Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta (spr.) Sędzia WSA Monika Świerczak Asesor Sądowy WSA Katarzyna Witkowicz - Grochowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 maja 2021 r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Gminy Wągrowiec z dnia 11 grudnia 2019 r., nr XVII/158/2019 w przedmiocie zmiany nr 1 studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Wągrowiec 1. stwierdza, że uchwała została wydana z naruszeniem przepisów prawa; 2. zasądza od Gminy Wągrowiec na rzecz Wojewody Wielkopolskiego kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wojewoda Wielkopolski wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę nr XVII/158/2019 Rady Gminy Wągrowiec z dnia 11 grudnia 2019 r. w sprawie zmiany nr 1 Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Wągrowiec w części dot. działki nr 120/3 położonej w miejscowości Rąbczyn (dalej również jako: "uchwała") wnosząc o stwierdzenie jej nieważności.

Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie art. 23 ust. 5 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 55 ze zm.) poprzez brak pozyskania wymaganego uzgodnienia z właściwym regionalnym dyrektorem ochrony środowiska w zakresie ustaleń planu mogących mieć negatywny wpływ na ochronę przyrody obszaru chronionego krajobrazu.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w dniu 11 grudnia 2019 r. Rada Gminy w Wągrowcu podjęła zaskarżoną uchwałę. Ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji wynika, że w toku procedury planistycznej Wójt Gminy Wągrowiec nie uzgodnił projektu zmiany studium z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska, pomimo, że fragment obszaru objętego zmianą studium w miejscowości Rąbczyn tj. działka nr 120/3, na której wprowadza się obecną zmianę studium (kierunek przeznaczenia pod funkcję produkcyjną), znajduje się w Obszarze Chronionego Krajobrazu "Dolina Wełny i Rynna Gołaniecko – Wągrowiecka". Z treści pisma Wójta Gminy Wągrowiec z dnia 28 stycznia 2020 r. wynika, że nie wystąpiono o uzgodnienie projektu zmiany studium z uwagi na przeoczenie faktu, że fragment terenu objętego zmianą studium leży w Obszarze Chronionego Krajobrazu. Jednocześnie Wójt powołał się na wcześniejsze uzgodnienie projektu studium z dnia 16 września 2015 r. przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na Obszarze Chronionego Krajobrazu "Dolina Wełny i Rynna Gołaniecko – Wągrowiecka" oraz na fakt, że do dziś nie zostały ustalone żadne zakazy na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu. W ocenie Wojewody powyższe argumenty nie znajdują uzasadnienia, ponieważ na obszarze położonym w Rąbczynie, w granicach działki nr 120/3, położonej na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu "Dolina Wełny i Rynna Gołaniecko-Wągrowiecka" nastąpi zmiana przeznaczenia na funkcję produkcyjną w celu umożliwienia rozwoju istniejącego zakładu produkcji etanolu i pasz. Studium dopuszcza na tym terenie zabudowę o wysokości do 18,0 m i powierzchnię zabudowy do 50 %. Planowana inwestycja o funkcji produkcyjnej i wysokości zabudowy do 18,0 m niewątpliwie będzie ingerować w dotychczasowy krajobraz i niezależnie od tego, czy dla Obszaru Chronionego Krajobrazu "Dolina Wełny i Rynna Połaniecko - Wągrowiecka" zostały ustanowione jakiekolwiek zakazy czy też nie, to ze względu na charakter projektowanego zagospodarowania na tym obszarze powinien wypowiedzieć się Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Wągrowiec wniosła o oddalenie skargi podnosząc, że pismem Wójta Gminy Wągrowiec z dnia 28 stycznia 2020 r. poinformowano Wojewodę, że w zakresie uzgodnienia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Wągrowiec dopełnił obowiązku z art. 23 ust. 5 ustawy, bowiem z Uzgodnienia Regionalnego Dyrektorem Ochrony Środowiska w Poznaniu z dnia 16 września 2015 r. wynika, iż projekt studium został uzgodniony. Przepis art. 23 ust. 5 ustawy nie wskazuje na konieczność uzgadniania zmiany studium, a jedynie na obowiązek uzgadniania projektów studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, planów zagospodarowania przestrzennego województw i planów zagospodarowania przestrzennego morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej, w części dotyczącej obszaru chronionego krajobrazu, (...) w zakresie ustaleń tych planów, mogących mieć negatywny wpływ na ochronę przyrody obszaru chronionego krajobrazu. W przedmiotowej sprawie nie zachodziła jednak sytuacja ustalenia studium, a jedynie jego zmiany, a dodatkowo zmiana ta nie miała wpływu na ochronę przyrody obszaru chronionego krajobrazu. Oznacza to, że zaskarżana uchwała nie musiała być konsultowana jak twierdzi Skarżący z Regionalnego Dyrektorem Ochrony Środowiska w Poznaniu, bowiem uzgodnienie to zostało już uczynione, a wprowadzone zmiany nie miały wpływu na ochronę przyrody obszaru chronionego krajobrazu.

Dodatkowo organ zwrócił uwagę, że Wojewoda jako organ nadzoru nie podjął w zakreślonym terminie rozstrzygnięcia nadzorczego. Powyższe potwierdza również fakt, że zmiana studium ujęta w zaskarżanej uchwale nie miała wpływu na ochronę przyrody obszaru chronionego krajobrazu, gdyż nie ustanowiono na obszarze chronionym objętym zaskarżaną uchwałą żądnych zakazów.

W odpowiedzi wskazano również, że w projekcie studium tereny skoncentrowanej działalności gospodarczej (P) obejmowały 1 działkę we Wiatrowie, 4 działki we Wiatrowcu, 1 działkę w Łeknie, 11 działek w Łaziskach oraz 1 działkę w Rgielsku. Wobec tego oraz w świetle zmian studium poprzez rozszerzenie terenów (P), zgodnie z uzgodnieniem Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Poznaniu, objęcie kolejnej działki terenem (P) nie będzie miało negatywnego wpływu na ochronę przyrody obszaru chronionego krajobrazu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej jako: "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że sąd rozpoznał przedmiotową sprawę na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 02 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.).

Stosownie do art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawie skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu uwzględniającemu skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdzenie nieważności tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Skargę na przedmiotową uchwałę Rady Miasta Poznania wywiódł w niniejszej sprawie Wojewoda Wielkopolski działający jako organ nadzoru w rozumieniu przepisów rozdziału 10 u.s.g.

W związku z tym należy wskazać, że w świetle art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy; a jedynie może zaskarżyć taki wadliwy, jego zdaniem, akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tę kompetencję, organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lipca 2005 r., sygn. akt II OSK 320/05, ONSAiWSA 2006, nr 1, poz. 7).

W ocenie skarżącego zaskarżona uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa. Ze względu jednak na upływ terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 u.s.g., organ nadzoru nie mógł we własnym zakresie stwierdzić nieważności przedmiotowej uchwały, stąd też - w oparciu o art. 93 ust. 1 u.s.g. - wniósł o to do Sądu.

Mając powyższe na względzie Sąd uznał skargę Wojewody za dopuszczalną i przystąpił do jej merytorycznego rozpoznania. Podkreślenia przy tym wymaga, że wbrew argumentom podniesionym w odpowiedzi na skargę fakt braku wydania rozstrzygnięcia nadzorczego nie stanowi przeszkody dla wniesienia do sądu administracyjnego skargi przez organ nadzoru.

Przesłanki nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy ustala art. 91 u.s.g. Zgodnie z art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, a w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Ustawodawca wskazał w ten sposób, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym powołana regulacja nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnił w art. 91 ust. 4 u.s.g., sankcjonując w odmienny niż stwierdzenie nieważności sposób tę kategorię wadliwości wymienionych aktów organu gminy. Pomimo, iż przepisy prawa nie zawierają taksatywnego wyliczenia wadliwości aktu prawa miejscowego, to wypracowane w omawianym zakresie poglądy nauki i judykatury pozwoliły ustalić pewien katalog istotnych naruszeń prawa, skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Do tych "kwalifikowanych" naruszeń zalicza się: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia określonego rodzaju uchwały, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą jej podjęcia, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Akceptując prezentowane dotychczas w tym przedmiocie poglądy (np. wyrok NSA z dnia 24 marca 1992r. sygn. akt II SA/Wr 96/92, OSP z. 7-8 z 1993 r. poz. 148), Sąd rozpoznając niniejszą sprawę przeprowadził swoją ocenę w ramach tak określonych przesłanek istotnego naruszenia prawa.

W rozpatrywanym przypadku znalazł zastosowanie przepis art. 28 ust.1. u.p.z.p. w nowym brzmieniu unormowanym na mocy art. 41 pkt 5 ustawy z dnia 09 października 2015 r. o rewitalizacji (Dz. U. z 2015 r., poz.1777). Przepis ten aktualnie, i w chwili podjęcia zaskarżonej uchwały, stanowi, że istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Przepis art. 28 ust. 1 u.p.z.p. ustanowił dwie podstawowe przesłanki zgodności z przepisami prawa uchwały o studium i kierunków zagospodarowania przestrzennego: - po pierwsze przesłankę materialnoprawną, a mianowicie uwzględnienie zasad sporządzania studium, - po drugie, przesłankę formalnoprawną, a mianowicie zachowanie procedury sporządzenia planu i właściwości organu.

Dokonując wykładni przesłanki materialnoprawnej, tj. zasad sporządzania uchwały o studium i kierunków zagospodarowania przestrzennego rada gminy związana jest przepisami prawa, w tym prawa europejskiego, zasadami konstytucyjnymi i przepisami ustaw materialnoprawnych. Tylko w tych granicach można wyznaczyć władztwo planistyczne przysługujące gminie. Interpretując zaś przesłankę istotności naruszenia trybu, w doktrynie zauważa się, że dla jej ustalenia decydujące znaczenie będzie miał wpływ naruszenia na treść studium. Przez istotne naruszenie trybu należy rozumieć takie naruszenie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w których przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego. Ocena zaistnienia tej przesłanki wymaga zatem odrębnych rozważań w każdym indywidualnym przypadku. Rozważania te winny uwzględniać cel powyższej regulacji, którym jest zagwarantowanie praw podmiotów, jakie mogą zostać naruszone w wyniku sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Sąd uwzględnił, że zaskarżona uchwała stanowi uchwałę w sprawy zmiany studium. Ocena czy zmiany dokonano zgodnie z prawem jest oceną trybu sporządzania aktu planistycznego. Zgodnie z art. 27 ustawy planistycznej, zmiana studium lub planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim są one uchwalane. W orzecznictwie sądów administracyjnych zauważa się, że Wykładając powyższe przepisy sądy administracyjne zwracają uwagę, że zmiana studium ma charakter nowelizacji a nie derogacji aktu planistycznego. Na obszarze objętym zmianą rada może zmienić wszystkie uwarunkowania i ustalenia studium lub też pojedyncze ustalenia i uwarunkowania, o których mowa w art. 10 ust. 2 ustawy planistycznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 169/13; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2013 r., II OSK 2727/12, Baza NSA).

Fakt, że zmiana studium następuje w tym samym trybie, co jego uchwalenie powoduje konieczność przeprowadzenia procedury określonej w art. 11 oraz art. 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przewidującej określony ciąg czynności poszczególnych organów, uzgodnień i opinii oraz rozpatrywania wniosków i uwag do projektu studium. Czynności te należy rozpatrywać w kontekście intencji prawodawcy uczynienia z tego etapu planowania, aktu przygotowawczego do przyjęcia planu miejscowego.

Przepis art. 23 ust. 5 ustawy o ochronie przyrody wskazuje, że projekty studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, planów zagospodarowania przestrzennego województw i planów zagospodarowania przestrzennego morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej, w części dotyczącej obszaru chronionego krajobrazu, wymagają uzgodnienia z właściwym regionalnym dyrektorem ochrony środowiska w zakresie ustaleń tych planów, mogących mieć negatywny wpływ na ochronę przyrody obszaru chronionego krajobrazu. Ratio legis powyższej regulacji do uznanie, że kompetencje do badania ustaleń projektu studium zagospodarowania przestrzennego w zakresie ich negatywnego wpływu na ochronę przyrody obszaru chronionego krajobrazu oraz - w przypadku niewyrażenia zgody na treść konkretnych ustaleń tego dokumentu - do określenia warunków, na jakich uzgodnienie będzie mogło nastąpić posiada wyspecjalizowany organy ochrony przyrody tj. regionalny dyrektor ochrony środowiska.

Jak wynika z akt sprawy, jak również nie jest to kwestionowane przez strony, w toku procedury planistycznej Wójt Gminy Wągrowiec nie uzgodnił projektu zmiany studium z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska, pomimo, że fragment obszaru objętego zmianą studium w miejscowości Rąbczyn tj. działka nr 120/3, na której wprowadza się obecną zmianę studium (kierunek przeznaczenia pod funkcję produkcyjną), znajduje się w Obszarze Chronionego Krajobrazu "Dolina Wełny i Rynna Gołaniecko – Wągrowiecka". Z treści pisma Wójta Gminy Wągrowiec z dnia 28 stycznia 2020 r. wynika, że nie wystąpiono o uzgodnienie projektu zmiany studium z uwagi na przeoczenie faktu, że fragment terenu objętego zmianą studium leży w Obszarze Chronionego Krajobrazu. Jednocześnie Wójt powołał się na wcześniejsze uzgodnienie projektu studium z dnia 16 września 2015 r. przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na Obszarze Chronionego Krajobrazu "Dolina Wełny i Rynna Gołaniecko – Wągrowiecka" oraz na fakt, że do dziś nie zostały ustalone żadne zakazy na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu.

Sąd podziela argumenty Wojewody, że przedstawione przez Burmistrza stanowisko, powtórzone w odpowiedzi na skargę, nie znajduje uzasadnienia. Na obszarze położonym w Rąbczynie, w granicach działki nr 120/3, położonej na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu "Dolina Wełny i Rynna Gołaniecko-Wągrowiecka", na skutek zmiany studium nastąpi zmiana przeznaczenia na funkcję produkcyjną w celu umożliwienia rozwoju istniejącego zakładu produkcji etanolu i pasz. Studium dopuszcza na tym terenie zabudowę o wysokości do 18,0 m i powierzchnię zabudowy do 50 %. Planowana inwestycja o funkcji produkcyjnej i wysokości zabudowy do 18,0 m może ingerować w dotychczasowy krajobraz, niezależnie od tego, czy dla Obszaru Chronionego Krajobrazu "Dolina Wełny i Rynna Połaniecko - Wągrowiecka" zostały ustanowione jakiekolwiek zakazy czy też nie, to ze względu na charakter projektowanego zagospodarowania na tym obszarze powinien wypowiedzieć się Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska. Stanowiska przedstawione przez powyższy organ przy uchwalaniu studium nie może być odpowiednio stosowane w ramach procedury zmiany studium, tym bardziej, że zmiana studium dotyczy tylko tego jednego zapisu. Podobnie za nieuprawnione uznać należy stanowisko Burmistrza, że rozszerzenie terenów (P), poprzez objęcie kolejnej działki terenem (P) nie będzie miało negatywnego wpływu na ochronę przyrody obszaru chronionego krajobrazu, gdyż do dokonania powyższej oceny uprawniony jest jedynie Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska.

W tym miejscu Sąd zauważa, że stosownie do treści art. 94 ust. 1 u.s.g., nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Odstąpienie, od wskazanego w cytowanym wyżej przepisie, terminu jednego roku do stwierdzenia nieważności aktu organu gminy możliwe jest więc wyłącznie w sytuacji, gdy mamy do czynienia z aktem prawa miejscowego lub jeżeli uchybiono obowiązkowi przedłożenia aktu w terminie wynikającym z art. 90 ust. 1 u.s.g. W takiej sytuacji ustawodawca jednocześnie zastrzegł, w art. 94 ust. 2 u.s.g., że jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, że uchwała nr XVII/158/2019 Rady Gminy Wągrowiec z dnia 11 grudnia 2019 r. w sprawie zmiany nr 1 Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Wągrowiec w części dot. działki nr 120/3 położonej w miejscowości Rąbczyn została wydana z naruszeniem prawa.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego ustalone według stawek minimalnych, zgodnie z § 15 ust. 1 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265, z późn. zm.), w wysokości [...] zł.