Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko (spr.) Sędzia NSA Anna Ostrowska Sędzia del. WSA Izabella Janson Protokolant asystent sędziego Aneta Kardas po rozpoznaniu w dniu 10 kwietnia 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 listopada 2022 r. sygn. akt VIII SA/Wa 680/22 w sprawie ze skargi R. S. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] maja 2022 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi krajowej 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję; 3. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz R. S. 760 (siedemset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 24 listopada 2022 r., sygn. akt VIII SA/Wa 680/22, oddalił skargę R. S. (dalej: skarżący) na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 31 maja 2022 r. w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi krajowej.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

Pismem z dnia 8 lutego 2022 r. skarżący wystąpił z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr 12, do działki nr ewid. [...] położonej w m. K. W toku prowadzonego postępowania, m. in. Pracownicy GDDKiA – Rejonu w Radomiu przeprowadzili wizje lokalną w terenie, która wykazała, że wskazana we wniosku działka ewidencyjna nr [...] położona w m. K. jest usytuowana w terenie niezabudowanym, przy drodze krajowej nr 12, przy prostym odcinku o dobrej widoczności po stronie lewej. Ponadto na podstawie przeprowadzonych oględzin stwierdzono, że działka ewidencyjna nr [...] w m. Kiedrzyn posiada obsługę komunikacyjną od strony drogi gminnej. Przedmiotowa nieruchomość przylega bowiem do drogi gminnej położonej na działkach o nr ewid. [...] i [...] i dalej obsługa komunikacyjna przebiega przez drogę gminną (działka nr ewid [...]) mającą bezpośrednie włączenie do drogi krajowej.

Organ stwierdził także, że opisany sposób obsługi komunikacyjnej przedmiotowej nieruchomości inwestycyjnej - od strony drogi niższej klasy niż droga główna ruchu przyspieszonego (GP) - jest zgodny z obowiązującymi przepisami prawa, bez konieczności lokalizowania bezpośredniego zjazdu z DK-12, który stwarzałby dla wszystkich użytkowników tej drogi dodatkowy punkt kolizyjny oraz wpływał na obniżenie poziomu bezpieczeństwa i płynności ruchu na drodze krajowej.

Mając powyższe na względzie, Zastępca Dyrektora Oddziału w Warszawie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, działając z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, wydał decyzję z 28 lutego 2022 r., na mocy której odmówił wydania zezwolenia na lokalizację przedmiotowego zjazdu.

Zaskarżoną decyzją z dnia 31 maja 2022 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, działając na podstawie art. 29 ust.1 i ust. 4 ustawy z dn. 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ( DZ U z 2021 r. poz. 1376, dalej: "u.d.p.") i art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: "k.p.a."), po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie opisanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę, uznając ją za niezasadną.

WSA podzielił ocenę i stanowisko organów GDDKiA, że przeprowadzona przez organ analiza warunków technicznych odcinka drogi krajowej nr 12 wykazała, że planowany przez stronę zjazd indywidualny zostałby zlokalizowany w miejscu niebezpiecznym, tj. na odcinku ww. drogi charakteryzującym się dużym natężeniem ruchu, i już w chwili obecnej dużym nagromadzeniem zjazdów z drogi. Organ przytoczył konkretne wielkości pomiarów natężenia ruchu drogowego na ww. odcinku drogi krajowej nr 12. Powyższe zatem uzasadniało stanowisko GDDKiA, że dodatkowa kumulacja pojazdów w miejscu planowanego zjazdu do działki nr [...] miałaby istotny wpływ na pogorszenie istniejących warunków ruchu na drodze. Ponadto, w kontekście ustaleń z wizji lokalnej, że strona posiada zapewnioną obsługę komunikacyjną swojej nieruchomości za pośrednictwem dróg publicznych niższej kategorii oraz z wykorzystaniem zjazdu poprzez sąsiednią nieruchomość prywatną, WSA zgodził się z argumentacją organów GDDKiA, że strona w aktualnym stanie faktycznym ma zapewnioną obsługę komunikacyjną swojej nieruchomości. WSA podzielił stanowisko organu, że dopiero w przypadku braku możliwości ustanowienia służebności drogi koniecznej sąsiedniej działki strona może wnieść do GDDKiA o zezwolenie na lokalizację zjazdu bezpośredniego z drogi krajowej. Oznacza to, że postępowanie w sprawie ustanowienia drogi koniecznej winno poprzedzać wystąpienie na drogę administracyjną o lokalizację zjazdu, a organ administracyjny - w przeciwnym wypadku - nie ma uprawnienia do przewidywania ewentualnego rozstrzygnięcia sądowego w tej sprawie, czy też do kalkulowania stopnia uciążliwości takiej służebności dla nieruchomości obciążonych (por. wyrok NSA z 31 marca 2011 r. sygn. akt I OSK 808/10). Nie jest zaś rzeczą organów administracji ani sądu administracyjnego ocena, czy możliwe jest ustanowienie w konkretnych okolicznościach służebności drogi koniecznej. Ta kwestia, w razie braku porozumienia między zainteresowanymi, może być oceniona tylko przez sąd cywilny (por. wyrok NSA z 26 listopada 2015 r. sygn. akt I OSK 488/14).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie:

1. prawa materialnego w postaci przepisu art. 29 ust. 4 u.d.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji oddalenie skargi na decyzję utrzymującą w mocy niezasadną odmowę wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego, podczas gdy nie zachodziły przesłanki do wydania decyzji odmownej, a zezwolenie skarżącego na lokalizację zjazdu indywidualnego nie wpłynęłoby negatywnie na bezpieczeństwo ruchu drogowego:

2. prawa materialnego w postaci przepisu § 9 ust. 1 pkt 3, § 79 w zw. z § 113 ust. 7 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 124 z późn. zm., dalej: "rozporządzenia w sprawie warunków technicznych") poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w sytuacji braku ustalenia przez organ, czy zjazd indywidualny spełnia wymagania wskazane w ww. przepisach, i w konsekwencji oddalenie skargi na decyzję utrzymującą w mocy niezasadną odmowę wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego;

3. przepisów postępowania w postaci art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 § 1, 77 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 29 ust. 4 u.d.p. oraz § 9 ust. 1 pkt 3 Rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów oraz zastąpienie jej dowolnością, wyrażającą się w przyjęciu, że interes społeczny ma zawsze pierwszeństwo nad słusznym interesem strony, mimo że w przedmiotowej sprawie organ nie przeprowadził wnikliwego i wyczerpującego postępowania dowodowego, zatem postępowanie prowadzone było w sposób wadliwy, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do niezasadnego oddalenia skargi utrzymującej w mocy decyzję utrzymującą w mocy niezasadną odmowę wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego;

4. przepisów postępowania w postaci art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 7 i 8 k.p.a. w związku z art. 77 k.p.a. oraz art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej polegające na prowadzeniu postępowania z naruszeniem wskazanych w tych przepisach zasad ogólnych postępowania administracyjnego w sposób podważający zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, a także konstytucyjnej zasady równości, poprzez pominięcie okoliczności, że inne działki położone przy drodze krajowej nr 12 posiadają indywidualny zjazd z tej drogi, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, doprowadziło do niezasadnego oddalenia skargi utrzymującej w mocy decyzję odmową i w konsekwencji doprowadziło do nierównego potraktowania skarżącego w stosunku do innych podmiotów znajdujących się w analogicznej sytuacji.

W związku z powyższym skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w trybie art. 188 p.p.s.a. zaskarżonego wyroku w całości, i uchylenie zaskarżonych decyzji I i II instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Strona wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Organ nie skorzystał z uprawnienia do wniesienia odpowiedzi na skargę.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu.

Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia oparte na art. 174 p.p.s.a., determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Granice skargi są więc wyznaczone przez podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi więc być precyzyjne, gdyż – z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej – Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów (por. postanowienie Sądu Najwyższego z 26 września 2000 r., sygn. akt IV CKN 1518/2000, OSNC 2001/3, poz. 39 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 299/2004, OSP 2005/3, poz. 36, wyrok NSA z 12.09.2019 r., II GSK 634/19, LEX nr 2739689).

Skarga kasacyjna została oparta na podstawie kasacyjnej, wymienionej w art. 174 pkt 1 jak i pkt 2 p.p.s.a., to jest na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na naruszeniu przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W takiej sytuacji, co do zasady, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po ustaleniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania wykładni prawa materialnego oraz subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowane w sprawie przepisy prawa materialnego (por. wyrok NSA z 9 marca 2005 r., sygn. akt FSK 618/04, wyrok NSA z 3.12.2024 r., II GSK 1000/24, LEX nr 3788107).

Na wstępie należy wskazać, że część zarzutów jest nieprawidłowo sformułowana. Z punktu widzenia skuteczności postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów podkreślenia wymaga, że przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być precyzyjne. (Wyrok NSA z 22.07.2014 r., I OSK 718/14, LEX nr 1511161). Wobec powyższego jeżeli przepis prawa składa się z kilku jednostek redakcyjnych wówczas zarzucane naruszenie należy powiązać z jego konkretną jednostką redakcyjną. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu. Warunek przytoczenia podstawy kasacyjnej i jej uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające sąd drugiej instancji do domyślania się, który przepis prawa autor skargi kasacyjnej miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia przepisów prawa. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności (Wyrok NSA z 4.03.2025 r., III OSK 7233/21, LEX nr 3838437). Powyższe jest konsekwencją zasady związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Wadliwość w sformułowaniu zarzutów nie musi jednak uniemożliwiać rozpoznania skargi kasacyjnej i Naczelny Sąd Administracyjny może zbadać jej podstawy, przychylając się do stanowiska, że nie każde nieprawidłowe przedstawienie podstaw kasacyjnych wynikających z art. 176 w zw. z art. 174 p.p.s.a. dyskwalifikuje skargę kasacyjną (zob. uchwała pełnego składu NSA z 26 października 2009 r. sygn. I OPS 10/09). Należy bowiem również uwzględnić uzasadnienie skargi kasacyjnej, w której może znajdować się prawidłowe odniesienie do konkretnej jednostki redakcyjnej przepisu.

Stąd po dokonaniu stosownej korekty za skuteczny w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należy uznać zarzut naruszenia art. 29 ust. 4 u.d.p. (pkt 1 petitum skargi kasacyjnej) zarzut naruszenia art. 7, 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 29 ust. 4 u.d.p. w zw. z § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych (pkt 3 petitum skargi kasacyjnej) oraz zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (pkt 4 petitum skargi kasacyjnej).

Zgodnie z art. 29 ust. 1 u.d.p. budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2 – w myśl którego w przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi (art. 29 ust. 2 u.d.p.). W myśl art. 29 ust. 4 u.d.p., ze względu na warunki określone w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2025 r., poz. 418) lub zasady wiedzy technicznej w rozumieniu art. 5 ust. 1 tej ustawy, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację na czas określony.

Decyzja wydawana na podstawie art. 29 u.d.p. ma charakter uznaniowy. Stąd zakres kontroli sądu administracyjnego jest ograniczony. W orzecznictwie sądów administracyjnych zostało wypracowanych szereg reguł dotyczących kontroli decyzji uznaniowej. Jedną z nich jest konieczność zgodności uznania z ogólnymi zasadami prawa, Konstytucją RP oraz zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego. Szczególnie podkreśla się znaczenie kontroli zgodności decyzji uznaniowej z art. 7 k.p.a. oraz z konstytucyjną zasada równości co do prawa. Zgodnie z powołanym art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. "Pojęcie interesu społecznego jest trudne do sprecyzowania. Przyjmuje się, że "interes społeczny" jest klauzulą generalną, tj. stanowi zwrot językowy będący częścią przepisu prawnego, służący uelastycznieniu tekstu aktu prawnego, który celowo jest niedookreślony, ma charakter oceniający oraz odsyła do kryteriów pozaprawnych [szerzej na temat klauzul generalnych zob. A. Choduń, A. Gomułowicz, A. Skoczylas, Klauzule generalne i zwroty niedookreślone w prawie podatkowym i administracyjnym, LEX 2013]. Pojęcie to uzyskuje treść poprzez odniesienie do konkretnego przypadku. Powołanie się przez organ administracji na interes społeczny wymaga wskazania, na czym polega interes społeczny w konkretnej sytuacji i dlaczego przemawia przeciwko załatwieniu sprawy zgodnie z wnioskiem strony [zob. wyrok NSA z 11.06.1981 r., SA 820/81, ONSA 1981/1, poz. 57]."(P. Przybysz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. XIII, Warszawa 2021, art. 7.).

W odniesieniu do interesu obywateli ustawodawca wprowadził obowiązek uwzględniania tylko tego, który jest "słuszny". W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęto, że nie można uznać, iż interes strony jest słuszny, jeżeli godzi on zarazem w interes społeczny (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23.06.1995 r., SA/Wr 2744/94, LEX nr 26845). W innym orzeczeniu podkreślono, że "korzystanie z uprawnień w sposób niezgodny z prawem, przez prawo zabroniony, w tym zwłaszcza zagrażający konstytucyjnie chronionym dobrom innych obywateli, zarówno narusza interes społeczny, jak i powoduje, że interes naruszającego nie może być uznany za słuszny" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6.02.1995 r., II SA 1835/93, ONSA 1996/1, poz. 36).

Sądowa kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym, jakkolwiek ma ograniczony zakres, to jednak wymaga zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, tj. czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy oraz, czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu istotnych dla sprawy okoliczności. Sąd bada, czy w takim postępowaniu podjęto kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, oraz czy organ uwzględnił słuszny interes strony. Kontroli sądowej podlega samo uzasadnienie aktu uznaniowego z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną. Ocenie Sądu nie podlegają natomiast kryteria słuszności, czy celowości podjętego rozstrzygnięcia (por. wyroki NSA: z dnia 20 kwietnia 2010 r. sygn. akt I OSK 130/10 i z dnia 6 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK1981/14, CBOS).

Zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy w celu obsługi terenów przyległych do pasa drogowego brak jest innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie drogi niższej klasy lub dodatkowej jezdni, o której mowa w § 8a ust. 1 pkt 2. Abstrahując od pomylenia w uzasadnieniu przez Sąd I instancji kategorii drogi, na którą wnioskowane było zezwolenie na lokalizację, oraz § 9 ust. 1 pkt 3 z § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, prawidłowy jest wywód organu oraz kontrolującego go Sądu I instancji, iż na drodze klasy GP jedynie wyjątkowo powinny być lokalizowane zjazdy z uwagi na kwestie bezpieczeństwa użytkowników dróg.

Tym niemniej w aktach administracyjnych znajdują się fotografie przedstawiające okolice planowanego zjazdu, jak również mapy z których wynika, że w samej niedalekiej okolicy planowanego zajadu znajduje się wiele zjazdów. Z kolei organ w odniesieniu do zarzutu podniesionego w odwołaniu przez skarżącego, że występują inne zjazdy na działkach sąsiednich podniósł jedynie, iż każda sprawa rozpatrywana jest indywidualnie, biorąc pod uwagę aktualne warunki ruchowe, możliwość dojazdu oraz bezpieczeństwo ruchu drogowego. To z kolei w ogóle nie tłumaczy, dlaczego w odniesieniu do skarżącego powołano się na zasadę wyjątkowości lokalizowania zjazdów, a w odniesieniu do właścicieli, czy użytkowników działek sąsiednich nie odmówiono takiej lokalizacji. W decyzji o charakterze uznaniowym powinny natomiast znaleźć się precyzyjne wyjaśnienia, co pozwoliłoby dopiero na ocenę, czy w sprawie prawidłowo zastosowano art. 7, 8 § 1 k.p.a. oraz art. 32 usta. 1 Konstytucji RP.

Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że w przypadku decyzji uznaniowych istotne jest jej skonfrontowanie z zasadą równości. Z kolei zgodnie z art. 32 ust. 1 Konstytucji wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. W doktrynie wskazuje się, że "w polskim orzecznictwie konstytucyjnym charakter "klasyczny" przysługuje niezmiennie formule, użytej w orzeczeniu z 9 marca 1988 r. (U 7/87): "konstytucyjna zasada równości wobec prawa (...) polega na tym, że wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo. A więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących" (L. Garlicki, M. Zubik [w:] M. Derlatka, K. Działocha, S. Jarosz-Żukowska, A. Łukaszczuk, P. Sarnecki, W. Sokolewicz, J. Trzciński, M. Wiącek, K. Wojtyczek, L. Garlicki, M. Zubik, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom II, wyd. II, Warszawa 2016, art. 32.). Należy przy tym nadmienić, że w świetle art. 32 ust. 1 Konstytucji RP dopuszcza się możliwość odmiennego traktowania podmiotów znajdujących się w podobnej sytuacji, ale musi to być uzasadnione.

W niniejszej sprawie ani organ, ani kontrolujący go Sąd I instancji nie odnieśli się do kwestii, dlaczego w okolicy planowanego zjazdu istnieje tak wiele sąsiednich zjazdów, pomimo że na drodze GP (głównej przyśpieszonej) powinny one być lokalizowane wyjątkowo, jak również czy sąsiednie działki, na których urządzone były zjazdy miały, bądź nie miały, zapewnioną również obsługę komunikacyjną przez drogę gminną, stąd również nie jest wiadome, czy zasada równego traktowania wobec skarżącego została zachowana, a jeżeli została ona naruszona, to czy na gruncie niniejszej sprawy mieści się ono w ramach dopuszczalnych kryteriów zróżnicowania. Brak jest bowiem stosownego wywodu w zaskarżonej decyzji, jak i w uzasadnieniu Sądu I instancji. Wobec powyższego zasadny jest również zarzut błędnej subsumpcji ustalonego stanu faktycznego pod dyspozycję art. 29 ust. 4 u.d.p., będącej konsekwencją wadliwego ustalenia stanu faktycznego.

Wobec powyższego uzasadnione są zarzuty podniesione w pkt 1, 3 i 4 petitum skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów proceduralnych, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Natomiast nie jest trafny zarzut wskazany w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej. Przepis § 79 w zw. z § 113 ust. 7 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych nie miał bowiem w niniejszej sprawie zastosowania. Przepis § 79 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych dotyczy wymagań w zakresie zjazdów indywidualnych i organ prawidłowo w swojej decyzji nie odniósł się do tego przepisu w fazie dopiero występowania o pozwolenie na lokalizację zjazdu. Należy także nadmienić, że w niniejszej sprawie istotą jej nie były mankamenty sporządzonego projektu zjazdu. Z kolei § 113 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych dotycz bowiem połączenie obiektu lub urządzenia obsługi uczestników ruchu z drogą - wyjazdy i wjazdy. Z kolei zgodnie z § 110 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych droga w zależności od potrzeb może być wyposażona w obiekty i urządzenia obsługi uczestników ruchu. Do obiektów tych i urządzeń zalicza się w szczególności MOP, punkty kontroli pojazdów, MPO, zatoki postojowe, zatoki autobusowe, perony tramwajowe, pętle autobusowe, place do zawracania, mijanki, przejścia dla pieszych oraz przejazdy dla rowerzystów. Nie budzi wątpliwości, że w niniejszej sprawie nie był planowany zjazd celem połączenia obiektu lub urządzenia obsługi uczestników ruchu z drogą.

Zgodnie z art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Sprawę należy przy tym uznać za dostatecznie wyjaśnioną, gdy jest ona wyjaśniona w stopniu, w jakim, uwzględniając charakter postępowania odwoławczego przed NSA, sąd ten może prawomocnie zweryfikować dokonaną przez wojewódzki sąd administracyjny kontrolę legalności zaskarżonego aktu. Taki stan sprawy ma miejsce w niniejszym przypadku. Naczelny Sąd Administracyjny uznał bowiem, że stan prawny i faktyczny sprawy został dostatecznie wyjaśniony i nie pozostawia wątpliwości.

Ze wskazanych bowiem wyżej powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga skarżącej nie jest zasadna.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok, a następnie rozpoznał skargę, uznając że jest ona zasadna i na podstawie art. 145 1 pkt 1 c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na mocy art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 215).