacie złożenia wniosku dostępowego (19 maja 2021 r.) art. 63 § 1 k.p.a. stanowił, że podania (żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia) mogą być wnoszone pisemnie, telegraficznie, za pomocą telefaksu lub ustnie do protokołu, a także za pomocą innych środków komunikacji elektronicznej przez elektroniczną skrzynkę podawczą organu administracji publicznej utworzoną na podstawie ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne. Z kolei z art. 63 § 3a pkt 1 k.p.a. wynikało, że podanie wniesione w formie dokumentu elektronicznego winno być opatrzone kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym, lub uwierzytelniane w sposób zapewniający możliwość potwierdzenia pochodzenia i integralności weryfikowanych danych w postaci elektronicznej. Art. 64 § 2 k.p.a. stanowił zaś, że jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. W świetle wyżej wskazanych regulacji u.d.i.p. jak i k.p.a. brak podpisu pod wnioskiem dostępowym można było uzupełnić m.in. poprzez przesłanie wniosku opatrzonego kwalifikowanym podpisem elektronicznym albo podpisem zaufanym.

W realiach rozpatrywanej sprawy wniosek dostępowy nie został złożony przez elektroniczną skrzynkę podawczą (gdyż Spółka taką nie dysponowała) lecz wysłany na widniejący na stronie internetowej Spółki jak i w Biuletynie Informacji Publicznej Spółki ogólny adres do doręczeń [...]. Należy w tym miejscu podkreślić, że w następstwie wygenerowania stosownego wezwania (podpisanego przez Prezesa Zarządu i Wiceprezesa Zarządu Spółki) Fundacja przesłała podpisany podpisem zaufanym wniosek o udostępnienie informacji publicznej na adres [...], to jest adres osoby pełniącej funkcję Dyrektora Biura Zarządu i Promocji Spółki, z którego to adresu Fundacja otrzymała wezwanie do uzupełnienia wniosku poprzez jego podpisanie (skan wezwania przesłano jako załącznik do wiadomości e-mail w formie pliku PDF). Tak więc Fundacja, przesyłając podpisany elektronicznie wniosek na adres mailowy [...] wykonała czynność w pełnym zaufaniu do Spółki, odsyłając żądane przez Spółkę pismo na adres, z którego otrzymała wezwanie do uzupełnienia braku formalnego wniosku dostępowego. W tym zakresie nie można zatem postawić Fundacji zarzutu, że jej postępowanie było niewłaściwe, tym bardziej, iż działając w zaufaniu do Spółki, odesłała podpisany wniosek na adres, z którego została wezwana, a nie przesłała go na jakikolwiek adres e-mail należący do Spółki.

Należy w tym miejscu wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 lutego 2024 r. (sygn. akt III OSK 267/22) rozpoznając analogiczny jak podniesiony w niniejszej sprawie zarzut kasacyjny Spółki za niezasadne uznał stanowisko Spółki jakoby złożenie przez Fundację wniosku o udostępnienie informacji publicznej wszczynającego postępowanie, w którym ma dojść do wydania aktu administracyjnego, za pośrednictwem skrzynki elektronicznej (e-mail) niebędącej skrzynką podawczą w rozumieniu art. 3 pkt 17 ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, nie stanowiło skutecznego wniesienia podania obligującego Spółkę do jego rozpatrzenia. Pogląd zaprezentowany we wskazanym judykacie Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 184 P.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.